火災(zāi)事故調(diào)查中行政不作為行為的救濟實效性探討

毛杰

玉溪市公安消防支隊 653311

火災(zāi)事故調(diào)查中行政不作為行為的救濟實效性探討

毛杰

玉溪市公安消防支隊 653311

本文以火災(zāi)事故調(diào)查的一例行政不作為案例出發(fā)，結(jié)合當(dāng)前火災(zāi)事故調(diào)查工作中的實際情況，深入探討目前我國行政機關(guān)行政不作為救濟的實際效果，以公安消防機構(gòu)火災(zāi)事故調(diào)查為例，分析當(dāng)前我國行政機關(guān)救濟的實效性，指出當(dāng)前行政不作為在實際救濟過程中不足，提出了對于行政不作為救濟的一些看法和思考。

行政不作為；火災(zāi)事故調(diào)查；救濟

引言

公民對消防機關(guān)火災(zāi)事故調(diào)查中執(zhí)法中不作為問題的投訴日趨增多，有關(guān)公安消防機構(gòu)行政不作為的行政訴訟也日益增加，消防行政執(zhí)法中的不作為不僅侵害了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，還損壞了公安消防機構(gòu)的形象。消防行政不作為的存在必然會使公共利益和個人利益受到損害，但是站在公民和行政相對人的角度看，目前我國對于行政不作為的救濟途徑是否就能最大限度的挽回相對人的其利益？消防行政救濟的實效是否真的符合實際情況？

以下是某地公安消防機構(gòu)關(guān)于一起消防行政不作為的案例：2005年初，某地一民房發(fā)生火災(zāi)，公安消防部隊到場將火撲滅。經(jīng)調(diào)查，火災(zāi)燒毀房屋2間，起火部位位于該地村民自發(fā)組織的佛教協(xié)會活動用房，火勢由該屋蔓延將張某家房屋燒毀，張某火災(zāi)直接財產(chǎn)損失11000元。火災(zāi)現(xiàn)場燒毀嚴(yán)重，經(jīng)公安消防機構(gòu)調(diào)查認定火災(zāi)原因不明。由于火災(zāi)損失小，公安消防機構(gòu)未簽發(fā)《火災(zāi)原因認定書》和《火災(zāi)事故責(zé)任認定書》。2006年年初，張某要求佛教協(xié)會賠償其損失，當(dāng)?shù)嘏沙鏊M行調(diào)解未果。張某于2006年6月委托律師王某，對佛教協(xié)會提起民事訴訟，要求佛教協(xié)會進行賠償，當(dāng)?shù)胤ㄔ阂苑鸾虆f(xié)會不具備法人資格駁回，不予受理，訴訟花費律師費3000余元。2006年7月張某再次委托律師王某以佛教協(xié)會7名主要成員為被告向當(dāng)?shù)胤ㄔ禾崞鹈袷略V訟，由于缺乏公安消防機構(gòu)的火災(zāi)原因認定等證據(jù)，一審法院以證據(jù)不足判原告敗訴，此次訴訟張某花費律師費3000余元，訴訟費3000余元。張某不服，向當(dāng)?shù)刂屑壢嗣穹ㄔ禾崞鹕显V，二審維持原判，張某二審花費訴訟費3000余元，律師費4000余元。2007年年初，原告張某準(zhǔn)備提起行政訴訟，以行政不作為起訴該地公安消防機構(gòu)。

假設(shè)原告提起訴訟，法院可能會以原告缺乏向公安消防機構(gòu)申請為由不予受理，或責(zé)令消防機構(gòu)在一定時限內(nèi)做出火災(zāi)原因認定。由于《消防法》中對火災(zāi)事故調(diào)查未規(guī)定明確的時間限制，公安消防機構(gòu)在接到法院通知后，再經(jīng)過一段時間調(diào)查后作出火災(zāi)原因不明的認定。原告通過行政救濟程序，申請當(dāng)?shù)叵罊C構(gòu)的上級主管機關(guān)進行重新認定，重新認定維持原認定結(jié)果。此時，如張某不服，只能再提起行政訴訟，起訴公安消防機構(gòu)。

現(xiàn)在來分析一下原告的訴訟成本，原告張某民事訴訟過程花費律師費及訴訟費1.6萬元，火災(zāi)損失1.1萬元。其后的司法救濟程序預(yù)計花費律師費及訴訟費用至少2萬元，總計該起案件花費接近5萬元，其中還不包括原告?zhèn)€人因為訴訟耽誤的時間，花去的人力物力等成本。其實本案主要矛盾在于公安消防機構(gòu)的行政不作為。假設(shè)最后張某行政訴訟勝訴，獲得賠償不會超過1萬元，佛教協(xié)會對其民事賠償也不會超過其損失很多，與其花費的5萬元費用及訴訟期間3年以上的時間相比，張某在整個訴訟過程中的花費遠超過火災(zāi)損失。

消防行政不作為或消防行政亂作為的救濟途徑主要包括火災(zāi)原因、火災(zāi)事故責(zé)任重新認定及行政訴訟兩種，設(shè)立的初衷本是為保護行政相對人的權(quán)益，但實際情況卻并未達到預(yù)期的目的，由此引發(fā)出一系列的問題：消防行政不作為的救濟途徑是否太窄？目前我國對于消防行政不作為的行政救濟的實效究竟有多大？

一、行政復(fù)議對行政不作為行為的救濟

（一）行政復(fù)議法律依據(jù)

我國《行政復(fù)議法》第1條規(guī)定:“為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為,保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益,保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán),根據(jù)憲法,制定本法?！笨梢?行政復(fù)議制度的建立,使得公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益在受到行政機關(guān)具體行政行為侵犯時,可以通過行政復(fù)議途徑得到及時的救濟。《行政復(fù)議法》規(guī)定了三種依申請而產(chǎn)生的具體行政不作為可以申請行政復(fù)議?！缎姓?fù)議法》第6條規(guī)定:“有下列情形之一的,公民、法人或者其他組織,可以依照本法申請行政復(fù)議: ……(八)認為符合法定條件,申請行政機關(guān)頒發(fā)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書,或者申請行政機關(guān)審批、登記有關(guān)事項,行政機關(guān)沒有依法辦理的; (九) 申請行政機關(guān)履行保護人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利、受教育權(quán)利的法定職責(zé)，行政機關(guān)沒有依法履行的; (十) 申請行政機關(guān)依法發(fā)放撫恤金、社會保險金或者最低生活保障費,行政機關(guān)沒有依法發(fā)放的?！彪m然《行政復(fù)議法》中有此類規(guī)定，但是由于火災(zāi)原因、火災(zāi)事故責(zé)任認定采用的是重新認定程序，雖然類似于行政復(fù)議，但由于火災(zāi)原因、火災(zāi)事故責(zé)任認定這種消防行政行為的特殊性，《行政復(fù)議法》中的規(guī)定對消防行政不作為在現(xiàn)實中很難適用。

（二）火災(zāi)原因和火災(zāi)事故責(zé)任重新認定在火災(zāi)事故調(diào)查處理中的實效性

火災(zāi)原因和火災(zāi)事故責(zé)任重新認定是上級消防機構(gòu)對下級消防機構(gòu)行政行為的一種審查,是消防機構(gòu)內(nèi)部的自我約束。在火災(zāi)事故調(diào)查中則具體表現(xiàn)為火災(zāi)事故原因重新認定、火災(zāi)責(zé)任重新認定和火災(zāi)直接財產(chǎn)損失重新核定等。但是由于該救濟途徑是行政機關(guān)內(nèi)部行為，在目前我國消防機構(gòu)處理火災(zāi)事故過程中，很多疑難火災(zāi)、重特大火災(zāi)的調(diào)查工作已經(jīng)由上級消防機構(gòu)負責(zé)，本級消防機構(gòu)進行協(xié)助和配合。因而，此類火災(zāi)的重新認定或火災(zāi)直接財產(chǎn)損失復(fù)核一般是維持原認定或復(fù)核結(jié)果。此外，由于執(zhí)行重新認定機構(gòu)即原事故調(diào)查成員，實際就是第一次認定中的參與者，重新認定機構(gòu)無法履行其審查監(jiān)督職能，故很難保證行政救濟的完全實現(xiàn)。

二、行政訴訟對行政不作為行為的救濟

（一）行政訴訟對行政不作為的救濟依據(jù)

我國憲法第四十一條規(guī)定:“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為,有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”、“對于公民的申訴、控告或者檢舉有關(guān)國家機關(guān)必須查明事實,負責(zé)處理” 。憲法還規(guī)定:“由于國家機關(guān)和國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人,有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利”。憲法的上述規(guī)定中,“國家機關(guān)”也包括行政機關(guān),“違法失職行為”也包括了行政不作為行為?！缎姓V訟法》對行政不作為救濟做出了相應(yīng)的規(guī)定：“人民法院受理公民、法人和其他組織對下列具體行政行為不服提起的訴訟: ……(四)認為符合法定條件申請行政機關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照,行政機關(guān)拒絕頒發(fā)或不予答復(fù)的; (五)申請行政機關(guān)履行保護人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé),行政機關(guān)拒絕履行或不予答復(fù)的; (六)認為行政機關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金的”。

（二） 目前行政訴訟法對行政不作為救濟的缺陷

筆者認為將行政機關(guān)如拒絕頒發(fā)許可證和執(zhí)照,拒絕履行保護人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)等“拒絕行為”納入行政不作為范圍有欠妥之處。行政不作為應(yīng)當(dāng)僅指程序上的不為,即在程序上消極地不予答復(fù)或拖延履行。而“拒絕行為”應(yīng)屬于實體上的不作為,它是由行政機關(guān)對相對人的申請進行審查后,認為申請不符合法定條件而做出的否定申請人申請的行為,如不予頒發(fā)許可證等。顯然它已表現(xiàn)出積極的行為狀態(tài)或方式,只不過行為的結(jié)果是否定的,因此它只能看作是一種否定性作為,而不能理解為是行政不作為。此外,將行政“拒絕行為”視為不履行法定職責(zé),納入不作為行政案件范圍,必然給人民法院的行政審判帶來困難。因為，對行政機關(guān)被訴的不履行法定職責(zé)的行為,如不予答復(fù)行為,法院按照合法性審查原則,應(yīng)當(dāng)審查行政機關(guān)不答復(fù)相對人的申請是否有法律依據(jù),是否確實沒有答復(fù)等等。而拒絕頒發(fā)許可證之類明示拒絕相對人申請要求的具體行政行為,是行政機關(guān)對相對人的申請審查后做出的決定,起碼在程序上、形式上已履行了自己的職責(zé)。在此基礎(chǔ)上,法院要裁判的是維持還是撤銷被告的拒絕行為,要不要判決被告重新做出具體行政行為是很矛盾的。所以，從法院司法審查的內(nèi)容和裁判結(jié)果上說,也不宜將行政機關(guān)的拒絕行為劃入行政不作為之列。

行政不作為的救濟范圍規(guī)定得過于狹小?！缎姓V訟法》將行政不作為僅局限于侵害個人利益的行政不作為,而不包括侵害公共利益的行政不作為;僅局限于具體行政不作為,而不包括抽象行政不作為,這一規(guī)定有欠妥當(dāng)。它把行政不作為的救濟局限在狹小范圍,不能滿足實踐的需求,不能切實保護各方面的利益,不能使行政不作為得到有效的法律救濟。

（三）行政訴訟在火災(zāi)事故調(diào)查處理中的實效性

1.法律法規(guī)不健全對消防行政訴訟實效的影響

行政不作為違法是指行政主體負有法定作為義務(wù),有能力履行而在法定期限內(nèi)不履行的行為及狀態(tài)。具有以下特點：

（1）行政不作為違法的主體必須是行政主體。

（2）行政不作為違法主體必須負有法定行政作為義務(wù)。

（3）行政主體是有能力履行作為義務(wù)而不履行。

（4）行政主體不作為違法是超過法定期限不作為。

從行政訴訟的構(gòu)成要件來看，對于強調(diào)行政主體不作為違法是超過法定期限不作為，但是由于我國現(xiàn)階段法律法規(guī)不健全，對于行政不作為的法律界定就有不妥。《消防法》及相關(guān)規(guī)章對火災(zāi)事故調(diào)查處理中的規(guī)定雖然明確規(guī)定火災(zāi)事故調(diào)查的時間，但具體執(zhí)法過程中仍不能避免通過增加鑒定次數(shù)等情況對火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)案時間的延長，一定數(shù)量的火災(zāi)事故調(diào)查中該情況就有可能成為消防機構(gòu)拖延做出具體消防行政作為的方法，從而影響行政訴訟，增加訴訟難度。

2.行政訴訟成本對于行政不作為行為救濟的影響

行政訴訟作為行政不作為的救濟途徑，對于行政相對人來說，是行政相對人最后選擇的救濟途徑，換句話說是其他方式無法達到目的才進行行政訴訟。作為行政訴訟，必然產(chǎn)生一系列的訴訟費、律師費，同時還消耗行政相對人的時間、精力等人力物力成本，很多時候就算勝訴，得到的國家賠償是按照其損失進行，而這樣的賠償往往不高。在整個訴訟過程中，所產(chǎn)生的訴訟成本很可能遠高于獲得的賠償。在一般火災(zāi)事故的調(diào)查處理中，對于經(jīng)濟損失不大的火災(zāi)由于行政不作為造成損失，若行政相對人采取先進行重新認定程序，再行政訴訟，其過程不但耗時，而且產(chǎn)生的訴訟等費用很可能超過火災(zāi)事故對其造成的損失，同時還要承擔(dān)訴訟風(fēng)險。所以行政相對人一般不會優(yōu)先選擇該救濟途徑，但是一旦進入訴訟程序，由于各種費用的支付，這筆費用將驅(qū)使其將訴訟進行到底。這一過程中，若行政相對人出現(xiàn)經(jīng)濟拮據(jù)的情況，必然采取借貸等手段支撐訴訟的順利進行，甚至?xí)霈F(xiàn)被訴訟費用拖累，影響其生計的可能。

故，筆者認為，法律法規(guī)不健全、消防行政不作為救濟途徑過窄是制約我國消防行政不作為救濟實效的主要原因之一。消防行政不作為這一行為缺乏有效的救濟，對消防行政相對人將造成極大的影響，對消防行政機關(guān)的形象也是極大的損害。因此，探究新的消防行政不作為救濟途徑及對策，預(yù)防和減少消防行政不作為行為的發(fā)生是當(dāng)前行政機關(guān)必須解決的重點問題，也是當(dāng)前消防機構(gòu)應(yīng)當(dāng)著重思考的重點問題。

三、完善消防行政不作為救濟的幾點設(shè)想

研究如何完善消防行政不作為行為的救濟措施,首先應(yīng)當(dāng)解決為何完善行政不作為的救濟，最大限度地保護消防行政相對人的合法權(quán)益,監(jiān)督消防行政主體依法履行作為義務(wù)。因此,如何完善消防行政不作為的救濟應(yīng)當(dāng)從四個方面考慮,一是擴大消防行政不作為救濟的范圍,盡可能全面保護相對人的權(quán)益;二是確定消防行政主體，即各級消防機構(gòu)對消防行政不作為進行賠償?shù)呢?zé)任制度,明確該賠償為懲罰性賠償，以彌補行政相對人因消防行政不作為及救濟不力所造成的損害。三是完善消防部門內(nèi)部監(jiān)督機制及內(nèi)部救濟機制，節(jié)約人力物力。四是建立新的救濟途徑，保證弱勢行政相對人能夠得到行政救濟。

（一）擴大消防行政不作為的救濟范圍

《行政訴訟法》對行政不作為行為和消防行政不作為行為的救濟范圍規(guī)定得過于狹窄,不能滿足實踐需要,不能完全保護相對人的合法權(quán)益,因此必須予以擴充。

(1) 將侵害公共利益的消防行政不作為納入救濟范圍。損害個人或公共利益的消防行政不作為主要依賴于行政監(jiān)督來約束和糾正,有必要將其納入行政復(fù)議和行政訴訟的范圍,從而使行政相對人得到有效的法律救濟。只有這樣才能切實、全面地保障行政相對人的合法權(quán)益,實現(xiàn)消防依法行政。

(2)將抽象的消防行政不作為納入救濟范圍?！缎姓ā窇?yīng)當(dāng)廢除或者修改已喪失合法基礎(chǔ)和根據(jù)的行政法規(guī)和規(guī)章,并在公安消防機構(gòu)予以拒絕時,允許行政相對人提起行政訴訟,通過司法權(quán)的監(jiān)督作用,督促公安消防機構(gòu)行使自己應(yīng)該行使的行政職權(quán)。

（二）對消防行政不作為負賠償責(zé)任明確為懲罰性賠償

國家是否對消防行政不作為給公民、法人及其他組織的合法權(quán)益造成損害承擔(dān)賠償責(zé)任,司法界和理論界意見不一。將消防行政不作為納入國家賠償范圍不僅有其現(xiàn)實基礎(chǔ),而且也是十分必要的。同時，由于消防行政不作為對行政相對人產(chǎn)生的損害不僅僅是單純的行政不作為事件造成的損失，為有效遏止行政不作為的發(fā)生，最大限度保護受害人的權(quán)益，筆者認為應(yīng)當(dāng)在法律中明確國家對行政不作為的賠償責(zé)任，并將這種賠償確定為懲罰性賠償，有效保護行政相對人的權(quán)益。

（三）調(diào)整消防法律法規(guī)中的不足，提高救濟效率

現(xiàn)有的消防法律法規(guī)對于火災(zāi)事故調(diào)查存在一些漏洞和不足，主要有以下幾個方面：

一是消防法沒有規(guī)定火災(zāi)事故調(diào)查的期限，導(dǎo)致一些公安消防機構(gòu)拖延履行職責(zé)，侵害當(dāng)事人的合法權(quán)益。應(yīng)當(dāng)在消防法中設(shè)置火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)束后公安消防機構(gòu)作出火災(zāi)原因認定及火災(zāi)責(zé)任認定的期限，防止公安消防機構(gòu)無限期的拖延認定時間，影響救濟效率。

二是公安部仍堅持火災(zāi)原因認定和火災(zāi)事故責(zé)任認定的不可訴性，公安部于2003年出臺的《批復(fù)》否定了當(dāng)事人對火災(zāi)責(zé)任認定不服有提起行政訴訟的權(quán)利，影響了行政相對人的救濟效率。公安部的這個《批復(fù)》和《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》與行政訴訟法是相沖突的，屬越權(quán)的解釋和規(guī)章。根據(jù)解決法律沖突的一般原則和《立法法》的相關(guān)規(guī)定，上位階的法規(guī)的效力高于下位階的法規(guī)的效力，因此在此應(yīng)優(yōu)先適用行政訴訟法的規(guī)定。

三是公安部第37號令《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》不完夠完善?！痘馂?zāi)事故調(diào)查規(guī)定》第二十四條規(guī)定《火災(zāi)原因認定書》自作出后七日內(nèi)送達有關(guān)當(dāng)事人，第二十八條規(guī)定《火災(zāi)事故責(zé)任書》自作出后七日內(nèi)送達有關(guān)當(dāng)事人，但是沒有規(guī)定制作這兩種法律文書的時限，而且對“當(dāng)事人”也沒有明確的解釋，造成這兩種法律文書下達時因火災(zāi)受到損失的人未必就一定能拿到《火災(zāi)原因認定書》、《火災(zāi)事故責(zé)任書》，影響其索賠或民事訴訟時的效率。另外，《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》對火災(zāi)損失核定的規(guī)定不夠完善，火災(zāi)損失統(tǒng)計、核定應(yīng)該劃為公安消防機構(gòu)的義務(wù)和必做工作。

以上這些不足，嚴(yán)重影響了對于消防行政不作為進行救濟的效率，只有調(diào)整或修改現(xiàn)有的消防法律法規(guī)，才能保證救濟的實效性，更有效的保護行政相對人的權(quán)益。

（四）建立新救濟途徑，將重新認定納入行政復(fù)議范圍

建立行政不作為救濟的新途徑能有效解決行政不作為急救途徑過于單一的情況。當(dāng)務(wù)之急引進新的救濟途徑，建立健全相關(guān)法律法規(guī)及程序，拓寬行政不作為的救濟途徑，最大限度保護行政相對人的權(quán)益。

目前，重新認定程序在促進消防機構(gòu)依法行政、節(jié)約國家資源、維護公民合法權(quán)益等方面發(fā)揮了有益作用，雖然其實效性還是難以與行政復(fù)議、行政訴訟相比的，若能將重新認定納入行政復(fù)議范圍將使現(xiàn)有的重新認定具有行政復(fù)議的法律效力，受法律制約，使重新認定更加有效、公正；同時，也擴寬了救濟途徑，減少不必要的訴訟成本，直接、迅速的解決問題，從而保護行政相對人的利益。

結(jié)束語

“有救濟而無實效，即非救濟”。提高行政不作為內(nèi)部救濟的實效，是各級消防機構(gòu)在依法行政過程中應(yīng)當(dāng)重視解決的一個重要問題，也是當(dāng)前消防機構(gòu)火災(zāi)事故調(diào)查等執(zhí)法活動中面臨的現(xiàn)實問題，只有將這一問題有效解決，從救濟的實效性考慮，完善救濟制度，才能真正做到“執(zhí)法為民”。

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10.3969/j.issn.1001-8972.2011.11.089