淺談水土保持生態(tài)工程的監(jiān)理控制與計(jì)量審計(jì)

孫廣民,郭雪蓮,王 煜,鄭 軍

(1.黃委綏德水土保持科學(xué)試驗(yàn)站,陜西綏德 718000;2.綏德縣水土保持工作站,陜西綏德 718000)

淺談水土保持生態(tài)工程的監(jiān)理控制與計(jì)量審計(jì)

孫廣民1,郭雪蓮2,王 煜1,鄭 軍1

(1.黃委綏德水土保持科學(xué)試驗(yàn)站,陜西綏德 718000;2.綏德縣水土保持工作站,陜西綏德 718000)

監(jiān)理控制;計(jì)量審計(jì);水土保持

由于水土保持生態(tài)工程的特殊性,在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化、從分散管理到實(shí)行“三項(xiàng)制度”改革的過程中,水土保持生態(tài)工程監(jiān)理出現(xiàn)了許多體制或機(jī)制原因?qū)е碌膯栴},在實(shí)際運(yùn)行中很難解決。結(jié)合工作實(shí)際,就水土保持生態(tài)工程監(jiān)理控制與計(jì)量審計(jì)操作過程中存在的問題進(jìn)行了探討,并謀求解決問題的辦法。

公益性、社會性、群眾性和補(bǔ)助性等特點(diǎn)決定了水土保持生態(tài)工程具有其特殊性。在傳統(tǒng)的管理模式中,各級水土保持管理部門既是工程建設(shè)的計(jì)劃管理者又是組織實(shí)施者。長期以來,在工程建設(shè)管理中存在著業(yè)主模糊、責(zé)任不清、施工項(xiàng)目隨意變更、忽視質(zhì)量、虛報(bào)瞞報(bào)、挪用擠占工程建設(shè)款項(xiàng)等不良現(xiàn)象,嚴(yán)重制約著水土保持生態(tài)工程建設(shè)的健康發(fā)展。針對這些問題,借鑒工業(yè)與民用建筑、水利工程等領(lǐng)域?qū)嵤╉?xiàng)目法人制、工程監(jiān)理制、招標(biāo)投標(biāo)制的成功經(jīng)驗(yàn),在水土保持生態(tài)工程建設(shè)中逐步實(shí)行“三項(xiàng)制度”改革。根據(jù)工作經(jīng)驗(yàn),筆者就水土保持生態(tài)工程監(jiān)理過程中監(jiān)理控制與計(jì)量審計(jì)方面存在的問題進(jìn)行了探討。

1 水土保持生態(tài)工程監(jiān)理存在的問題

(1)水土保持監(jiān)理工作環(huán)境有待改善。監(jiān)理方是以公平、公正、獨(dú)立的第三方介入工程管理的,其主要任務(wù)是“三控制、兩管理、一協(xié)調(diào)”,即投資控制、進(jìn)度控制、質(zhì)量控制,合同管理、信息管理,協(xié)調(diào)建設(shè)各方關(guān)系。實(shí)行監(jiān)理制是轉(zhuǎn)變政府職能、提高工作效率、改進(jìn)工作方法的有效途徑。但是,由于傳統(tǒng)管理模式根深蒂固,在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化的過程中管理機(jī)制不能同步轉(zhuǎn)變,建設(shè)單位及有關(guān)管理單位或部門對監(jiān)理工作理解不夠,有的甚至認(rèn)為監(jiān)理是在削弱其管理權(quán)力,對監(jiān)理工作過于干涉,有利的事情爭著干,有問題的事情就推給監(jiān)理方。雖然 F I D I C條款和水利部《水土保持生態(tài)建設(shè)工程監(jiān)理管理暫行辦法》(水建管[2003]79號)都賦予了監(jiān)理方很大責(zé)、權(quán)、利,但是在實(shí)際運(yùn)行中還是存在很多困難,監(jiān)理工作的主動性、權(quán)威性很難樹立。

(2)監(jiān)理方法、內(nèi)容有待改進(jìn)。首先,水土保持生態(tài)工程涉及地域廣闊,布點(diǎn)分散,成本較高,而監(jiān)理費(fèi)相對較少,監(jiān)理工程師在開展工作時(shí)只能以巡視監(jiān)理為主、旁站監(jiān)理為輔。特別是施工季節(jié)集中,監(jiān)理頻次和人員安排上受到制約,監(jiān)理工作不可能做得很細(xì),有時(shí)甚至無法監(jiān)理。因此,要在保證經(jīng)費(fèi)的前提下,逐步改進(jìn)監(jiān)理工作方法。其次,水土保持生態(tài)工程建設(shè)中監(jiān)理內(nèi)容只停留在施工階段,前期工作如可行性研究、初步設(shè)計(jì)、合同管理等監(jiān)理方還沒有介入。特別是在設(shè)計(jì)階段,監(jiān)理方應(yīng)該參與審核圖紙,對設(shè)計(jì)內(nèi)容存在的安全運(yùn)行方面的隱患進(jìn)行復(fù)核,審查施工圖圖面表達(dá)是否準(zhǔn)確、清楚等,這樣有利于減少工程變更、準(zhǔn)確核定工程量。再次,在水土保持生態(tài)工程建設(shè)中確因特殊情況需要變更施工項(xiàng)目導(dǎo)致費(fèi)用增加或因干旱、動物侵害導(dǎo)致植物保存率下降需要補(bǔ)植(栽)等情況,監(jiān)理方嚴(yán)格要求卻沒有資金,不要求又不符合有關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)。另外,除部分骨干壩施工由具有一定資質(zhì)的承建單位實(shí)施外,水土保持生態(tài)工程中的大部分是由群眾組織實(shí)施的,沒有獨(dú)立的法人資格,難以明確職責(zé)和追究責(zé)任,導(dǎo)致監(jiān)理工程師管理主體不明。

2 監(jiān)理控制與計(jì)量審計(jì)存在的問題

工程計(jì)量是水土保持生態(tài)工程審計(jì)的重點(diǎn),工程計(jì)量與建設(shè)資金又有直接關(guān)系,因此資金的管理使用是否合理是整個(gè)工程管理的核心,也關(guān)系著工程能否安全運(yùn)行和發(fā)揮應(yīng)有的作用。

從正常的監(jiān)理程序來講,工程計(jì)量是監(jiān)理方控制的主要環(huán)節(jié),審計(jì)方理應(yīng)重視計(jì)量的過程及結(jié)果。但是,筆者認(rèn)為在目前的管理體制下,工程計(jì)量可以作為監(jiān)理方掌握單項(xiàng)工程工程量的手段,但將由此控制的工程量作為計(jì)量支付工程款的依據(jù)意義卻不大。深入分析,原因有三:一是單項(xiàng)工程建設(shè)時(shí)地方匹配資金不能及時(shí)到位,僅靠中央投資顯得捉襟見肘。例如,黃河水土保持生態(tài)工程的投資比例(國家投資 ∶地方匹配)大概是骨干壩 6.5∶3.5、中型壩 5∶5、小型壩 2∶8、坡面綜合治理2∶8～7∶3,遠(yuǎn)不能滿足工程建設(shè)的需要。按實(shí)際工程量計(jì)量,卻不能用工程量對應(yīng)的資金支付工程款,因此工程計(jì)量在實(shí)際操作中就失去了意義。二是單價(jià)難以確定。工程實(shí)際單價(jià)與設(shè)計(jì)單價(jià)出入太大,如工程設(shè)計(jì)中未將淤地壩的淹沒損失、施工占用土地補(bǔ)償、施工道路修建等費(fèi)用計(jì)入,對稅率的變化、有關(guān)費(fèi)率的提高、施工中不可預(yù)見的原因等導(dǎo)致的費(fèi)用也未做考慮,上述費(fèi)用都是由中央投資解決的,因此工程的設(shè)計(jì)單價(jià)并不是工程真實(shí)運(yùn)行的單價(jià)。三是計(jì)量支付的時(shí)效性差。2003年實(shí)行的中央資金報(bào)賬制要求由監(jiān)理方按照實(shí)際進(jìn)度對所完成的工程量進(jìn)行報(bào)賬,但報(bào)賬管理程序冗長,逐級上報(bào)審批,再逐級下達(dá),從簽發(fā)到資金到位時(shí)間一般要在 1個(gè)季度以上,有時(shí)則長達(dá)半年。同時(shí),對于未實(shí)行中央資金報(bào)賬制的項(xiàng)目,實(shí)際上監(jiān)理方就無法對建設(shè)資金進(jìn)行監(jiān)控。

3 對策與建議

針對水土保持生態(tài)工程監(jiān)理實(shí)施中存在的問題,筆者認(rèn)為:①投資不足是制約監(jiān)理控制和計(jì)量審計(jì)發(fā)揮作用的主要瓶頸。如果有足額的投資,能夠保證設(shè)計(jì)費(fèi)、質(zhì)檢費(fèi)、監(jiān)理費(fèi)、占地淹沒處理費(fèi)、工程建設(shè)費(fèi)和管理維護(hù)費(fèi)等足額兌現(xiàn),那么就能調(diào)動建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理單位、工程接收單位的積極性,為保質(zhì)保量完成水土保持工程建設(shè)和監(jiān)理提供保障。②由于水土保持工作的特殊性,水土保持生態(tài)工程建設(shè)管理難度大,上級主管部門要求水土保持工程管理要逐步向水利工程管理靠攏,按照基本建設(shè)程序進(jìn)行管理,但一直沒有實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變。實(shí)行“三項(xiàng)制度”改革不是一句空話,實(shí)行監(jiān)理制也不只是一紙合同,只有各級管理部門貫徹有關(guān)規(guī)定、文件精神,補(bǔ)位不越位,認(rèn)真履行各自的職責(zé),水土保持生態(tài)工程建設(shè)才能逐步走向規(guī)范。③水土保持生態(tài)工程的監(jiān)理工作從 2000年開始,2003年水利部頒發(fā)了第一個(gè)水土保持監(jiān)理資質(zhì),此后水土保持生態(tài)工程監(jiān)理在探索中不斷前進(jìn)、在實(shí)踐中不斷完善。近年來,筆者在工作中發(fā)現(xiàn),監(jiān)理的方法、手段、程序、結(jié)果等將會直接影響監(jiān)理控制效果,因此迫切需要尋找既符合水土保持生態(tài)工程特點(diǎn)又具有實(shí)際操作性的監(jiān)理途徑。④要不斷擴(kuò)展監(jiān)理內(nèi)容,不能只停留在施工階段的監(jiān)理上,監(jiān)理范圍要逐步擴(kuò)展到初步設(shè)計(jì)、合同管理等環(huán)節(jié),以保證水土保持生態(tài)工程各個(gè)環(huán)節(jié)安全運(yùn)行。⑤就目前水土保持生態(tài)工程的投資水平、資金渠道和運(yùn)行機(jī)制而言,審計(jì)的重點(diǎn)應(yīng)該放在對建設(shè)資金的使用、流向與績效上,關(guān)鍵是監(jiān)督滯留和挪作他用問題。同時(shí),通過審計(jì)對當(dāng)?shù)卣庙懢?要糾正和制止盲目承諾、不予兌現(xiàn)地方匹配資金的現(xiàn)象。⑥建議針對水土保持生態(tài)工程的特點(diǎn),盡快出臺《水土保持生態(tài)工程監(jiān)理規(guī)范》,以加強(qiáng)管理,規(guī)范水土保持生態(tài)工程的前期準(zhǔn)備、實(shí)施、驗(yàn)收、移交等環(huán)節(jié)管理,提高工程建設(shè)質(zhì)量。

S 157

C

1000-0941(2011)06-0049-02

孫廣民(1963—),男,河南寶豐縣人,長期從事水土保持生產(chǎn)、科研、規(guī)劃設(shè)計(jì)和管理等工作。

2011-03-01

(責(zé)任編輯 李楊楊)