縣鄉(xiāng)村管理體制的優(yōu)化問題探討——來自貴州省鳳岡縣的典型調(diào)查

■ 高 剛

在社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，中央提出了要加強社會管理創(chuàng)新，理順體制機制，提高公共服務(wù)，減少社會矛盾，促進社會和諧。其中，縣鄉(xiāng)村管理體制是整個社會管理體制中重要的一環(huán)，關(guān)系到對農(nóng)村社會的管理是否有效。然而，縣鄉(xiāng)村管理體制卻存在著條塊分割、權(quán)責(zé)失調(diào)、基層自治組織行政化等諸多弊端。本文針對目前縣鄉(xiāng)村管理體制存在的問題及原因展開深入的調(diào)研，并提出相關(guān)對策建議。

基層組織機構(gòu)的變遷過程

基層組織機構(gòu)設(shè)置自人民公社時期起，大致可以分為四個階段。一是人民公社時期，公社上設(shè)區(qū)（鎮(zhèn)），下設(shè)生產(chǎn)大隊。其特征是組織設(shè)置簡單，黨政高度合一，公社干部大多為工農(nóng)干部，管理成本小，分工較粗，屬高度集中的粗放型管理。二是上世紀(jì)80年代“撤社建鄉(xiāng)”時期。生產(chǎn)大隊過渡為自然村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立專業(yè)化“七站八所”。其特征是黨政開始分離，政事初步分開，但干部職數(shù)增加，管理成本上升。三是上世紀(jì)90年代初“撤區(qū)并鄉(xiāng)建鎮(zhèn)”時期。即撤大區(qū)合并小鄉(xiāng)鎮(zhèn)，成立大鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和自然村之間增設(shè)管理區(qū)。村級常設(shè)干部有支書、村長、文書及人口村長，均為民選干部。其特征是管理層級增加，政府對各項事務(wù)大包大攬。四是21世紀(jì)初的“撤區(qū)并村”時期，形成了縣、鄉(xiāng)、村三級管理體制，并一直保持至今。這一階段的基本特征較為復(fù)雜，管理層級壓縮，行政效率提高，國家干部駐村，依法行政大力推進，政府雖不再全包全攬，但強勢行政涉足微觀經(jīng)濟和村民自治的現(xiàn)象依然存在。

現(xiàn)階段縣、鄉(xiāng)、村管理體制存在的突出問題及成因

現(xiàn)行縣、鄉(xiāng)、村三級管理體制不論從運行機制還是運行效果看，都較之前有明顯進步。但任何管理體制都有它的適應(yīng)性和滯后性，在管理和服務(wù)過程中不可避免要出現(xiàn)一些新的矛盾和問題，突出表現(xiàn)在以下六個方面。

（一）鄉(xiāng)村關(guān)系時有錯位

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是最基層政府，村民委員會是村級自治組織，鄉(xiāng)村關(guān)系法定上是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。鳳岡經(jīng)拆管理區(qū)、小村并大村的改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)大量國家干部被下派到村，一個村8名左右干部，民選干部僅有2—4人，其余均為國家干部。黨總支書記、副書記、財務(wù)和計生專干基本上都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派，全縣86個村（社區(qū)）中，只有16個村（社區(qū)）實行了書記、主任“一肩挑”。上級部門分配給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、財政稅收、計生等任務(wù)一般都被直接再次分配到村，維穩(wěn)、安全生產(chǎn)也按縣鄉(xiāng)模式與村級簽訂責(zé)任狀，村委會替代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施了很多本不該實施的行政行為，變相成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的延伸機構(gòu)，一些地方部分村民稱呼村委會為“村政府”，法定的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系已成為實質(zhì)上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。這種關(guān)系有利于政府行政意圖的迅速實現(xiàn)，但村委會失去了部分自治權(quán)，處于半自治狀態(tài)，久而久之，村干部容易形成重上輕下的思想，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的依賴性增強，工作按部就班，不能大膽創(chuàng)新，活力不足。一些具體工作也容易脫離村情實際，發(fā)展產(chǎn)業(yè)談任務(wù)較多，對區(qū)位和市場思考較少，搞“一刀切”或“一窩蜂”。自治組織行政化，源于不夠科學(xué)合理的政績評價機制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人財物的極端缺失，為努力完成上級安排的大量工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不得不將工作往村級組織轉(zhuǎn)移。

（二）職能部門權(quán)重責(zé)輕

中國政府管理模式的典型特征被稱為“條塊管理”，這是在計劃經(jīng)濟體制下形成并延續(xù)到現(xiàn)在的集權(quán)型領(lǐng)導(dǎo)體制?！皦K塊管理”是指在中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的地方政府分級管理，“條條管理”是指國務(wù)院所屬各部門對地方政府相應(yīng)部門或行業(yè)實行的垂直管理。近年來，不少職能部門權(quán)力得到加強，“條條”強過“塊塊”，條塊分割較為明顯。就縣級部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系來看，特別是一些掌管人、財、物、項目及對工作實行“一票否決”制的部門，不僅可在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間隨意調(diào)整資源分配，而且還擁有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)某一重要工作考核的“生殺大權(quán)”。一些容易做、有利益的工作，職能部門積極性高，甚至親自組織實施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只負(fù)責(zé)宣傳、協(xié)調(diào)和處理矛盾。而對于難度大、責(zé)任重的工作，則多推給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，職能部門只負(fù)責(zé)督查和驗收。部門權(quán)重責(zé)輕，權(quán)、責(zé)、利不對等，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作受制，干部積極性受挫。問題成因主要是給部門放權(quán)沒有進行合理考量，對部門權(quán)力也缺乏有效的監(jiān)督和約束機制。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能嚴(yán)重弱化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是直接服務(wù)農(nóng)民的最基層政府，需要有一定的資源調(diào)配能力才能實現(xiàn)行政作為。但從目前的情況看，現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力被上收，人財物極度缺乏，社會管理和服務(wù)群眾的能力嚴(yán)重削弱，主要表現(xiàn)如下。

從人力看，一方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)“空巢化”現(xiàn)象突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排駐村的干部一般都在20—30人，且5年內(nèi)不準(zhǔn)增補人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)除黨政領(lǐng)導(dǎo)外，駐鎮(zhèn)的一般干部很少，致使一些公共服務(wù)職能無人履行。另一方面是干部服務(wù)能力弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前在職干部中，還有不少聘用干部和轉(zhuǎn)業(yè)軍人，以及個別子承父業(yè)的“頂替”干部，他們掌握的專業(yè)知識不多，服務(wù)能力有限。

從財力看，突出問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)走不出財政困境。由于沒有工業(yè)或工業(yè)滯后，農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)維持運轉(zhuǎn)主要靠縣級轉(zhuǎn)移支付，除工資和必要辦公經(jīng)費外（自聘人員工資由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)），可自行支配的收入大致有兩塊：一是烤煙等稅收返還，二是計生等收費返還。但這些收入大部分還要再次返還到各村和相關(guān)業(yè)務(wù)站所，能真正留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政上的可支配收入太少，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都入不敷出，負(fù)債運行，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)在履行管理和服務(wù)職能中總是捉襟見肘，一些公益事業(yè)想做而無錢做。

從權(quán)力看，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)要害站所幾乎上劃，權(quán)小事多，服務(wù)能力弱。目前，該縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所中被上收的主要有國土、公安、林業(yè)、司法、工商、法庭、國稅、地稅、教育、衛(wèi)生、畜牧、農(nóng)技等12個站所，未上收的有計生、財政、民政、農(nóng)機、交管、村管、水利、文廣、安監(jiān)、綜治等10個站所，財政、計生雖未上劃，但業(yè)務(wù)指導(dǎo)性極強，大多由縣級部門說了算。有實權(quán)、有收入的部門基本上都上劃了，留下的大多是要“賠錢”和承擔(dān)責(zé)任的?！坝邢薜臋?quán)力上收，無限的事務(wù)下放”已成為現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)的真實寫照。鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能被弱化，手腳被多種因素束縛和限制，實際管理和服務(wù)的能力已滿足不了農(nóng)村改革發(fā)展的迫切需要，從而導(dǎo)致了兩個嚴(yán)重問題。一是“三農(nóng)”政策到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個主戰(zhàn)場，因人財物的缺乏難以及時有效實施，農(nóng)業(yè)依然缺技術(shù)，農(nóng)村依然缺活力，農(nóng)村發(fā)展緩慢，農(nóng)民增收困難。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解決社會矛盾的能力弱化。在社會轉(zhuǎn)型期，不可避免地產(chǎn)生了大量社會矛盾和問題，這些矛盾和問題大多是因為一些迫切要求沒有得到滿足而產(chǎn)生的，被弱化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)無力進行及時妥善處理，造成大量新老矛盾反復(fù)交織，各級上訪量增加，規(guī)模也不斷擴大。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能弱化主要源于不夠合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革以及各級部門利益作祟，機構(gòu)改革不是簡單的增減人員和機構(gòu)，而是如何根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際需要科學(xué)設(shè)置機構(gòu)、劃定職能和配備人員，以利于更好地管理社會和服務(wù)群眾。

（四）基層黨建仍需加強

從目前情況看，基層黨建還存在一些認(rèn)識誤區(qū)和操作缺陷，主要表現(xiàn)在三個方面。一是思想認(rèn)識上，一些干部特別是極個別黨組織領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為抓經(jīng)濟工作立竿見影，抓黨建不能快速體現(xiàn)工作成績，對黨建務(wù)虛不務(wù)實。另外，少數(shù)民選村干部在發(fā)展黨員的問題上還有怕“丟飯碗”的思想，阻撓農(nóng)村進步青年入黨，發(fā)展黨員搞一般化，黨組織戰(zhàn)斗力削弱；二是黨員能力上，部分從事基層黨務(wù)工作的同志對黨的工作內(nèi)容、基本程序了解得不多，還不夠熟悉。黨員老化現(xiàn)象突出，整體素質(zhì)能力還不高，發(fā)揮先鋒模范作用十分有限。三是工作方法上，一些基層黨委、總支、支部對于如何抓好黨建思考不多，創(chuàng)新不夠，方法不準(zhǔn)，抓黨建只注重一兩個點，忽視了面上的工作，黨建和經(jīng)濟沒有形成互動局面。就其根本原因，主要是重經(jīng)濟輕黨建的思想沒有徹底清除，基層各種黨組織活動以及黨員的教育培訓(xùn)開展得不夠。

（五）村級自治組織行政化嚴(yán)重

國家法律明確規(guī)定，村民委員會是法定的自治組織，但國家干部下村后，村“兩委”習(xí)慣聽從于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的指令，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)意圖開展工作，導(dǎo)致部分地方發(fā)展生產(chǎn)、公益事業(yè)等村民自己的事自己說了不算。一些基層政府還直接插手村級事務(wù)和各種農(nóng)民協(xié)會組織，該管和不該管的都在管，行政烙印無處不在，忽略了村委會、農(nóng)民協(xié)會都是自治組織這一最大根本前提，農(nóng)村民主發(fā)展受到阻礙。如一些地方為了讓村民能按地方意圖發(fā)展生產(chǎn)，人為增加辦事環(huán)節(jié)。導(dǎo)致農(nóng)村群眾會開得少了，民主議事的氛圍也不濃了，農(nóng)村民主的發(fā)展環(huán)境不夠?qū)捤?，就像在夾縫中生長一樣，進程緩慢。農(nóng)村民主受制的原因，一是部分基層黨政組織沒有正確認(rèn)識到民主才是農(nóng)村改革發(fā)展巨大的推動力量，政府只是服務(wù)的主體。二是村級集體經(jīng)濟薄弱，甚至無任何經(jīng)濟來源，辦公經(jīng)費以及干部工資（補助）均靠政府財政撥付，經(jīng)濟上的高度依賴導(dǎo)致了工作安排上的絕對服從；三是村民整體素質(zhì)不高，各地《村規(guī)民約》還不健全，“一事一議”、民主決策等辦法得不到全面實施，只能通過強制行政對村民進行約束。

（六）干部作風(fēng)亟待轉(zhuǎn)變

領(lǐng)導(dǎo)干部是帶領(lǐng)地方發(fā)展的火車頭，其作風(fēng)的好壞直接關(guān)系到一個地方的發(fā)展。總體而言，干部作風(fēng)還是好的，但在局部仍然存在不少問題，主要表現(xiàn)為干部牢騷話多，不注重學(xué)習(xí)提高，享樂主義抬頭，慵懶散和吃拿卡要不同程度存在。造成這一現(xiàn)象的主要原因如下：首先，干部教育培訓(xùn)談業(yè)務(wù)的多，談思想、政治、信仰的少，作風(fēng)問題沒有從思想上根除；其次，由于人事、工資制度改革不徹底，干部心理不平衡。目前，行政公務(wù)員、事業(yè)人員、工勤人員由于不同身份，在工資、職位職稱等方面有較大懸殊。另外，國家干部到村混崗也使得民選干部與國家干部同工不同酬的現(xiàn)象凸顯。如公務(wù)員津補貼規(guī)范后，事業(yè)人員績效工資政策還未出臺，同職級公務(wù)員與事業(yè)人員相比（如行政正科與事業(yè)中級職稱對比），月平均工資相差500元左右，駐村公務(wù)員與民選干部月平均工資（補助）差距更是拉大到1200元左右；第三，干部考核激勵機制不活。一些干部做了大量有成效的工作卻得不到相應(yīng)回報，多干不一定多得，少干不一定少得，不干也不一定不得，工作積極性難以提高；第四，干部作風(fēng)督查不夠。一方面是督查面較大，無力到邊到位。另一方面是督查方式不夠靈活，“碰硬”的較少，沒有起到必要的警示作用。

優(yōu)化縣鄉(xiāng)村管理體制的政策建議

縣鄉(xiāng)村管理體制存在的各種問題不僅根源深、影響大、政策性強，而且還相互關(guān)聯(lián)，互為前提和因果，嚴(yán)重影響到農(nóng)村改革、發(fā)展、穩(wěn)定。要加強農(nóng)村社會管理的創(chuàng)新，減少社會矛盾，實現(xiàn)社會和諧，必須理順縣鄉(xiāng)村管理體制。

（一）職責(zé)劃清，理順縣鄉(xiāng)村及部門關(guān)系

一要合理精簡縣級機構(gòu)。機構(gòu)設(shè)置應(yīng)根據(jù)地方的實際需要，不搞上下一致，對職能不清或功能作用不大的縣級部門進行撤銷，對一些職責(zé)交叉、職能相近、容易造成政出多門的部門進行合并，以減少資源浪費，提高工作效率。同時，要建立健全制度，對部門權(quán)力進行科學(xué)考量和合理收放；二要以法律、政策所確立的關(guān)系為基礎(chǔ)，切實實行黨政分離和政事、政企分開，徹底劃清縣、鄉(xiāng)、村及部門各自的職責(zé)職能，部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村要逐步從現(xiàn)行的管理關(guān)系走向真正的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，實現(xiàn)有序、有效、規(guī)范運行。

（二）權(quán)力下移，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)功能

服務(wù)“三農(nóng)”，建設(shè)新農(nóng)村，必須增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級組織的管理和服務(wù)能力。要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)充分放權(quán)，做到能放就放，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人財物權(quán)與事權(quán)相匹配，責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一。一是除因工作性質(zhì)需要并可獨立開展服務(wù)的站所可實行上劃外，其余站所特別是涉農(nóng)專業(yè)站所不應(yīng)上劃，其工資、人事均歸還鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)統(tǒng)管，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)有權(quán)辦事的問題；二是將下派駐村的國家干部逐步撤回鄉(xiāng)鎮(zhèn)，按人員編制歸口管理，充實各站所力量，并適度松動鄉(xiāng)鎮(zhèn)進人計劃，加大專業(yè)技術(shù)人才的引進和干部培訓(xùn)力度，建設(shè)一支懂技術(shù)、有能力、負(fù)責(zé)任的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)有人辦事的問題；三是改革現(xiàn)行的財政稅收分配體制，增加縣鄉(xiāng)返還和提留比例，加大對縣鄉(xiāng)兩級財力轉(zhuǎn)移支付力度。完善“鄉(xiāng)財縣管”制度，充分給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)對財政的自由支配權(quán)。同時，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)開辟財源稅源，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)有錢辦事的問題。

（三）民主治村，推進村民自治進程

農(nóng)業(yè)稅取消后，廣大農(nóng)村采取“一事一議”民主決策的辦法，很好地解決了公益事業(yè)占地歷史遺留問題，現(xiàn)在的關(guān)鍵是要培育有利于農(nóng)村民主生長的土壤，并營造良好環(huán)境。一是采取“國（國家干部）退民（民選干部）進”的辦法將國家干部撤出村支“兩委”，村兩委人員均在村內(nèi)選舉產(chǎn)生。二是大力發(fā)展村級實體經(jīng)濟，增加村級積累，并逐步取消“村財鄉(xiāng)管”制度，建立村級民主理財和監(jiān)督機制，完善村級財經(jīng)管理制度，避免分光吃光，出現(xiàn)“空殼村”現(xiàn)象；三是加快發(fā)展農(nóng)村各類專業(yè)協(xié)會組織，政府加強協(xié)會管理和指導(dǎo)，不插手協(xié)會內(nèi)部事務(wù)；四是創(chuàng)新形式加強新時期的農(nóng)民思想政治教育，加大民主宣傳，完善《村規(guī)民約》，增強村民的法律民主意識，培育適合民主生長的土壤及其外部環(huán)境，引導(dǎo)村民對內(nèi)部事務(wù)進行充分討論，公正決策。

（四）觀念更新，加強農(nóng)村基層黨建

一是加強基層黨組織“一把手”及黨務(wù)工作者的思想觀念和黨建理論知識培訓(xùn)，促進基層各級黨組織自覺抓好黨建工作落實；二是足額撥付黨組織管理和各種活動經(jīng)費，以黨性教育、農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)村實用技術(shù)培訓(xùn)為核心內(nèi)容，不折不扣抓好農(nóng)村黨員教育培訓(xùn)工作。落實好黨員“一對一”幫扶制度，把發(fā)展黨員與培訓(xùn)黨員有機結(jié)合起來，幫助黨員提高自身素質(zhì)和帶領(lǐng)群眾調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟和駕馭市場的能力。三是基層黨委、總支、支部要掌握新形勢下黨建和經(jīng)濟互動的本領(lǐng)和方法，把黨組織活動的內(nèi)容和形式延伸到經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)上，重點要讓黨組織進非公有制企業(yè)和各種協(xié)會，有針對性地組織涉農(nóng)部門、科技部門開展各種支農(nóng)活動，充分發(fā)揮在外黨員的信息與經(jīng)濟優(yōu)勢，向農(nóng)民群眾推廣發(fā)家致富的新技術(shù)、新方法，實現(xiàn)農(nóng)村基層黨建和經(jīng)濟的有機結(jié)合。

（五）“三化”武裝，綜合改進干部作風(fēng)

干部作風(fēng)問題的實質(zhì)是解決干部思想和完善干部管理制度的問題。一要加強干部思想政治教育，進一步做深做細“三化”標(biāo)準(zhǔn)的量化考核工作，努力培養(yǎng)干部“干事創(chuàng)業(yè)革命化的精神、發(fā)展經(jīng)濟市場化的方法、服務(wù)群眾人性化的情懷”。同時，切實抓好各項工作機制的“廢、改、立”，用制度管人、管事，激發(fā)干部干事創(chuàng)業(yè)的熱情；二要進一步深化人事和工資制度改革，本著多勞多得和公平公正的原則，充分體現(xiàn)干部工作成就感，營造人人爭先的濃厚氛圍。改革縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門的綜合考評辦法，政策規(guī)定內(nèi)的獎金福利應(yīng)實行差別管理，不同級別、同一級別中實職與虛職也應(yīng)有所不同;三要建立民選干部的報酬穩(wěn)定增長機制，并千方百計解決其養(yǎng)老問題;四要加強干部作風(fēng)督查。及時準(zhǔn)確了解干部風(fēng)氣和傾向，改進督查方式方法，對不良風(fēng)氣要敢于曝光和懲戒，切實讓干部遠離庸懶散。