我國的黨際協(xié)商與公共政策過程

吳先寧

（中國國民黨革命委員會(huì)中央委員會(huì)，北京 100006）

·多黨合作理論研究·

我國的黨際協(xié)商與公共政策過程

吳先寧

（中國國民黨革命委員會(huì)中央委員會(huì)，北京 100006）

經(jīng)過三十余年的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，我國的社會(huì)格局發(fā)生了深刻的變化，多元利益格局已經(jīng)形成，社會(huì)發(fā)展對公共政策提出新要求，在此基礎(chǔ)上應(yīng)加強(qiáng)對公共政策過程的黨際協(xié)商，以彰顯中國特色政黨制度的價(jià)值和優(yōu)勢，回應(yīng)時(shí)代和形勢的挑戰(zhàn)。當(dāng)前，公共政策過程進(jìn)入黨際協(xié)商，在有些方面取得了顯著成效，但還存在對公共政策機(jī)制創(chuàng)新重視不夠等現(xiàn)象，要進(jìn)一步解決完善對公共政策的黨際協(xié)商機(jī)制問題。

黨際協(xié)商；公共政策過程；機(jī)制

當(dāng)前，經(jīng)過三十余年的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，我國的社會(huì)格局發(fā)生了深刻的變化，多元利益格局已經(jīng)形成，協(xié)調(diào)各方利益的難度日益加大。這就迫切需要大力優(yōu)化公共政策過程，不斷提高政策質(zhì)量，從而有效地解決社會(huì)公共問題，優(yōu)化社會(huì)資源的配置，更好地發(fā)揮公共政策在協(xié)調(diào)社會(huì)利益關(guān)系、促進(jìn)社會(huì)問題解決、推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展中的關(guān)鍵作用。我國的黨際協(xié)商，即執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨和參政的各民主黨派就國家政治生活中的重大事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商，作為我國多黨合作制度的重要內(nèi)容和方式，在優(yōu)化公共政策過程、提高公共政策質(zhì)量的過程中，應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮其獨(dú)特的優(yōu)勢和作用。

一、黨際協(xié)商中公共政策議題的重要性和現(xiàn)實(shí)緊迫性

（一）公共政策概述

一般認(rèn)為，公共政策是國家權(quán)力依據(jù)特定時(shí)期的目標(biāo)，為對社會(huì)公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實(shí)而制定的行為準(zhǔn)則。因此，公共政策的本質(zhì)是要解決利益分配問題，既包括物質(zhì)利益的分配，也包括精神利益的分配。從信息論的角度看，公共政策運(yùn)行表現(xiàn)為一個(gè)連續(xù)的政治系統(tǒng)的“輸入—轉(zhuǎn)換—輸出”的過程，它是由若干相對獨(dú)立又以一定方式相互聯(lián)結(jié)的多系統(tǒng)構(gòu)成，包括公共政策制定、執(zhí)行、評(píng)估、調(diào)整、終結(jié)和監(jiān)督等環(huán)節(jié)。

從更大的系統(tǒng)范圍來看，公共政策過程的基本構(gòu)成要素就要復(fù)雜得多，它包括：

第一，公共政策主體，即由誰來從事公共政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估、調(diào)整、終結(jié)和監(jiān)督。這就涉及到主導(dǎo)和參與公共政策過程的各個(gè)主體，包括國家公共法權(quán)主體、社會(huì)政治法權(quán)主體和社會(huì)非法權(quán)主體。

第二，公共政策客體，即公共政策過程想要解決什么問題，它的內(nèi)容和對象是什么。這就涉及到社會(huì)的公共物質(zhì)資源和精神資源，由誰來分享這些資源，在分享這些資源中產(chǎn)生的社會(huì)問題等情況。

第三，公共政策形式和工具，即按照公共政策所針對的不同方面客體，可以把公共政策分為經(jīng)濟(jì)政策、政治政策、社會(huì)政策、文化政策等種類；又根據(jù)不同的政策種類，使用相應(yīng)的政策工具，如經(jīng)濟(jì)政策就必然涉及到財(cái)政收入、支出、貨幣供應(yīng)量、利率、匯率、價(jià)格、稅收等方面。

第四，公共政策機(jī)制，即公共政策主體從事公共政策活動(dòng)所依據(jù)的各種制度和程序，如制定程序、執(zhí)行程序、評(píng)估程序、監(jiān)督程序、終結(jié)程序等。

第五，公共政策目標(biāo)，即建構(gòu)于某個(gè)特定價(jià)值觀之上的公共政策活動(dòng)所要達(dá)到的結(jié)果。公共政策目標(biāo)可以是單一的，也可以是復(fù)合的。例如，在常見的利益調(diào)整、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步等政策目標(biāo)之中，公共政策可以取其中一項(xiàng)，也可以取其兩項(xiàng)或三項(xiàng)作為某個(gè)政策的目標(biāo)。目標(biāo)的指向越多，對公共政策過程每個(gè)環(huán)節(jié)的要求就越高。

（二）當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對公共政策的新要求

1．強(qiáng)化利益調(diào)整和利益平衡的要求

改革開放三十多年來，我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展取得了巨大成就，同時(shí)，社會(huì)利益結(jié)構(gòu)和社會(huì)階層結(jié)構(gòu)也產(chǎn)生了劇烈分化與整合，不同群體之間的利益差距逐漸擴(kuò)大。從整體上看，我國社會(huì)處于一個(gè)巨大轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。正如被稱為“波蘭改革總設(shè)計(jì)師”的這個(gè)國家前第一副總理、財(cái)政部長格澤戈?duì)柶潯?W·科勒德克所指出的那樣，轉(zhuǎn)軌階段必然會(huì)遇到各個(gè)利益集團(tuán)不同的利益要求和經(jīng)濟(jì)矛盾，為此必須有新的法律體系、新的行為模式、新的公共政策設(shè)計(jì)［1］。而且，這一政策設(shè)計(jì)不能僅僅從經(jīng)濟(jì)觀點(diǎn)，還必須從政治上或從價(jià)值上思考問題，以促進(jìn)和服務(wù)于改革、體制轉(zhuǎn)軌和發(fā)展的大局。在現(xiàn)實(shí)中，由于公共政策的缺失、不足和失效造成的利益失衡和社會(huì)問題不一而足。例如，大量數(shù)據(jù)和研究表明，我國的消費(fèi)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，無論在城市還是在農(nóng)村，基本需求已退居次位，發(fā)展型需求逐漸成為社會(huì)的主要需求。而在發(fā)展型需求中，教育、醫(yī)療保健和交通通信成為最重要的幾種公共需求。整個(gè)社會(huì)正步入公共品需求的擴(kuò)張時(shí)期。

但是，面對這一變化，一些地方政府仍不斷將資源更多地用于競爭性領(lǐng)域，而教育、社會(huì)保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生、居住等直接影響居民生活和消費(fèi)的社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目和社會(huì)性公共服務(wù)等非競爭領(lǐng)域得到的政府財(cái)政支持就日益顯得不足。而公共投資主要集中于經(jīng)營城市、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，真正需要加大投資的農(nóng)村地區(qū)、社會(huì)保障體系等方面卻存在投資嚴(yán)重不足的瓶頸。由此所產(chǎn)生和強(qiáng)化的市場競爭參與約束，限制了人們的消費(fèi)能力，特別是在社會(huì)保障、社會(huì)利益平衡方面的制度供給不足所產(chǎn)生的消費(fèi)約束，引起了不同的利益格局和收入配置。且隨著利益和收入差距的不斷擴(kuò)大，造成一定的社會(huì)矛盾，擴(kuò)大了沖突和無序①參見龐娟：《地方公共品供給的政府行為研究》，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)博士論文。。因此，調(diào)整各利益集團(tuán)之間的利益關(guān)系，調(diào)整、縮小人們之間的利益差距，對于我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。這就必然要求公共決策過程盡可能地反映與之相關(guān)的決策主體的利益要求，滿足和實(shí)現(xiàn)當(dāng)前社會(huì)中多元主體的利益需要。

2．?dāng)U大公共參與的要求

為使公共政策更加有效地發(fā)揮其調(diào)整各方利益、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系的作用，滿足和實(shí)現(xiàn)當(dāng)前社會(huì)中多元主體的利益需要，擴(kuò)大公共政策過程的公共參與變得十分重要和關(guān)鍵。

過去認(rèn)為，公共政策的整個(gè)過程，至少是政策的制定，是政府甚至政府某個(gè)部門一家的事情，他們能夠代表全社會(huì)利益，并且有能力代表全社會(huì)利益作出決策。換句話說，有足夠的理性確定某個(gè)目標(biāo)是否值得爭取，采取的手段是否能被接受以及改進(jìn)后的結(jié)果是否良好。政策科學(xué)把這種認(rèn)識(shí)和實(shí)踐歸納命名為“理性決策模式”。從理想的角度而言，理性決策模式是非常科學(xué)與高效的。但這一科學(xué)與高效的實(shí)現(xiàn)必須具備以下一些前提，即完善的政府結(jié)構(gòu)；正確可靠的信息反饋；全知全能的決策者，包括他必須了解所有社會(huì)價(jià)值偏好，具有權(quán)衡所有社會(huì)影響因素的能力，選擇最為經(jīng)濟(jì)有效的政策方案，知道每一政策方案產(chǎn)生的后果。而在實(shí)際中，這些條件卻很難實(shí)現(xiàn)。因?yàn)闆]有任何一個(gè)政治體系能全部滿足這些條件，特別是決策者本身并非全知全能，由于擇優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)不一，事物不斷變化，這使得他即使使用了全部手段和方法，也無法掌握和透徹理解所有這些信息從而作出正確的決策。這說明任何決策者的理性都不是無限的，而是有限的。

在改革開放初期，政府集中資源投入與經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的領(lǐng)域的決策，有其自身的合理性并且取得了突出的成效。但是，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域獲得成效以后，由于決策者的“有限理性”，這一決策沿著初始的方向以單兵突進(jìn)的態(tài)勢向前猛烈推進(jìn)，在方式、路徑、策略上出現(xiàn)加速性、單向性的特點(diǎn)，整個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制改革就不易形成整體推進(jìn)的力量，導(dǎo)致社會(huì)結(jié)構(gòu)的斷層和社會(huì)運(yùn)行的失衡。具體的表現(xiàn)就是公共政策的“缺位”和“越位”，即不需要發(fā)揮公共政策作用的領(lǐng)域，卻為公共政策所覆蓋，而需要公共政策發(fā)揮作用的領(lǐng)域，卻存在著政策“真空”或政策不到位。其所反映出來的深層問題，就是公共政策目標(biāo)錯(cuò)位、政策不配套、政策的執(zhí)行力不足。一句話，就是公共政策的有效性不足，或曰“政策失效”，即政策的實(shí)施沒有達(dá)到特定目的，不能滿足相應(yīng)主體所具有的需要，其化解社會(huì)矛盾、解決社會(huì)問題的應(yīng)有作用受到制約。政策失效會(huì)產(chǎn)生諸多負(fù)面影響，帶來更多的社會(huì)問題，破壞社會(huì)的穩(wěn)定、阻礙社會(huì)的發(fā)展。可見，僅僅是“有限理性”就會(huì)制約決策者無法實(shí)現(xiàn)其良好的愿望，更不要說其他因素的干擾了。

因此，為要增強(qiáng)政策的有效性，制定高質(zhì)量的公共政策并有效地加以執(zhí)行，就必須擴(kuò)大公共政策主體的范圍，使所有相關(guān)的政治共同體成員都能在平等的基礎(chǔ)上參與決策，能夠提出或質(zhì)疑某個(gè)主張、陳述理由、表達(dá)各種需求和利益，并得到尊重、傾聽和討論。

擴(kuò)大公共參與，容納更多的公共政策主體參與政策過程的好處，一是使各方參與者的意見建議、利益表達(dá)盡可能地被吸收到公共政策的整個(gè)過程中去，使公共決策結(jié)果盡可能地反映與之相關(guān)的決策主體的利益要求，實(shí)現(xiàn)多元化社會(huì)中多元主體的需要，從而維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)。二是把來自不同利益要求的聲音帶入公共決策議程，使這些聲音能夠被傾聽、被關(guān)注，即使它們不能夠改變公共決策的結(jié)果，至少也使代表這部分利益的聲音得到表達(dá)，對即將形成的決策結(jié)果產(chǎn)生一定影響。三是使一些產(chǎn)生于民間卻有著重大意義的議題進(jìn)入決策過程，這樣便使公共決策結(jié)果因?yàn)槟芨玫胤从趁褚舛哂泻侠硇浴１热绛h(huán)保、瀕危物種保護(hù)、艾滋病防治等議題，都是首先起自民間，從被傾聽、被關(guān)注開始，最后進(jìn)入公共政策過程。四是各個(gè)公共政策主體在表達(dá)、傾聽、討論的過程中，由于信息的交流和思維的不斷磨礪，其知識(shí)水平和決策能力也將不斷提高，從而為高質(zhì)量的公共政策提供前提條件。

3．創(chuàng)新的要求

擴(kuò)大公共參與，容納更多的公共政策主體參與政策過程的要求，內(nèi)在地、必然地引出創(chuàng)新的要求。

首先，公共政策主體作為公共政策過程的基本構(gòu)成要素，擴(kuò)大公共參與，容納更多的公共政策主體參與政策過程，其本身就是重大的認(rèn)知和理念的創(chuàng)新。

過去曾經(jīng)認(rèn)為，公共政策的本質(zhì)是對社會(huì)公共利益的權(quán)威性分配，具體地說，是政府利用公共政策去保護(hù)、滿足一部分人的利益需求，同時(shí)抑制、削弱甚至打擊另一部分人的利益需求。因此，在現(xiàn)實(shí)生活中，任何一項(xiàng)公共政策的執(zhí)行的結(jié)果都是一部分人受益，另一部分人不受益，而不受益實(shí)際上就是受損，換句話說，就是在保障一部分人利益的同時(shí)必然損害另一部分人的利益。這種觀念或思維模式已經(jīng)無法適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)的發(fā)展，與和諧社會(huì)的建設(shè)背道而馳。

理想的公共政策是理性的公共政策，即能夠促進(jìn)社會(huì)良性循環(huán)、社會(huì)各個(gè)群體和階層共贏的公共政策。這就要求公共政策能夠促使多方價(jià)值和利益分配的協(xié)調(diào)與平衡，甚至是補(bǔ)償；不斷緩和及有效化解價(jià)值沖突和利益矛盾，避免犧牲一個(gè)群體的利益去實(shí)現(xiàn)另一群體的利益，確保社會(huì)公平。不言而喻，這一目標(biāo)的轉(zhuǎn)變，使得公共政策整個(gè)過程的難度和復(fù)雜程度大大增加了。

為改變關(guān)于公共政策是“在保障一部分人利益的同時(shí)必然損害另一部分人的利益”的“零和游戲”的偏見，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，牢固樹立“以人為本”的觀念，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，努力使所有社會(huì)成員平等享有社會(huì)發(fā)展成果的權(quán)利和機(jī)遇，提高全體公民的福利，促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)，其必然途徑，就是主動(dòng)地容納更多公共政策主體的參與。

其次，所有公共政策參與者也要?jiǎng)?chuàng)新自我，不斷提高自身素質(zhì)，包括優(yōu)化知識(shí)結(jié)構(gòu)，加深和拓寬對根本利益和具體利益、全局利益和局部利益、集體利益和個(gè)體利益的見解和認(rèn)知；強(qiáng)化對規(guī)則的尊重和遵守；擁有相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)和能力，特別是民主協(xié)商的能力、傾聽他人意見和批評(píng)的能力，妥協(xié)的能力等等。

再次，既然在公共政策過程的基本構(gòu)成要素之中，公共政策主體是最為關(guān)鍵、最具決定性的要素，決定著對政策客體的認(rèn)知和把握，決定著對政策形式、工具和機(jī)制的創(chuàng)造和選擇，決定著政策目標(biāo)的確定，那么，擴(kuò)大公共參與，容納更多的公共政策主體參與政策過程，必然引起其他各構(gòu)成要素的變化，要求這些構(gòu)成要素的創(chuàng)新。通過創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)積極的公共政策變遷，可以使公共政策的決策更科學(xué)，程序更規(guī)范，手段更完善，靈敏度更高，效果更明顯。

（三）加強(qiáng)對公共政策過程黨際協(xié)商的意義和作用

首先，其意義和作用在于，彰顯了中國特色政黨制度的價(jià)值和優(yōu)勢。

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，是植根于中國近代歷史發(fā)展任務(wù)和傳統(tǒng)文化特征而創(chuàng)造的獨(dú)特的政黨制度，其核心就是政治協(xié)商。作為傳統(tǒng)文化特征來說，它體現(xiàn)了以和為貴的協(xié)商精神；作為歷史發(fā)展任務(wù)來說，就是根據(jù)不同時(shí)期的歷史任務(wù)，表現(xiàn)出明顯的各有重點(diǎn)的協(xié)商內(nèi)容。例如，在新中國建立前夕，其重點(diǎn)是“協(xié)商建國”；改革開放之初，其重點(diǎn)是撥亂反正，開創(chuàng)改革開放新局面。正是在協(xié)商精神和協(xié)商內(nèi)容這兩個(gè)方面，它支配和引導(dǎo)了這一政黨制度的制度建構(gòu)，支配和引導(dǎo)了其具體的機(jī)制和程序建設(shè)。當(dāng)前，調(diào)整各社會(huì)階層之間的利益關(guān)系，調(diào)整、縮小人們之間的利益差距，成為我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、建設(shè)和諧社會(huì)的重要內(nèi)容，成為對公共政策過程的必然要求。加強(qiáng)對公共政策過程的黨際協(xié)商，并根據(jù)這一協(xié)商內(nèi)容不斷推進(jìn)機(jī)制和程序建設(shè)，使之更趨完善，正是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的價(jià)值和優(yōu)勢所在。

其次，它為擴(kuò)大公共政策主體提供了專業(yè)的參與者。

如上所述，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對公共政策的新要求可以歸納為三個(gè)方面。這三方面要求，分開來是相對獨(dú)立的內(nèi)容，各自有相對應(yīng)的專門領(lǐng)域；但是合起來看，卻是互相緊密聯(lián)系，有其內(nèi)在的必然的邏輯順序。其中，強(qiáng)化利益調(diào)整和利益平衡，是社會(huì)發(fā)展變遷相對于公共政策的功能和目標(biāo)而提出的，這是整個(gè)公共政策過程變遷的起點(diǎn)和原始推動(dòng)力。正是為了回應(yīng)這一要求，才引出了“擴(kuò)大公共參與”和“創(chuàng)新”這樣兩個(gè)要求。然而，從公共政策過程內(nèi)部各個(gè)環(huán)節(jié)來看，公共政策主體是最為積極、最為關(guān)鍵的構(gòu)成要素。只有公共政策主體的發(fā)展完善，包括參與的擴(kuò)大，容納更多的公共政策主體參與政策過程，才能有效發(fā)起政策過程的創(chuàng)新，然后促進(jìn)公共政策功能和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，滿足關(guān)于強(qiáng)化利益調(diào)整和利益平衡的新要求。

在我國的黨際協(xié)商，即執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨和參政的各民主黨派的協(xié)商中，執(zhí)政黨是決策者，參政黨是參與者。加強(qiáng)對公共政策過程的黨際協(xié)商，實(shí)際上就是針對這一關(guān)鍵之處，提供專業(yè)的參與者，就是民主黨派也即參政黨，參與公共政策的過程。

這里提出民主黨派也即參政黨是公共政策過程的“專業(yè)參與者”，是因?yàn)閰⒄h參與公共政策的過程，與其他參與主體如民間組織、專業(yè)社團(tuán)、利益相關(guān)者個(gè)體等相比，具有獨(dú)特的優(yōu)勢和特點(diǎn)，主要是它們享有國家根本大法憲法規(guī)定的政治法律地位；具備一定的組織架構(gòu)，具有有序參與的能力；擁有一定的專業(yè)人才，具有專業(yè)參與的能力。

協(xié)商政治理論是西方于20世紀(jì)80年代以來興起的政治思潮與實(shí)踐。以該理論的一些觀點(diǎn)看我國黨際協(xié)商的優(yōu)勢和特點(diǎn)，會(huì)給人們新的借鑒和啟發(fā)。第一，協(xié)商政治理論家都充分肯定政治協(xié)商對于民主的重大意義。例如，曼寧指出：“一項(xiàng)合法的決策并不代表所有人的意志，而是從所有人參與的協(xié)商中產(chǎn)生出來的決策。每個(gè)人的意志都是在協(xié)商中形成的，是這一點(diǎn)賦予了決策以合法性?！保?］米勒也認(rèn)為，“當(dāng)決策是通過公開討論過程而達(dá)成，其中所有參與者都能自由發(fā)表意見并且愿意平等地聽取和考慮不同的意見，這個(gè)民主體制就是協(xié)商性質(zhì)的?！保?］但是，民主并不僅僅需要協(xié)商，更需要決策。但協(xié)商與決策畢竟是兩個(gè)過程，如何連接協(xié)商和決策兩個(gè)環(huán)節(jié)，是一個(gè)操作性很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)問題。第二，協(xié)商政治理論家提出了許多富有借鑒意義的觀點(diǎn)。科恩提出了一種“協(xié)商制度的模式”來彌合協(xié)商與決策之間的非連續(xù)性。他認(rèn)為，協(xié)商應(yīng)該在一個(gè)制度性框架里過渡到?jīng)Q策活動(dòng)，這一制度性框架主要指政黨與社團(tuán)的活動(dòng)，將協(xié)商活動(dòng)主要集中在政黨及社團(tuán)的活動(dòng)中更有利于解決協(xié)商與決策結(jié)合的難題。他指出，政黨大會(huì)本身就是協(xié)商的場所，政黨就是最好的協(xié)商制度［4］。哈貝馬斯則進(jìn)一步指出，協(xié)商是在意見形成和意志形成過程的不同層次上沿著兩個(gè)軌道進(jìn)行的，一個(gè)是具有憲法建制形式的，一個(gè)是不具有正式形式的。他認(rèn)為，“公共協(xié)商，無論是在正式的有組織的政治決策和立法過程中，還是在公共領(lǐng)域無政府狀態(tài)的意見形成過程中，都是很重要的。”［5］同時(shí)，哈貝馬斯強(qiáng)調(diào)正式制度中協(xié)商的重要意義，因?yàn)檎街贫戎械膮f(xié)商是建立在對來自非正式公共領(lǐng)域中協(xié)商形成信息的過濾基礎(chǔ)之上的，它把交流的力量轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓牧α?，通過“過濾非規(guī)制性協(xié)商使之成為規(guī)制性協(xié)商”［6］，將其轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q策性因素，并最終成為可實(shí)施的政策。第三，從“政黨就是最好的協(xié)商制度”、“具有憲法建制形式”是協(xié)商的重要途徑等觀點(diǎn)來看，跟公共政策過程的其他參與者尤其是公民個(gè)體的分散性不同，中國的參政黨基本上有一個(gè)從中央到地方基層的組織架構(gòu)，這就為收集、集中、提煉、反映某些具體的、分散的利益要求提供了前提條件，也即能夠“過濾非規(guī)制性協(xié)商使之成為規(guī)制性協(xié)商”。在西方，由于執(zhí)政黨之外就是在野黨或反對黨，它們要么激烈批評(píng)反對執(zhí)政黨的公共政策，要么競選時(shí)自己提出包含某些社會(huì)階層的利益要求的公共政策主張，而不可能成為“具有憲法建制形式”的穩(wěn)定的利益反映渠道。為此，西方的協(xié)商政治理論家煞費(fèi)苦心，構(gòu)思了種種協(xié)商的主體和機(jī)制。如詹姆斯·菲什金（James Fishkin）就提出了一種他稱之為“協(xié)商性民意調(diào)查”（Deliberative Poll）的協(xié)商模式。但這種模式具有很大的主觀隨意性和不確定性，因而在實(shí)際中的操作性也是值得懷疑的。相比之下，中國的參政黨既具備一定的組織架構(gòu)，又具有有序參與的能力，恰恰就是這樣一種“具有憲法建制形式”的穩(wěn)定的、利益反映渠道。如果運(yùn)用得好，可以極大地提高公共政策過程的科學(xué)化和民主化水平。

二、公共政策過程進(jìn)入黨際協(xié)商的途徑和實(shí)際進(jìn)展

（一）中國特色黨際協(xié)商的特點(diǎn)和模式描述

中國特色黨際協(xié)商是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的產(chǎn)物，是中國協(xié)商政治的重要表現(xiàn)形式。經(jīng)過多年的實(shí)踐，并經(jīng)中共中央重要文件，主要是1989年頒發(fā)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》和2005年頒發(fā)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》兩個(gè)文件的總結(jié)和規(guī)范，中國特色黨際協(xié)商的原則、機(jī)制和程序已經(jīng)基本確立，初步形成了中國特色黨際協(xié)商的基本模式，也是公共政策過程進(jìn)入黨際協(xié)商的主要途徑。一是執(zhí)政黨與參政黨的直接協(xié)商；二是通過中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民政協(xié)這一平臺(tái)進(jìn)行協(xié)商；三是通過反映“社情民意”的方式進(jìn)行協(xié)商。除了上述三種主要協(xié)商方式之外，還有小型的座談會(huì)、談心會(huì)，由執(zhí)政黨的某級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)邀請參政黨同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)就某項(xiàng)議題進(jìn)行協(xié)商討論，聽取意見；參政黨組織可就某項(xiàng)專題調(diào)研形成的調(diào)研報(bào)告，報(bào)送執(zhí)政黨同級(jí)黨委。在協(xié)商各方的主動(dòng)性方面，既有執(zhí)政黨召開協(xié)商會(huì)，發(fā)起協(xié)商，如第一種方式；也有參政黨主動(dòng)提出議題，發(fā)表意見和建議，如在政協(xié)提出的提案。協(xié)商的內(nèi)容一般具有宏觀性，如民主協(xié)商會(huì)的議題，是中共中央或地方黨委，就代表大會(huì)報(bào)告、政府工作報(bào)告或其他有關(guān)國家大政方針和國計(jì)民生問題發(fā)起協(xié)商，征求意見；參政黨在各級(jí)政協(xié)會(huì)議的提案，大多也是就國家或地方重大政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展問題，提出議題、意見和建議。為使協(xié)商更具成效，協(xié)商在決策之前這一原則在《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》中得到確認(rèn)之后，得到越來越認(rèn)真的貫徹。

綜上所述，中國特色黨際協(xié)商的特點(diǎn)和模式，為加強(qiáng)對公共政策過程的黨際協(xié)商提供了基本的制度框架和機(jī)制程序。

（二）當(dāng)前公共政策過程的黨際協(xié)商現(xiàn)狀分析

第一，在公共政策個(gè)案的協(xié)商方面取得了顯著成效，但還存在著對公共政策整個(gè)過程，特別是對公共政策機(jī)制創(chuàng)新重視不夠的現(xiàn)象。

近年來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展出現(xiàn)的公共政策領(lǐng)域的新情況、新問題、新困難，對于公共政策的黨際協(xié)商得到更多重視，其協(xié)商的數(shù)量、質(zhì)量和成效十分顯著。作為公共政策參與主體的參政黨提出的關(guān)于公共政策的許多意見建議，得到執(zhí)政黨的重視和采納，有些內(nèi)容直接進(jìn)入了政府的公共政策文件，對于推動(dòng)政府有關(guān)公共政策決策的科學(xué)化、民主化，使公共政策在調(diào)整各方利益、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、滿足和實(shí)現(xiàn)當(dāng)前社會(huì)中多元主體的利益需要方面有效地發(fā)揮作用，產(chǎn)生了良好的影響。

然而，從整個(gè)公共政策的構(gòu)成要素來看，也即從公共政策主體、客體、政策形式、工具和機(jī)制、價(jià)值和目標(biāo)等整體分析，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前公共政策黨際協(xié)商，還僅涉及公共政策的客體即具體個(gè)案方面，對于其他各方面，比如對公共政策的執(zhí)行、評(píng)估、監(jiān)督等環(huán)節(jié)，還涉及得不多。特別是對公共政策的機(jī)制，也即公共政策主體從事公共政策活動(dòng)所依據(jù)的各種制度和程序，如制定程序、執(zhí)行程序、評(píng)估程序、監(jiān)督程序、終結(jié)程序等的創(chuàng)新和完善，還鮮有涉及。例如，隨著各種利益集團(tuán)的形成，如何從公共政策機(jī)制的創(chuàng)新和完善上，防止出現(xiàn)“政策壟斷”，損害其他社會(huì)階層特別是弱勢群體的利益，成為重要的問題。所謂“政策壟斷”，根據(jù)協(xié)商政治理論家研究，是指在公共政策過程中，由重要的行為者組成集中、封閉的體系并通過限制外界參與而實(shí)現(xiàn)對政策的控制，由此排除其他利益，獨(dú)自分享價(jià)值和資源［7］。目前，如公共品的單方面漲價(jià)、過橋過路費(fèi)的無度收取等，均屬這類現(xiàn)象。如何從公共政策機(jī)制的創(chuàng)新和完善上抑制這類現(xiàn)象，應(yīng)是中國特色黨際協(xié)商的內(nèi)容之一。

第二，協(xié)商主體的主動(dòng)性同步提高，但還存在著機(jī)制浪費(fèi)和機(jī)制供給不足的現(xiàn)象。

一方面，如前所述，中國特色黨際協(xié)商模式，賦予了協(xié)商各方充分的主動(dòng)性，從特定方面體現(xiàn)了中國特色政黨制度的優(yōu)勢和特點(diǎn)。在回應(yīng)社會(huì)對公共政策的客觀需求中，無論是執(zhí)政黨還是參政黨，對于公共政策的協(xié)商，都表現(xiàn)出極大的主動(dòng)性。另一方面，協(xié)商機(jī)制浪費(fèi)和機(jī)制供給不足并存的現(xiàn)象也同時(shí)存在。例如，人民政協(xié)對于在非政協(xié)會(huì)議召開期間提出提案的，已經(jīng)制定了相應(yīng)的接收、辦理的規(guī)定。這一規(guī)定，在民生問題不斷增多、社會(huì)各方利益平衡和利益協(xié)調(diào)的要求日益迫切的形勢下，具有十分積極的實(shí)際作用。它為各個(gè)協(xié)商主體，特別是參政黨加強(qiáng)對公共政策的協(xié)商，提供了更大的空間，便于他們隨時(shí)對新出現(xiàn)的包括公共政策在內(nèi)的問題提出意見和建議。但實(shí)際中，在非政協(xié)會(huì)議召開期間提出提案的，數(shù)量還是很少。這是屬于“機(jī)制浪費(fèi)”的一個(gè)例子。

協(xié)商機(jī)制的有效性是衡量其優(yōu)越性的重要指標(biāo)。所謂“有效”，就是協(xié)商與決策結(jié)合的成效問題。協(xié)商與決策是兩個(gè)過程，如何通過恰當(dāng)?shù)臋C(jī)制把二者連接起來，使協(xié)商因素體現(xiàn)在決策之中并最終成為可實(shí)施的政策，這是一個(gè)關(guān)鍵而困難的問題。它又包含兩個(gè)方面，一是對提出協(xié)商的信息分析和處理是否科學(xué)和專業(yè)；二是反映各種利益要求（偏好）的信息是否得到充分反映和討論并為各方所理解，從而進(jìn)入決策之中。也即“以保障協(xié)商階段提出與被接受的理由不被公共決策過程所抹掉”［8］。應(yīng)該說，在目前對公共政策的黨際協(xié)商中，解決這兩個(gè)方面困難的機(jī)制尚覺不足。一方面，缺少足夠的保障機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，以保證意見和建議中所反映的信息得到科學(xué)和專業(yè)的分析處理；另一方面，也缺少使所表達(dá)的信息得到充分討論的后續(xù)機(jī)制。加大機(jī)制供給，提高協(xié)商有效性，是加強(qiáng)對公共政策的黨際協(xié)商的著力點(diǎn)之一。

第三，作為公共政策過程參與主體的參政黨，在參與公共政策的協(xié)商方面做了大量努力，作出了有目共睹的貢獻(xiàn)，但從實(shí)踐中看還存在著參與能力不足的問題，主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是反映和代表具體利益和要求的能力不足；二是主動(dòng)提出公共政策議題的能力不足，這兩個(gè)方面又互有聯(lián)系。

反映和代表所聯(lián)系的各部分群眾的具體利益和要求，是基于民主黨派所具有的進(jìn)步性和廣泛性的屬性。根據(jù)江澤民同志在中共中央第19次全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議上關(guān)于民主黨派的進(jìn)步性和廣泛性的經(jīng)典論述，反映和代表所聯(lián)系的各部分群眾的具體利益和要求，是參政黨在參與公共政策協(xié)商的題中應(yīng)有之義。參政黨所聯(lián)系群眾的利益訴求，是國家、民族整體利益格局中的部分利益，這樣的利益得到表達(dá)，有利于最廣大人民的根本利益的實(shí)現(xiàn)。

提出公共政策議題的能力，對于參政黨參與公共政策的協(xié)商，有其特殊的意義。作為擴(kuò)大的公共政策參與主體，把來自特定群眾的聲音特別是容易被忽略的少數(shù)群體和弱勢群體的聲音帶入公共決策議程，使這些聲音能夠被傾聽、被關(guān)注，使其利益要求盡可能地被吸收到公共政策的決策中去，以彌補(bǔ)決策者“有限理性”之不足，是參政黨參與公共政策過程的特殊作用。

在實(shí)踐中，反映和代表具體利益和要求的能力不足，集中反映在尚缺乏對具體利益和要求進(jìn)行收集、過濾、提煉、集中的參政黨工作機(jī)制，還有的對反映和代表的是哪部分群眾的具體利益和要求，也頗為模糊。參政黨提出公共政策議題的數(shù)量和質(zhì)量，也與其承擔(dān)的職責(zé)和社會(huì)的期待，有著相當(dāng)差距。這就不能不影響到其參與公共政策協(xié)商的質(zhì)量和水平。

三、加強(qiáng)對公共政策的黨際協(xié)商的若干建議

（一）要進(jìn)一步加強(qiáng)對公共政策的黨際協(xié)商的重視

充分認(rèn)識(shí)中國特色黨際協(xié)商對于促進(jìn)公共政策的科學(xué)化、民主化的重要意義，充分認(rèn)識(shí)如何加強(qiáng)對公共政策的黨際協(xié)商，既是我國社會(huì)當(dāng)前復(fù)雜的利益協(xié)調(diào)和利益平衡的迫切需要，也為凸顯中國特色政黨制度的優(yōu)勢提供了機(jī)遇，為在這一過程中豐富和完善中國特色協(xié)商政治的模式提供了機(jī)遇。

（二）要擴(kuò)大對公共政策過程的黨際協(xié)商內(nèi)容范圍

特別是要加強(qiáng)對公共政策執(zhí)行和評(píng)估的協(xié)商，同時(shí)擴(kuò)大對公共政策過程的黨際協(xié)商內(nèi)容范圍，重視對公共政策機(jī)制創(chuàng)新的協(xié)商。機(jī)制創(chuàng)新指的是廢除不公正、不公開、不合法和不合理的機(jī)制和程序，建立公正、公開、合法和合理的機(jī)制和程序，創(chuàng)新決策系統(tǒng)，使公共政策問題的捕捉、決策的程序和公共政策內(nèi)容的設(shè)計(jì)更能體現(xiàn)社會(huì)公正，從制度上最大限度地減少和防止決策活動(dòng)的隨意性和個(gè)人偏好對決策質(zhì)量的負(fù)面影響，使公共政策產(chǎn)品的質(zhì)量得到切實(shí)保證［9］。在這方面的黨際協(xié)商取得的成果，其作用和影響將更為顯著和長遠(yuǎn)。

（三）要重視對公共政策的黨際協(xié)商機(jī)制的完善

增加機(jī)制供給，包括參政黨參與公共政策協(xié)商的激勵(lì)機(jī)制。在政治協(xié)商中，機(jī)制的重要性不言而喻。美國學(xué)者費(fèi)爾約翰認(rèn)為，協(xié)商機(jī)制的作用，“在于保證決策過程能夠獲得廣泛的信息，決定誰在何種事務(wù)上的發(fā)言權(quán)，確定每一問題的可能性決策，說明如何修改議題，以及保障協(xié)商過程的透明性以有利于理性說服；同時(shí)它還有助于安排討論，修正議題的結(jié)構(gòu)”［10］?？傊?，是要保證協(xié)商的有序進(jìn)行，提高協(xié)商的成效。

（四）要加強(qiáng)參政黨自身建設(shè)

從完善內(nèi)部機(jī)制著手，著重提高概括和集中具體群體、具體利益和要求的能力，提高形成和提出公共政策議題的能力，從而實(shí)現(xiàn)對公共政策的專業(yè)化、高效化參與。在當(dāng)前社會(huì)利益多元化的格局下，特別要注重協(xié)助執(zhí)政黨抵制和消除公共政策過程中的“隱蔽”問題或曰“隱蔽議程”。所謂“隱蔽議程”，是借用學(xué)者拉雷·格斯頓的獨(dú)特表述。他的研究表明，在公共政策過程中，常常有少數(shù)人基于非公共利益而操控政策制定過程，把自身利益集團(tuán)的特殊利益隱匿于虛假的共識(shí)之中，從而扭曲了公共政策的公共性、科學(xué)性和民主性，降低決策的品質(zhì)，使政府的行為無效［11］。

參政黨肩負(fù)著與中國共產(chǎn)黨通力合作、共同致力于建設(shè)中國特色社會(huì)主義事業(yè)的神圣使命，他不尋求自身的特殊利益，地位超然。對于促使“隱蔽議程”進(jìn)入公開的討論從而消除其隱蔽性，有著獨(dú)特的作用。

［1］格澤戈?duì)柶潯·科勒德克．從休克到治療：后社會(huì)主義轉(zhuǎn)軌的政治經(jīng)濟(jì)［M］．上海：上海遠(yuǎn)東出版社，2000：2－6．

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責(zé)任編輯：王文京

D665

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1002－0519（2011）06－0005－07

2011－10－08

浙江省社會(huì)主義學(xué)院2010年度招標(biāo)課題（10zsyZB07）

吳先寧，男，中國國民黨革命委員會(huì)中央委員會(huì)宣傳部部長。