“以地謀發(fā)展”模式能否持續(xù)？

■ 本刊記者 楊良敏 姜 巍

“土地是財(cái)富之母”，威廉·配第的這句名言道出了土地的重要性。發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)化、城市化初期，土地成為動(dòng)員和吸引資本最重要的要素。在中國(guó)目前的發(fā)展階段，土地承載著更多的功能，其中“土地財(cái)政”就是一個(gè)備受關(guān)注的議題。如何看待中國(guó)獨(dú)特的土地制度安排對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和宏觀經(jīng)濟(jì)的影響，“以地謀發(fā)展”的路子是否可持續(xù)，風(fēng)險(xiǎn)在哪？下一步改革的方向在哪里？

9月21日，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部副部長(zhǎng)劉守英在國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心“學(xué)術(shù)午餐會(huì)”上作了“土地制度、經(jīng)濟(jì)周期與宏觀調(diào)控”的報(bào)告，從歷史和現(xiàn)實(shí)的角度進(jìn)行了討論。會(huì)議由國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員程國(guó)強(qiáng)主持，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心市場(chǎng)所助理研究員邵挺作評(píng)論，其他幾位與會(huì)專家參與討論。最后，劉守英對(duì)提出的問(wèn)題進(jìn)行了集中答問(wèn)。

以地謀發(fā)展：中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的獨(dú)特驅(qū)動(dòng)力

在傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)看來(lái)，土地的需求是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求所派生的一種引致需求，即只有對(duì)土地上生產(chǎn)出來(lái)的產(chǎn)品有需求才有對(duì)土地的需求；按照舒爾茨的人力資本理論，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高，土地的經(jīng)濟(jì)重要性在不斷下降，人的價(jià)值在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性則不斷提升。劉守英認(rèn)為，這兩個(gè)推斷難以解釋當(dāng)前中國(guó)的實(shí)際。隨著土地從產(chǎn)品功能到資產(chǎn)和資本功能的不斷拓展，其重要性非但沒(méi)有下降，在許多經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的作用反而在上升?？v觀中國(guó)經(jīng)濟(jì)30年高速發(fā)展的歷史進(jìn)程，可以清晰地看到，以地謀發(fā)展成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的獨(dú)特驅(qū)動(dòng)力。

劉守英說(shuō)，就提供產(chǎn)品的傳統(tǒng)功能而言，土地在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的份額在下降。但是，在非農(nóng)經(jīng)濟(jì)中的作用上升，土地功能從產(chǎn)品功能拓展到資產(chǎn)和資本功能。這一改革過(guò)程中有兩個(gè)重要的標(biāo)志性事件：一是土地的所有權(quán)與使用權(quán)的分離，允許土地使用權(quán)的出讓，為地方政府批租土地和外商投資使用土地提供了理論依據(jù)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行無(wú)償、無(wú)限制、無(wú)流轉(zhuǎn)的國(guó)有土地使用制度，當(dāng)時(shí)憲法規(guī)定，土地不可以出租和交易。因此，改革開(kāi)放后外商在中國(guó)投資設(shè)廠就面臨一個(gè)很大問(wèn)題：土地是國(guó)有的，如果提供給外商就是賣國(guó)，如何將社會(huì)主義的土地合法地提供給外商，就成了當(dāng)時(shí)面臨的最急迫問(wèn)題。1988年，我國(guó)修改憲法和土地管理法，取消了土地不得出租的條款，明確“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定進(jìn)行轉(zhuǎn)讓”。這就創(chuàng)新了土地所有權(quán)與土地使用權(quán)相分離的原則，國(guó)家保留所有權(quán)，只提供使用權(quán)給外商，并且是有償使用。二是土地功能從產(chǎn)品功能拓展到資產(chǎn)功能。國(guó)有土地分為兩類，一類是劃撥土地、政府用地、還有許多非盈利性的用地。第二類是工業(yè)用地和商住用地。2000年以后，實(shí)行土地儲(chǔ)備和土地抵押融資的制度。2002年，經(jīng)營(yíng)性用地，包括娛樂(lè)用地、商業(yè)設(shè)施用地、房地產(chǎn)用地中的商業(yè)化用地實(shí)行“招拍掛”出讓。2004年，工業(yè)用地實(shí)行“招拍掛”出讓。這幾項(xiàng)舉措使土地資產(chǎn)真正實(shí)現(xiàn)資本化，將土地的資本功能拓展到金融功能。土地從產(chǎn)品功能向資本功能的拓展，事實(shí)上就是整個(gè)中國(guó)在過(guò)去30年里，土地作為一種要素真正進(jìn)入市場(chǎng)，推動(dòng)了工業(yè)化、城市化的進(jìn)程。

2001-2010年，“招拍掛”出讓面積占土地出讓面積的比重從7.3%提高到88.3%。2010年，土地“招拍掛”出讓收入占總出讓收入的比重到達(dá)到92.23%。土地抵押融資規(guī)模達(dá)到2.55萬(wàn)億元。正是土地功能的拓展和土地制度的特殊安排，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展提供了充足的動(dòng)力，成為“中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的發(fā)動(dòng)機(jī)”。劉守英說(shuō)，在改革初期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的初始條件是資本短缺、勞動(dòng)力富余、土地稀缺。也就是，我們當(dāng)時(shí)面臨資本和土地兩個(gè)短腿和巨量剩余勞動(dòng)力一個(gè)包袱。如果沒(méi)有土地制度的特殊安排，就不足以吸引外來(lái)資本，就沒(méi)有企業(yè)“落地”，剩余勞動(dòng)力也不可能從包袱轉(zhuǎn)化為中國(guó)在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中的比較優(yōu)勢(shì)。拋開(kāi)土地要素，勞動(dòng)力剩余假說(shuō)對(duì)中國(guó)過(guò)去30年經(jīng)濟(jì)的高增長(zhǎng)解釋力是不足的。

在上世紀(jì)80年代中期，剩余勞動(dòng)力的包袱，使就業(yè)成為當(dāng)時(shí)面臨著的一個(gè)很大問(wèn)題。把剩余勞動(dòng)力從包袱轉(zhuǎn)化為優(yōu)勢(shì)的過(guò)程，就需要讓作為劣勢(shì)的土地通過(guò)一套獨(dú)立的制度安排，成為吸引外來(lái)資本的一個(gè)獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。這套方案就是低價(jià)從農(nóng)民手中征地，政府獨(dú)家控制土地出讓，農(nóng)地變成建設(shè)用地全部實(shí)行征用，按原用途進(jìn)行補(bǔ)償，就可以用很低的價(jià)格把土地拿過(guò)來(lái)。這樣，土地的稀缺性就得到了解決，避免了因土地稀缺引起的土地價(jià)格過(guò)高，而且可以長(zhǎng)期維持低成本競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。采用這樣一種獨(dú)特的土地制度安排來(lái)吸引外資進(jìn)入中國(guó)，同時(shí)使剩余勞動(dòng)力的包袱轉(zhuǎn)化為優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

劉守英從三個(gè)階段對(duì)“土地是中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的發(fā)動(dòng)機(jī)”這一判斷進(jìn)行具體解釋。

第一階段是，上世紀(jì)80年代中期到90年代中期，為了讓剩余勞動(dòng)力在工業(yè)中被吸收、消化，允許農(nóng)民利用集體土地創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，使農(nóng)村工業(yè)化大大推進(jìn)，改變了國(guó)有工業(yè)獨(dú)大的局面。1993年，當(dāng)時(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、外資和國(guó)有工業(yè)各占三分之一，為形成多種所有制工業(yè)共同發(fā)展創(chuàng)造了條件，為農(nóng)民真正參與工業(yè)化打開(kāi)了通道，還解決了國(guó)有工業(yè)與非國(guó)有工業(yè)之間的諸多問(wèn)題。

第二階段是，90年代中期以后，我國(guó)對(duì)外開(kāi)放程度加深，出口導(dǎo)向的工業(yè)化戰(zhàn)略實(shí)施，開(kāi)啟了利用國(guó)際資本和市場(chǎng)推進(jìn)國(guó)內(nèi)工業(yè)化的進(jìn)程。為了吸引外資，使廉價(jià)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢(shì)，我國(guó)利用獨(dú)特的土地制度安排，通過(guò)創(chuàng)辦園區(qū)，提供優(yōu)良的政策環(huán)境，低價(jià)供應(yīng)土地，避開(kāi)了土地稀缺性可能導(dǎo)致的土地高價(jià)和土地價(jià)格不斷上漲，使我國(guó)在短短的十多年時(shí)間，成為世界制造工廠，成為國(guó)際分工體系的重要組成部分。

第三階段是，進(jìn)入新世紀(jì)以后，我國(guó)城市化進(jìn)程大大加快。與人類其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相比，城市化是對(duì)生產(chǎn)要素配置、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)聚集和一國(guó)現(xiàn)代化影響最大的事件。當(dāng)2000年前后，我國(guó)城市化加速時(shí)，盡管有改革開(kāi)放后一段時(shí)期積累的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，但是資本制約也是很明顯的。這一時(shí)期，我國(guó)不失時(shí)機(jī)地深化土地使用制度改革，對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地實(shí)行“招拍掛”制度，將土地增值收益的分配從“桌下”攫取轉(zhuǎn)向“桌面”陽(yáng)光兌現(xiàn)，顯化了土地的資產(chǎn)價(jià)值，政府獲得土地增值收益。土地投融資制度的形成，進(jìn)一步拓展了土地的資本功能，在快速城市化中的作用舉足輕重。

劉守英說(shuō)，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)中，土地扮演了非常關(guān)鍵的角色。土地的寬供應(yīng)和高消耗保證了高投資；壓低地價(jià)的低成本供地保障了高出口；土地的招商引資推進(jìn)了高速工業(yè)化；土地出讓和土地抵押融資助推了快速城鎮(zhèn)化。在這一進(jìn)程中，我國(guó)土地使用制度改革，加快了土地從資源向資產(chǎn)、資本形態(tài)的轉(zhuǎn)化，拓展了土地功能，帶來(lái)巨大的乘數(shù)效應(yīng)。所釋放的“土地紅利”，為促進(jìn)工業(yè)化、城市化快速發(fā)展，使我國(guó)成為世界制造工廠，以及增強(qiáng)綜合國(guó)力、提升我國(guó)在全球政治經(jīng)濟(jì)的地位做出了重要貢獻(xiàn)。

土地市場(chǎng)調(diào)控與宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)

由于整個(gè)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是高投資、高收益和高耗費(fèi)，以及地方政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致土地在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著重要角色。與此同時(shí)，“地根”和“銀根”共同作用，使我國(guó)在經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張時(shí)期的經(jīng)濟(jì)更加過(guò)熱，經(jīng)濟(jì)緊縮期的經(jīng)濟(jì)過(guò)冷，放大宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。

劉守英說(shuō)，從90年代以來(lái)，我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)的周期性波動(dòng)分為四個(gè)階段：1992-1997年，名義GDP增長(zhǎng)率始終保持在10%以上;1998-2002年，名義GDP增長(zhǎng)率低于10%，處于輕微通縮階段；2003年-2008年，名義GDP增長(zhǎng)率保持在15%以上，是“高增長(zhǎng)、低通脹”的黃金發(fā)展階段；2009年受全球金融危機(jī)影響，名義GDP增長(zhǎng)率回落到10%以上，2010年迅速上升至16.8%。而分析影響中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)要素，主要是固定資產(chǎn)投資、貨幣供應(yīng)和土地投放。

從投資看，固定資產(chǎn)投資量的變動(dòng)與宏觀經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)基本一致。除1998年和2008年的兩次金融危機(jī)，受出口影響，名義GDP增長(zhǎng)下降很快，更加倚重投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，名義固定投資增長(zhǎng)幅度反而上升。宏觀經(jīng)濟(jì)緊縮時(shí)期，固定投資增幅出現(xiàn)較大幅度回落。

從貨幣供應(yīng)看，廣義貨幣供給量變動(dòng)與宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)趨勢(shì)一致。1992-2010年間，前一年的廣義貨幣供給量增幅跟名義GDP和社會(huì)名義固定資產(chǎn)投資增幅保持比較一致的同向性，周期性波動(dòng)趨勢(shì)很一致。在經(jīng)濟(jì)過(guò)熱階段，廣義貨幣供給量增幅維持在30%左右，名義GDP和固定資產(chǎn)投資增幅分別在25%和35%左右。經(jīng)濟(jì)刺激階段，采用擴(kuò)張性貨幣政策，如2009年廣義貨幣供給量增幅隨之下降，如2007年宏觀經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，2007年和2008年貨幣供應(yīng)量增幅在17%以上。

從土地供應(yīng)看，其供給量變化與宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)也趨于一致。1994-2010年間，前一年新增建設(shè)用地增幅跟名義固定資產(chǎn)投資額GDP的增幅有比較一致的趨勢(shì)。它表明，如果去年的新增建設(shè)用地增幅下降很快，會(huì)導(dǎo)致今年許多項(xiàng)目無(wú)法“落地”，固定資產(chǎn)投資增幅和GDP增幅都會(huì)受到很大影響。反過(guò)來(lái)，如果去年新增建設(shè)用地供給很充足，今年的固定資產(chǎn)投資和GDP水平會(huì)較大幅度上升。以2005年為例，固定資產(chǎn)投資增幅同比下降了2個(gè)百分點(diǎn)，名義GDP增幅只同比上升了1個(gè)百分點(diǎn)。

劉守英重點(diǎn)就土地調(diào)控對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響進(jìn)行詳細(xì)分析。在宏觀經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)期，中央政府采取緊縮政策，凍結(jié)批地、中止土地審批權(quán)等辦法，減少全國(guó)新增建設(shè)用地供給量，收緊“地根”，地方政府用地規(guī)模和出讓規(guī)模大幅減少，土地出讓金減少，固定資產(chǎn)投資量顯著減少；在宏觀經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張時(shí)期，土地政策轉(zhuǎn)向“保增長(zhǎng)”，中央政府會(huì)大幅增加建設(shè)用地供給量，放松“地根”，地方政府建設(shè)用地儲(chǔ)備和供給量大大增加，大量土地抵押貸款會(huì)流到地方政府手中，地方政府土地出讓金和土地抵押貸款量大幅上升，帶動(dòng)固定資產(chǎn)投資量顯著上升。

他說(shuō)，我國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，受貨幣發(fā)放和土地投放雙重影響?！般y根”和“地根”的共同作用，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)產(chǎn)生放大效應(yīng)。

以地謀發(fā)展模式存在制度性風(fēng)險(xiǎn)

事物都有兩面性，以地謀發(fā)展模式同樣如此。土地在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，其帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)不可忽視。劉守英分析，這種風(fēng)險(xiǎn)主要存在四個(gè)方面:

第一，地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。1997年以來(lái)我國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模逐年增長(zhǎng)。1998年和2009年債務(wù)余額分別比上年增長(zhǎng)48.20%和61.92%，2010年的債務(wù)余額比上年增長(zhǎng)18.86%。有78個(gè)市級(jí)和99個(gè)縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%，分別占兩級(jí)政府總數(shù)的 19.9%和 3.56%。2010年，10.7萬(wàn)億元債務(wù)余額約占當(dāng)年GDP的26.9%，加上名義指標(biāo)表現(xiàn)的公共部門債務(wù)相當(dāng)于GDP的20%，以及政策性金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的金融證券等約相當(dāng)于GDP的6%，我國(guó)公共部門總體債務(wù)率在50%-55%，按照公共債務(wù)余額占GDP的60%的歐盟標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)總體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍處于警戒線以內(nèi)。

但是，現(xiàn)在問(wèn)題在于局部地區(qū)債務(wù)情況不容樂(lè)觀。對(duì)地方政府舉借的內(nèi)債，各國(guó)的指標(biāo)口徑不同，警戒線數(shù)值迥異。美國(guó)的負(fù)債率警戒線是13%-16%，加拿大的負(fù)債率警戒線是不得超過(guò)25%。2010年底，我國(guó)東部地區(qū)加計(jì)劃單列市、中部地區(qū)和西部地區(qū)負(fù)債率分別為19.2%、24.2%和36.4%，按美國(guó)口徑都已越過(guò)警戒線。按加拿大口徑中部地區(qū)已逼近警戒線，西部地區(qū)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)警戒線。更重要的是，抵押土地已成為政府償債的最重要來(lái)源，2010年底各級(jí)政府承諾用土地出讓收入作為償債來(lái)源占地方政府負(fù)有償還責(zé)任的負(fù)債額比重為37.96%。一旦土地出讓收入下降，地方政府償債能力就會(huì)急劇下降。

第二，銀行金融風(fēng)險(xiǎn)。地方政府融資平臺(tái)由省、市到縣，行業(yè)從城市建設(shè)、交通延展到新能源等各個(gè)領(lǐng)域。這個(gè)平臺(tái)貸款有的是以未來(lái)土地收入預(yù)期的收益權(quán)質(zhì)押，有的干脆以政府信用擔(dān)保，存在不同程度的風(fēng)險(xiǎn)。截止到2010年底，融資平臺(tái)公司政府性債務(wù)余額占地方政府性債務(wù)余額的46.38%。地方各級(jí)政府已支出的債務(wù)余額中，用于土地收儲(chǔ)的占10.62%。銀行貸款總額占到地方政府性債務(wù)資金的79.01%，其中負(fù)責(zé)償還的債務(wù)中銀行貸款占比為74.84%。

第三，“土地-財(cái)政-金融”聯(lián)動(dòng)機(jī)制的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。在這套發(fā)展機(jī)制中，財(cái)政是動(dòng)力?！俺燥埧控?cái)政，建設(shè)靠土地”，對(duì)土地征用、開(kāi)發(fā)和出讓產(chǎn)生很強(qiáng)的激勵(lì)效應(yīng)。在經(jīng)營(yíng)性用地實(shí)行招拍掛后，土地出讓收入大幅增長(zhǎng)，形成土地財(cái)政。金融是工具。近些年來(lái)，我國(guó)各級(jí)地方政府城市建設(shè)資金主要來(lái)源于銀行信貸。土地是杠桿。地方政府向商業(yè)銀行借貸，一靠資本金，其一部分來(lái)自于收支盈余，更主要來(lái)自于土地出讓收益。二靠資產(chǎn)作抵押，土地是最可靠、最可預(yù)期的抵押品。這套發(fā)展機(jī)制促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)，增加了地方財(cái)政收入，造就了城市繁華。但是，其弊端也是很明顯的，主要是造成多征、多占、多賣地沖動(dòng)，導(dǎo)致土地浪費(fèi)，沖擊耕地紅線，也加大了宏觀調(diào)控的難度。

第四，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。2005年-2010年，全國(guó)土地征收數(shù)量持續(xù)上升，2005年征收土地面積445.4萬(wàn)畝，2010年增加到688.9萬(wàn)畝，年均增幅超過(guò)9%?！暗蛢r(jià)征收、高價(jià)出讓”的征地和出讓制度，對(duì)失地農(nóng)民和拆遷戶的市場(chǎng)化補(bǔ)償比重過(guò)低，引發(fā)的群眾性事件在逐年增加，且占各類群體性事件的比例也在大幅度提高。根據(jù)國(guó)家信訪局統(tǒng)計(jì)，群眾性上訪事件60%與土地有關(guān)。土地糾紛已經(jīng)成為稅費(fèi)改革后農(nóng)民上訪的頭號(hào)焦點(diǎn)，占社會(huì)上訪總量的40%,其中征地補(bǔ)償糾紛又占土地糾紛的84.7%，每年因?yàn)檎鞯夭疬w引發(fā)的糾紛在400萬(wàn)件左右。

以地謀發(fā)展模式需要改革

針對(duì)以地謀發(fā)展模式存在制度性風(fēng)險(xiǎn)，劉守英初步提出了他的政策考慮：

第一，改變以地謀發(fā)展模式需要戰(zhàn)略決策。在整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，“土地-財(cái)政-金融”聯(lián)動(dòng)機(jī)制，具有極大的風(fēng)險(xiǎn)性。如果要改變以地謀發(fā)展的發(fā)展模式，要承受多大的風(fēng)險(xiǎn)，是需要戰(zhàn)略決策的。

第二，土地制度改革對(duì)促進(jìn)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的意義重大。要改變以地謀發(fā)展的模式，“低征高賣”的制度必須要進(jìn)行改革，其牽涉到在城市化過(guò)程中，中央政府與地方政府、地方政府與農(nóng)民、農(nóng)民與農(nóng)民、農(nóng)民與集體之間在土地增值收益中的分配問(wèn)題。在他研究看來(lái)，這個(gè)問(wèn)題是越看越大、越來(lái)越復(fù)雜，越來(lái)越難以解答，需要下一步做更深入的研究。