水利水電工程建設征地移民安置中的集體土地補償問題分析與建議

張 蔚，王文奇

（1.四川省移民安置規(guī)劃中心，成都 610017；2.中國人民大學土地資源管理系，北京 100872；3.四川省清源工程咨詢有限公司，成都 610072）

我國是水能資源大國，可開發(fā)的水能資源量占世界首位。已建成的三峽、二灘等大型水利水電工程，為我國的經濟社會發(fā)展做出了積極貢獻。水利水電工程建設，形成了一批與水利水電工程密切相關的搬遷移民。建設征地移民安置作為一項重要工作，在當前形勢下成為水利水電工程建設中的重要制約因素。在移民安置工作中土地問題一直是一個非常突出的問題，可以說解決好了土地問題就是解決了移民安置工作的難點問題。而在復雜的土地問題中，集體土地補償問題又制約著移民安置工作的進展，因此，解決好了集體土地補償問題就是解決了土地問題中的難點問題，也就為移民安置工作的順利實施打下了基礎，創(chuàng)造了條件。

1 我國集體土地的形成及特點

世界各國的土地所有權制度比較復雜，有的實行公有制，有的實行私有制，有的為混合所有制。我國實行土地公有制，存在兩種土地所有權形態(tài)，即土地國家所有權和農村土地集體所有權。

土地國家所有權是中華人民共和國成立后通過承繼、沒收、土地改革、強制收取這四種方式取得。農村土地集體所有權是在新中國初期土地私人所有的基礎上，通過農村合作社運動、人民公社的建立而逐步形成的。

凡是農村不屬于國家所有的土地均歸集體所有。集體土地所有權不像國有土地所有權那樣有一個全國范圍內的統(tǒng)一主體。根據 《民法通則》和《土地管理法》的規(guī)定，集體土地所有權屬于農村勞動群眾集體經濟組織，并由以下三類組織負責集體土地的經營與管理：一是村（行政村）農民集體，具體由村集體經濟組織或村民委員會經營、管理土地；二是村內各農村集體經濟組織或村民小組；三是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農村集體經濟組織[1-2]。

2 集體土地補償的必要性和現狀

水利水電工程建設一般在高山峽谷地區(qū)，遠離城市，所以水利水電工程建設征地中征收集體所有的土地最具代表性。對征收集體土地，如何對所有權人（即農村集體經濟組織）和用益物權人（即承包經營權的移民）給予補償，就顯得尤為重要?！段餀喾ā返?2條規(guī)定：“征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益”[3]。該款明確說明了要給予集體所有土地的用益物權人即移民補償的必要性和重要意義。

回顧歷次法律法規(guī)中對集體土地的補償的變化，例如1986年制定的《中華人民共和國土地管理法》中，對失地農民的補償依然被鎖定在土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費等方面。據估計，20多年來通過低價征用農民土地，至少使農民蒙受了2萬億元的損失。上世紀九十年代，當農村家庭聯產承包責任制的創(chuàng)新效應釋放殆盡后，城鄉(xiāng)差距不斷增大這個問題日益凸顯出來，因此在1998年修改《土地管理法》時，根據當時的情況提高了征地補償的產值倍數。但總體而言，提高后的法定補償標準仍然沒有完全補償農民所失去的財產。2004年3月，新頒布實施的《憲法》強調：國家征收或者征用土地，應給予補償[4]。盡管補償標準很低，但我國在現行的水利水電工程建設征地中一直都根據國務院令第471號中的相關規(guī)定給予了集體經濟組織和移民補償。在我國，強調征地要給予補償的隱含意義應該是：現有的征地補償帶有某種歧視性和非公平性，應該還農民以國民待遇，征地時應給集體經濟組織、移民以公平、合理的補償[5]。

3 集體土地補償中存在的問題

水利水電工程的建設，淹沒了大量的良田，而移民的搬遷只能采取外遷和后靠的安置方式。由于移民群眾大多存在故土難離的情緒，絕大部分都會選擇后靠安置的方式，但后靠安置容量有限，就算采取大量工程措施，土地的質量和數量也很難達到原有水平。所以，對集體土地的合理補償，以及對集體土地補償資金的合理分配就成為能否恢復移民原有生產生活水平的重要條件。

3.1 國家法律法規(guī)層面的問題

補償標準的制定可以追溯到1953年的《國家建設征用土地辦法》。當時，我國是典型的計劃經濟國家，土地首先由國家采取無償分配的方式提供給農民耕種，實現“耕者有其田”。國家建設需要使用時再以極低的補償進行收回、收購或征用。這種計劃經濟體制下形成的征地補償思路，在當時是非常合理和適用的，也廣泛地被農民和社會各界所接受。隨著宏觀經濟體制改革的推進，我國成功轉軌為市場經濟國家，在市場經濟條件下，包括城市土地其它生產要素的流轉均按市場價格進行交換，但唯獨農村集體土地的流轉還沿襲計劃經濟條件下的操作方法和思路。根據國務院令第471號的相關規(guī)定，大中型水利水電工程建設征地征收耕地的，土地補償費和安置補助費之和為該耕地被征收前三年平均年產值的16倍[6]。假設按照經濟較發(fā)達的地區(qū)較高的耕地畝產值3000元/畝計算，征收一畝集體土地的費用為48000元，而現在的一般征地均是按照“招拍掛”程序，其征地費用遠遠高于水利水電工程中按16倍計算出的征地費用。水利水電工程的建設為國家和地方的經濟發(fā)展做出了巨大的貢獻，但是對于集體土地被征收的集體經濟組織和移民群眾來說并沒有真正享受到水利水電工程建設所帶來的成果，這對集體經濟組織和移民是極不公平的。

3.2 補償資金實際分配中的問題

在集體土地補償政策不合理的情況下，集體經濟組織與移民個人之間存在嚴重的征地補償分配不公。在我國現行土地制度下，水利水電工程建設土地征用的對象是集體土地。在生活中集體土地的所有權和使用權基本上是處于分離狀態(tài)。集體土地上至少存在兩種權利：所有權和土地承包經營權。前者的主體是集體經濟組織，后者的主體是以土地為基本生產條件的移民。關于兩種權利主體在征地補償中的分配關系，《土地管理法實施條例》第26條已作了明確規(guī)定。表面看，土地所有者、使用者都得到了相應的補償，但實際上，移民土地被征用后所得極其有限。

這其中既有理論上的原因，也有操作層面問題的存在。理論上，在對集體土地的補償費用中分為土地補償費和安置補助費，物權化的農民個人的承包經營權完全沒有被補償，而以對失地移民的安置補助費代之，因此只補償了土地的就業(yè)效用，而忽視了其直接收益、繼承等效用；實踐中，農民對于征地費用的分配也處于弱勢地位，集體經濟組織對征地補償費的分配擁有支配權。所以，移民在土地被征收后能拿到補償資金是非常有限的。

3.3 “土地兩費”的明確界定問題

在現行的水利水電工程建設征地的相關法律法規(guī)和實際操作中征收土地的價格沒有區(qū)分出土地所有權與土地承包經營權，因而也無法區(qū)分土地補償費和安置補助費，只是按照征收的集體土地確定“綜合”價格。如果實行此類補償價格，在目前集體土地產權還未被完全界定清楚的情況下，農村集體經濟組織與移民個人之間的分配不公將一直存在甚至愈發(fā)嚴重，存在著產生糾紛的重大隱患。

4 建議

首先，從國家制度層面上。國家應該完善相應的政策法規(guī)和相關條例，因地制宜地制定出符合我國實際的補償政策，使集體經濟組織和移民群眾都能夠得到合理的補償，享受到水利水電工程建設的豐碩成果，真正構建和諧社會。

征地補償標準是征地制度的核心內容之一，目前依年產值倍數補償的辦法已經不適應市場經濟的發(fā)展，不利于水利水電工程征地工作的順利進行。水利水電工程建設征地補償應該對征地時的實際土地用途進行補償，反映土地補償費的土地價格，應該是市場價格。征地補償應該引入市場機制，以市場價值進行補償，市場價值可以通過評估確定。就農用地而言，可以結合開展的農用地分等定級工作，以農用地分等定級結果為依據和參考，對農用地進行估價。

其次，征地補償費用中集體經濟組織與移民個人分配的公平問題。就農村集體土地的重要性而言，對移民個人的效用要遠遠大于對集體經濟組織的效用。土地被征用后，對移民家庭生活的影響要遠遠大于對集體經濟組織的影響，因此在集體土地被征用后，保障、維護移民利益應該成為征地補償的基本原則。在征地補償費的分配中，應該首先足額補償移民損失[7]。

再次，土地補償費和安置補助費的界定和分配問題。土地補償費是給予土地所有人和用益物權人（即土地承包人）的投入及造成損失的補償，應當歸土地所有人和用益物權人所有。對于安置補助費的界定中，安置補助費用于被征地的移民戶的生活安置，每一個需要安置的農村移民的安置補助費標準可以按該耕地被征用前三年平均年產值的4至6倍計算。如果按照上述標準尚不能妥善安置農村移民的，可以提高征用耕地的安置補助費標準，但最高不得超過被征用前三年平均年產值的15倍。在《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（國務院令第471號）中第二十二條，明確規(guī)定“大中型水利水電工程建設征地耕地的，土地補償費和安置補助費之和為該耕地被征收前三年平均產值的16倍。”[8]土地補償費可以按照現行的補償政策補給土地所有人即（農村集體經濟組織）和用益物權人（即承包土地的移民），而安置補助費則可以單列全部用于補給村組中因水利水電工程建設征地所影響需搬遷的移民，也可以根據一些典型計算或條件界定將安置補助費按比例劃分，比如，因水利水電工程建設征地所影響需要搬遷的移民占較大比例，集體經濟組織占較小比例，這樣的分配方式是否合理，如何確定合理的分配方式還需要結合實際情況進行有效論證。

5 結語

綜上所述，在水利水電工程建設征地移民安置過程中，對集體土地的補償標準偏低，需要進一步引入市場機制，使對集體土地的補償更加合理。而在對集體土地合理補償的同時，移民群眾相對于集體經濟組織是一個弱勢群體，要“以人為本”使補償費的分配在集體經濟組織和移民群眾中更加公平合理。并在土地補償費和安置補助費的分配方式上探索出一條既合理合法又有實際可操作性的的分配方式，這樣才能既保障了移民群眾的合法權益，又增強了移民群眾長期生存發(fā)展的能力，為我國的水利水電工程建設提供良好的環(huán)境和和和諧的氣氛。

[1]主席令第37號, 中華人民共和國民法通則[S].

[2]主席令第28號, 中華人民共和國土地管理法[S].

[3]主席令第62號, 中華人民共和國物權法[S].

[4]中華人民共和國憲法修正案[S]. 第十屆全國人民代表大會第二次會議, 2004.

[5]李明月, 江華. 征地補償標準的公平性研究[J].調研世界, 2005(10): 1-2.

[6]國務院令第471號, 大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例[S].