我國礦山環(huán)境恢復(fù)治理制度現(xiàn)狀及對(duì)策

張建龍，孔 令，張?jiān)茋?，?瑩

（1．中色礦業(yè)集團(tuán)有限公司，北京100089；2．中礦資源勘探股份有限公司，北京100089）

1 我國現(xiàn)有礦山環(huán)境恢復(fù)治理法律制度

礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)，包括礦區(qū)土地的復(fù)墾、礦山周圍環(huán)境功能的恢復(fù)以及各種環(huán)境要求的水平恢復(fù)，如對(duì)當(dāng)?shù)氐目諝赓|(zhì)量、水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)功能的恢復(fù)等。

我國現(xiàn)有的國家一級(jí)法律法規(guī)中，關(guān)于礦山環(huán)境治理恢復(fù)的規(guī)定主要有：①1986年 《環(huán)境保護(hù)法》；②1988年國務(wù)院發(fā)布的 《土地復(fù)墾規(guī)定》；③1994年 《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》；④1996年 《礦產(chǎn)資源法》；⑤1991年 《水土保持法》；⑥1999年 《土地管理法》；⑦1999年國土資源部頒布的 《礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理暫行辦法》；⑧2002年 《水法》。

除此之外，為了保護(hù)礦山生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)礦地復(fù)墾和礦山生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)，近年來，各地也紛紛出臺(tái)地方性法規(guī)和政府規(guī)章，對(duì)礦山環(huán)境保護(hù)及生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理問題等進(jìn)行了規(guī)定。有些地方，如四川省、山東省、新疆維吾爾自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)等，還專門出臺(tái)了該地方的地質(zhì)環(huán)境管理法規(guī)和規(guī)章，對(duì)礦山環(huán)境問題進(jìn)行了專門的規(guī)定。在這些地方性法規(guī)和規(guī)章中，許多地方結(jié)合本地區(qū)礦業(yè)發(fā)展和礦山環(huán)境恢復(fù)治理的實(shí)際需要，將我國環(huán)境管理的基本制度同礦業(yè)生產(chǎn)和礦山環(huán)境管理的特點(diǎn)緊密結(jié)合，對(duì)礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)、礦山環(huán)境保護(hù)和治理方案的制定和實(shí)施、礦山環(huán)境監(jiān)測(cè)和報(bào)告、礦區(qū)土地復(fù)墾及生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理，以及土地復(fù)墾和環(huán)境恢復(fù)保證金制度等進(jìn)行了規(guī)定，經(jīng)過一段時(shí)間的實(shí)施，取得了一定的效果。

但是，隨我國工業(yè)化進(jìn)程的加快，我國礦山環(huán)境反映出來的問題也越來越多。目前，各地國土資源管理部門盡管都積極開展了一些礦山環(huán)境治理項(xiàng)目并取得了一定的成績(jī)，但還存在著不少亟待解決的問題。我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于快速、持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展階段，對(duì)礦產(chǎn)資源的需要將持續(xù)增加，由此引發(fā)的礦山環(huán)境問題日益嚴(yán)重。加強(qiáng)礦山環(huán)境的保護(hù)和治理，制定和完善我國的礦山環(huán)境保護(hù)治理制度，已刻不容緩。

2 制度實(shí)施及應(yīng)用現(xiàn)狀

自20世紀(jì)80年代中期起，我國開始重視礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境問題。20世紀(jì)末以來，政府積極推行土地利用評(píng)價(jià)規(guī)劃、環(huán)境影響評(píng)價(jià)和“三同時(shí)”、探礦權(quán)和采礦權(quán)許可證、礦產(chǎn)資源規(guī)劃等制度。在一定程度上，這些制度的實(shí)施，促進(jìn)了礦山環(huán)境的治理與恢復(fù)。但是，隨著我國現(xiàn)代工業(yè)化進(jìn)程的加快，相比之下，對(duì)礦山環(huán)境保護(hù)的重視程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。礦山企業(yè)在生產(chǎn)過程中，由于過分追求利潤(rùn)，對(duì)環(huán)境保護(hù)的投入不夠，對(duì)環(huán)境的污染現(xiàn)象也愈來愈多。

（1）環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度指在某地區(qū)進(jìn)行可能影響環(huán)境的工程建設(shè)，在規(guī)劃或其他活動(dòng)之前，對(duì)其活動(dòng)可能造成的周圍地區(qū)環(huán)境影響進(jìn)行調(diào)查、預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)，并提出防治環(huán)境污染和破壞的對(duì)策，以及制定相應(yīng)的方案。環(huán)境評(píng)價(jià)制度在我國現(xiàn)階段的礦山環(huán)境保護(hù)工作中，起到了非常重要的作用。

（2）“三同時(shí)”制度。“三同時(shí)”制度在我國礦山環(huán)境保護(hù)工作中起到了積極的作用，它在礦山企業(yè)開發(fā)建設(shè)之初，就對(duì)礦山企業(yè)在環(huán)境保護(hù)方面做了總體規(guī)劃。但是，在實(shí)施過程中，由于企業(yè)不想在建設(shè)之初就過分地投入，使得該項(xiàng)制度的實(shí)施有了一定的困難，甚至有些礦山企業(yè)僅僅是為了應(yīng)付政府環(huán)保部門的檢查，只是辦理一些手續(xù)而已。

（3）恢復(fù)治理保證金制度。在我國，保證金收取管理使用工作取得了一定的成效，但由于很多地區(qū)礦山規(guī)模小、效益差，加之少數(shù)礦山對(duì)保證金收取工作認(rèn)識(shí)不到位，因此在礦山恢復(fù)治理保證金制度實(shí)施過程中，仍有部分礦山存在繳存積極性不高，以及拖延拒交等現(xiàn)象。

（4）排污費(fèi)制度。排污收費(fèi)制度是指向環(huán)境排放污染物或超標(biāo)排放污染物的排污者，依照國家法律和法規(guī)以及污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)，交納一定費(fèi)用用于污染防治的制度，其旨在加強(qiáng)環(huán)境的監(jiān)督管理。我國于1982年開始實(shí)施這項(xiàng)制度。從理論上講，排污收費(fèi)制度，將礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)的外部環(huán)境成本內(nèi)部化，一定程度上促進(jìn)了礦產(chǎn)資源開發(fā)利用者重視環(huán)境保護(hù)，積極預(yù)防和治理污染。同時(shí)，排污費(fèi)也為礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)籌集部分資金，可以在一定程度上減少財(cái)政負(fù)擔(dān)。但是，在實(shí)踐中，排污收費(fèi)也存在單純超標(biāo)收費(fèi)、單因子收費(fèi)、標(biāo)準(zhǔn)過低等問題。

3 存在的主要問題

（1）我國目前還沒有規(guī)范礦山環(huán)境問題的專門性法律法規(guī)

《環(huán)境保護(hù)法》、《礦產(chǎn)資源法》等法律法規(guī)對(duì)礦山環(huán)境問題僅有原則性的規(guī)定，而與之配套的實(shí)施細(xì)則和條例規(guī)章等也還很不到位。法律規(guī)定的可操作性差，加之執(zhí)法力度不夠，導(dǎo)致我國礦山環(huán)境問題狀況惡化，礦山企業(yè)生產(chǎn)過程中對(duì)周圍生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，且閉坑后的土地復(fù)墾率極低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國礦山土地復(fù)墾率只有10%，而礦區(qū)環(huán)境要素的恢復(fù)則更加不盡如人意。

（2）礦山環(huán)保行政管理機(jī)制不夠完善

在礦山環(huán)境的監(jiān)督管理體制和制度上，由于缺乏嚴(yán)格有效的法律對(duì)其進(jìn)行管理約束，加之多個(gè)執(zhí)法部門職責(zé)交叉，以致在管理上形成要么各行其是，要么失去管理的狀態(tài)，執(zhí)法分散、混亂且標(biāo)準(zhǔn)不一，嚴(yán)重削弱了礦山環(huán)境執(zhí)法應(yīng)有的力度和成效。而且礦山環(huán)境恢復(fù)治理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)尚未確立，對(duì)礦業(yè)用地恢復(fù)治理的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系不明，大多數(shù)開礦者均是站在既得利益的角度進(jìn)行礦業(yè)開發(fā)，多是短期行為，不愿對(duì)環(huán)境保護(hù)和礦地恢復(fù)負(fù)責(zé)。

（3）政府部門實(shí)施力度不夠

我國礦產(chǎn)資源開發(fā)的飛速發(fā)展，政府各項(xiàng)監(jiān)管制度的相對(duì)滯后，導(dǎo)致了政府對(duì)企業(yè)的監(jiān)管無法可依，放任了企業(yè)的違法行為。比如，保證金制度的出臺(tái)本身是一個(gè)進(jìn)步，這項(xiàng)制度要求企業(yè)邊開采邊治理，防止企業(yè)開采完后邊放任不管。這項(xiàng)制度為我國的礦山環(huán)境保護(hù)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和有序推進(jìn)奠定了基礎(chǔ)，但這項(xiàng)制度還有待于完善。因此，為從源頭預(yù)防和控制污染，有關(guān)部門要加大對(duì)礦山企業(yè)環(huán)境管理力度，制定相關(guān)法律法規(guī)，提高政府的執(zhí)行力。

4 對(duì)策與建議

按照 “誰開發(fā)、誰保護(hù)，誰污染、誰治理，誰破壞、誰恢復(fù)，誰使用、誰補(bǔ)償”的原則，加強(qiáng)礦山生態(tài)環(huán)境治理恢復(fù)治理，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下六方面建立和完善礦山環(huán)境恢復(fù)治理制度。

（1）明確礦業(yè)權(quán)屬制度，明確責(zé)任主體。良好的產(chǎn)權(quán)制度是礦業(yè)健康發(fā)展的源泉，也是礦業(yè)環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)。礦業(yè)權(quán)屬制度可使原來由社會(huì)或公眾承擔(dān)的環(huán)境污染和破壞的成本內(nèi)部化，促進(jìn)礦山企業(yè)提高治理污染和恢復(fù)環(huán)境的意識(shí)和能力，將環(huán)境治理費(fèi)用納入企業(yè)的成本會(huì)計(jì)核算，改變過去那種由企業(yè)享受收益而由社會(huì)承擔(dān)損失的不良后果。

（2）理順礦山環(huán)境管理體制。清晰合理的礦山環(huán)境管理體制，是礦山控制污染、治理環(huán)境、恢復(fù)生態(tài)等工作高效、有序進(jìn)行的基礎(chǔ)和保證。通過對(duì)國外礦山環(huán)境管理模式的考察和分析，結(jié)合我國的實(shí)際情況，考慮到國土資源管理部門對(duì)礦山環(huán)境管理的專業(yè)性和高效性，建議礦山環(huán)境管理由國土資源管理部門主管，環(huán)境、水利等部門對(duì)相關(guān)事項(xiàng)分工協(xié)助進(jìn)行的模式。

（3）完善礦山環(huán)境監(jiān)督管理法律制度，嚴(yán)格執(zhí)行 “三同時(shí)”實(shí)施力度。目前，我國關(guān)于礦山環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定并不健全，大多為原則性的規(guī)定，且缺乏有機(jī)的聯(lián)系。各種制度散見于不同的法律之中，實(shí)踐中不僅適用困難，更缺乏明確、具體的適用標(biāo)準(zhǔn)。很多控制和治理污染的措施，雖然在法律中有所規(guī)定，但在實(shí)踐中并不能得到有效的貫徹和執(zhí)行。我國現(xiàn)有礦山環(huán)境治理相關(guān)制度，大部分是環(huán)境保護(hù)基本法、各項(xiàng)污染控制和環(huán)境保護(hù)等單行法律法規(guī)中已明確規(guī)定的制度，但是長(zhǎng)期以來，由于制度規(guī)定相對(duì)籠統(tǒng)，加之執(zhí)法主體眾多，職權(quán)職責(zé)劃分不清，導(dǎo)致在礦山環(huán)境管理過程中，制度實(shí)施水平不高，管理不到位，使很多很好的制度不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)結(jié)合我國礦業(yè)環(huán)境的實(shí)際狀況，對(duì)環(huán)境管理法律制度在礦山環(huán)境保護(hù)和治理恢復(fù)中，如何運(yùn)用和實(shí)施作出具體規(guī)定，增強(qiáng)環(huán)境管理基本法律制度在礦業(yè)中的可操作性，力求發(fā)揮各項(xiàng)制度的最大效用，將礦山環(huán)境管理和礦山環(huán)境恢復(fù)治理納入法治軌道。

（4）促進(jìn)企業(yè)建立自身的環(huán)境保護(hù)機(jī)制，增強(qiáng)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任。改善礦山環(huán)境，應(yīng)從每個(gè)礦山企業(yè)做起，應(yīng)當(dāng)在企業(yè)內(nèi)部建立起環(huán)境目標(biāo)評(píng)估程序和決策模式，鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)自身環(huán)保行為進(jìn)行評(píng)價(jià)和反思，督促企業(yè)本著資源優(yōu)化配置的原則，對(duì)礦山環(huán)境進(jìn)行治理和整治。我國可以借鑒澳大利亞礦山企業(yè)的做法，建立 “礦業(yè)公司環(huán)境管理系統(tǒng)”，由礦山企業(yè)對(duì)礦山環(huán)境管理作出承諾，并將承諾綜合到組織戰(zhàn)略和日常規(guī)劃及運(yùn)作中。從礦區(qū)勘探、開發(fā)直至礦山閉坑后整個(gè)全過程的環(huán)境監(jiān)督管理，都納入企業(yè)自身的環(huán)境管理體系。

（5）正確使用經(jīng)濟(jì)手段和激勵(lì)措施。在礦山環(huán)境恢復(fù)治理中，引入各種經(jīng)濟(jì)手段和激勵(lì)措施。如對(duì)新建礦山實(shí)行礦山環(huán)境恢復(fù)保證金制度，該項(xiàng)制度既可以解決礦山環(huán)境治理的費(fèi)用問題，體現(xiàn)污染者負(fù)擔(dān)的原則，還可以提高開采礦產(chǎn)資源的門檻，將那些沒有環(huán)境治理恢復(fù)能力的開采人擋在門外，在某種程度上可以保證開采人礦山環(huán)境恢復(fù)義務(wù)的履行；再如對(duì)老舊廢棄礦山的治理，建立礦山環(huán)境治理基金制度，對(duì)環(huán)保義務(wù)履行較好的企業(yè)給予稅費(fèi)上的優(yōu)惠政策等。同時(shí)，應(yīng)明確礦山環(huán)境恢復(fù)治理的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，賦予嚴(yán)格履行環(huán)境恢復(fù)治理義務(wù)的企業(yè)，對(duì)經(jīng)恢復(fù)土地的使用和收益上一定的優(yōu)惠條件。在礦地復(fù)墾和礦山周圍環(huán)境要素恢復(fù)的問題上，嚴(yán)格貫徹 “誰開發(fā)、誰恢復(fù)；誰治理、誰受益”的原則，調(diào)動(dòng)企業(yè)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)和治理恢復(fù)的積極性。

（6）加大處罰和執(zhí)法力度。我國刑法關(guān)于破壞環(huán)境相關(guān)罪名的規(guī)定，體現(xiàn)在 《中華人民共和國刑法》第338條、第343條、第408條，結(jié)合以上三條刑法的規(guī)定，對(duì)于破壞環(huán)境的處罰最高刑為七年有期徒刑，而對(duì)于因環(huán)境監(jiān)管失職的處罰最高刑為三年有期徒刑。筆者建議修改 《中華人民共和國刑法》，將破壞環(huán)境及環(huán)境監(jiān)管失職兩罪的處罰最高刑提高；同時(shí)，有關(guān)部門特別是基層部門在執(zhí)法過程中應(yīng)加大執(zhí)法力度，只有這樣才能使礦山企業(yè)在生產(chǎn)過程中認(rèn)清和重視環(huán)境保護(hù)的重要性。

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