淺談河道管理的改革與發(fā)展

范吉星

（安徽省淮河河道管理局 蚌埠 233000）

1 河道管理的新形勢

2004年以前，安徽省淮河河道管理局管理著淮河干流及其潁河、渦河等重要支流河道700km，各類堤防1725km，大型涵閘9座，中小型涵閘百余座，保護著安徽省沿淮及淮河以北重要的城市、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地、交通和能源基地；保護耕地約100萬公頃，人口700余萬人，為安徽省的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定提供了堅強的防洪保障。

1.1 隨著管理體制的調(diào)整，管理任務(wù)也發(fā)生了根本變化。在體制調(diào)整前，安徽淮河河道管理實行的是條塊結(jié)合的管理體制，即人員和業(yè)務(wù)、財政供給由地方和省分別管理。這種管理體制造成了人權(quán)與事權(quán)、財權(quán)的分離，管理職責(zé)不清，資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明，導(dǎo)致人員嚴(yán)重超編，人員素質(zhì)差，管理水平不高，內(nèi)部機制僵化，嚴(yán)重影響了水管單位的健康發(fā)展，一定程度上削弱了對防洪工程的管理。

2004年，安徽省人民政府辦公廳下發(fā)了《安徽省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省發(fā)展改革委、省水利廳關(guān)于水利工程管理體制改革實施意見的通知》，決定對長江、淮河河道的管理體制進行調(diào)整。安徽省機構(gòu)編制委員會下發(fā)了《關(guān)于全省長江、淮河河道管理體制調(diào)整有關(guān)問題的通知》（皖編〔2004〕15號），明確將安徽省淮河原條塊結(jié)合的系統(tǒng)單位成建制上劃省管，由省淮河河道管理局實行垂直管理。

河道管理單位的任務(wù)由單純的“負(fù)責(zé)河道管理、防汛及歲修，負(fù)責(zé)河道保護和岸線、河口等的管理”，轉(zhuǎn)變?yōu)榇_保工程安全完整；充分發(fā)揮河道工程效益；合理開發(fā)利用水土資源；科學(xué)管理，不斷提高工程管理水平。

1.2 隨著19項治淮骨干工程的實施完成，工況發(fā)生了根本變化，對管理工作的要求隨之變化。2003年以來，堤防、水閘工程進行了全面加固和更新改造，過去那種粗放型管理方式已經(jīng)不能夠滿足各項管理工作的需求。為此，安徽省淮河河道管理局2009年提出了淮河河道管理的總體目標(biāo)：加強河道規(guī)范化、科學(xué)化、法制化管理，堅持依法行政，強化管理手段，提高管理水平，增強全社會河道保護意識，維護河流健康，維護河勢穩(wěn)定，確保工程安全、供水安全和生態(tài)安全，促進河道可持續(xù)利用。

1.3 兩個“一號文件”的出臺，為淮河河道管理帶來了發(fā)展的新機。2011年初，中共中央國務(wù)院一號文件作出“關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定”，安徽省委一號文件提出了關(guān)于貫徹《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》的實施意見。兩個一號文件為水利事業(yè)的發(fā)展帶來了新機，同時，也給淮河河道的管理提出了更高的要求。為此，必須更新管理理念，改變管理方式，采取科學(xué)、合理、有效的管理措施，努力提高管理的科技含量。

2 改革的基本思路及方向

以科學(xué)發(fā)展觀為指引，進一步解放思想，開拓創(chuàng)新，以深化改革為動力，以制度建設(shè)為保障，以考核為措施，以獎懲為手段，繼續(xù)堅持不懈地推進工程目標(biāo)管理，著力抓好水利經(jīng)濟的發(fā)展，依法管理淮河，強化內(nèi)部管理，加強隊伍建設(shè)，著力構(gòu)建“三個淮河”，促進淮河河道管理事業(yè)又好又快發(fā)展。這就是安徽省淮河河道管理事業(yè)近期發(fā)展的方向。概括的說就是三個層次：一是“兩個中心工作”，即堅定不移推動工程目標(biāo)管理和凝心聚力狠抓水利經(jīng)濟發(fā)展；二是“構(gòu)建三個淮河”，即努力構(gòu)建安全淮河、健康淮河、效益淮河；三是“又快又好發(fā)展”，即努力促進安徽省淮河河道管理事業(yè)又快又好發(fā)展。

2.1 “以科學(xué)發(fā)展觀為指引，進一步解放思想，開拓創(chuàng)新”。堅持科學(xué)發(fā)展，以人為本，和諧進取，加強河道工程的技術(shù)管理，提高管理科技含量，采取科技管理新手段，利用技術(shù)管理新工藝，全面提高淮河河道管理新水平。

2.2 “進一步解放思想”。這是開拓淮河河道管理事業(yè)新局面的關(guān)鍵之所在，解放思想就是要求廣大管理干部職工，認(rèn)清新形勢、找準(zhǔn)新問題、理清新思路、轉(zhuǎn)變新觀念、尋求新方法、采取新措施、取得新突破。開拓創(chuàng)新就是要求敢于沖出過去那種陳舊的管理理念，以全新的精神狀態(tài)、全新的工作方法，來實現(xiàn)全新的工作目標(biāo)。

2.3 “加大動力、建立保障、完善措施、強化手段”。加大動力就是要“以深化改革為動力”。安徽省淮河河道管理體制調(diào)整后的第一輪內(nèi)部改革已初見成效，全面提升了安徽省淮河河道管理水平，管理干部職工的精神面貌、工作面貌得到徹底改觀，2008年僅僅不到一年的時間，淮河河道堤防管理面貌煥然一新，充分體現(xiàn)了“改革”動力的作用，今后還要繼續(xù)加大動力，深化第二輪改革，實現(xiàn)“進一步注入新的活力、進一步加大新的動力”。

2.4 “以制度建設(shè)為保障”。制度建設(shè)是搞好淮河河道管理工作的保障，這一點毋庸質(zhì)疑，可就是在落實上往往向背，失去了制度保障的作用，就是要求我們特別關(guān)注保障的作用，不要荒廢了“制度”，放松了“保障”。

2.5 “以考核為措施”。抓好管理工作，考核很重要，考核可以促進、衡量、比對，通過考核，可以全面評價管理工作的水準(zhǔn)，只能加強、不能荒廢，只能務(wù)實、不能務(wù)虛。

2.6 “以獎懲為手段”。獎懲問題也是困惑一些人的難題，尤其是一些部門領(lǐng)導(dǎo)，礙于情面，不忍下手，甚至實行“一碗水端平”，以至于平均主義作怪。這樣一來，影響了干的、寵壞了看的、庇護了不干的，最終阻礙了工作“。以獎懲為手段”，就是要求切實把獎懲作為手段，要學(xué)會利用手段，要強化手段，要用好這個手段，發(fā)揮這個手段的作用，全面推動工作。

3 著力構(gòu)建“三個淮河”

“三個淮河”就是：堅持科學(xué)發(fā)展觀，努力構(gòu)建安全淮河、健康淮河、效益淮河。這是在新的形勢下，淮河河道管理事業(yè)發(fā)展的終極目標(biāo)。

3.1 “提高工程防洪能力，構(gòu)筑安全淮河”。2003年后實施19項治淮骨干工程，進一步完善了淮河防洪除澇功能，建立了防洪減災(zāi)安全保障體系，使洪水基本處于可控狀態(tài)，為安徽省經(jīng)濟和社會發(fā)展提供了可靠的防洪安全保障。好的工程必須有好的管理才能發(fā)揮應(yīng)有的效益。如何把工程水利轉(zhuǎn)化為民生水利，使這些工程充分發(fā)揮減災(zāi)效益，是管理者的第一要務(wù)。

3.1.1 要建立完善的水工程運行管理體系，理順管理體制，搞活內(nèi)部運行機制，使每一個防洪工程的管理都責(zé)任到人，實行責(zé)任制，落實獎懲制，把防洪工程管好。

3.1.2 制定工程目標(biāo)管理規(guī)劃，圍繞堤防管理的標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化，涵閘管理的信息化、精細(xì)化，河道管理的規(guī)范化、法制化，使防洪工程在設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)的任何工況下都能安全運行，使洪水在河道內(nèi)暢通下泄。

3.1.3 要全力配合省防辦做好水情、雨情、工情分析，科學(xué)調(diào)度水閘等控制性工程，預(yù)泄河水、湖水騰空庫容，分、滯大洪水，以減輕洪水帶來的損失。

3.2 “珍惜河流健康生命，維護健康淮河”。人與河流唇齒相依，河流健康生命與人類發(fā)展休戚與共的理念不斷深入人心。但由于人口的增長、經(jīng)濟的發(fā)展，以及對淮河的開發(fā)利用，污水超標(biāo)排放使淮河的自然生態(tài)環(huán)境受到了較為嚴(yán)重的破壞，涉河工程日益增多、灘地亂堆亂放肆意侵蝕河道等，不斷摧殘著河流的健康生命。在安徽省淮河還與城西湖、城東湖、瓦埠湖、焦崗湖、高塘湖等水域相連，淮河的健康直接影響著沿淮經(jīng)濟發(fā)展和人民群眾的正常生活。維護淮河健康，促進人水和諧，為建立淮河水生態(tài)環(huán)境保護支撐體系做好服務(wù)工作就成為是我們的應(yīng)盡之責(zé)。

3.2.1 要探索改變現(xiàn)有的水閘調(diào)度模式，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)風(fēng)險和利益矛盾，綜合考慮生產(chǎn)、生活和生態(tài)需求，實施科學(xué)調(diào)度，實現(xiàn)河湖兩利。

3.2.2 要科學(xué)制定岸線利用規(guī)劃，嚴(yán)格涉河項目建設(shè)，從而使岸灘利用既有利于經(jīng)濟建設(shè)，又有助與保護河流健康。

3.2.3 要加快河道采砂管理立法，使打擊非法采砂有法可依；加強執(zhí)法能力建設(shè)，加大對非法采砂的打擊力度；協(xié)調(diào)地方政府做好教育、管理、打擊、鞏固各項采砂管理工作，以維護淮河應(yīng)有的尊嚴(yán)與權(quán)利，珍惜淮河生命，呵護淮河健康，讓淮河生生不息，健康和諧。

3.3 “發(fā)揮資源水利優(yōu)勢，建設(shè)效益淮河”。安徽省淮河流域是全省人口最密集和耕地利用率最高的地區(qū)，且地處我國南北氣候過渡地帶，降雨時空與年徑流分布極不平均，年際豐枯變化劇烈，人均水資源占有量很低，以全省20%的資源量支撐著全省51%耕地和43%人口的用水需求，屬于資源性缺水地區(qū)，阜陽、亳州等地由于大量開采地下水造成大面積的漏斗區(qū)。隨著沿淮經(jīng)濟和社會各項事業(yè)的飛速發(fā)展，水資源缺口越來越大，必將成為制約沿淮乃至安徽省經(jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”。同時淮河還是安徽省煤炭外運和沿淮重要生產(chǎn)、生活資料運輸?shù)狞S金水道，蚌埠閘水電站還承擔(dān)著蚌埠市供電的有效補充任務(wù)。因此如何發(fā)揮淮河的水資源優(yōu)勢，提升水利保障服務(wù)功能，發(fā)揮資源優(yōu)勢，建設(shè)效益淮河，成為管理工作的新課題。

3.3.1 必須科學(xué)分析安徽省淮河的水資源短缺問題，探討破解水資源“瓶頸”的措施，充分發(fā)揮水管單位的社會效益，為安徽奮力崛起提供服務(wù)。

3.3.2 要樹立資源水利、民生水利的理念，把水的問題放在安徽省整個經(jīng)濟社會發(fā)展的全局中進行統(tǒng)籌考慮，處理好人與自然的和諧共處，協(xié)調(diào)好生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水。

3.3.3 認(rèn)真研究水資源承載能力，分析沿淮工農(nóng)業(yè)用水特點，科學(xué)調(diào)度淮河干支流大中型節(jié)制閘工程，兼顧上下游、左右岸，合理攔蓄徑流，適時攔蓄尾洪，促進洪水資源化，通過工程控制，適度增蓄湖泊水量，調(diào)節(jié)枯水期淮河水資源和優(yōu)化淮河水質(zhì)。

4 改革與發(fā)展的幾個問題

4.1 要徹底解決思想觀念的轉(zhuǎn)變問題。思想上要從單純的“管理者”逐步向“管理者與勞動者相結(jié)合”的轉(zhuǎn)變，最終由“管理者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皠趧诱摺?。要徹底改變過去那種管而不理的不正?，F(xiàn)象。

4.2 要著力解決人多、人少的問題?；春庸芾眢w制調(diào)整后，形成了一個龐大的管理隊伍，從管理職工人數(shù)來講，似乎可以滿足管理工作需求，但從人員結(jié)構(gòu)來講，尚不能完全滿足管理工作需要。人浮于事，有人無事干、有事無人干的現(xiàn)象，雖然近年來有所改觀，但仍未從根本上消除，一些基層管理單位，面臨著人員老化、知識更新的問題，優(yōu)秀人才一是進不來二是留不住。為此，應(yīng)著力做好以下兩個方面的工作：

4.2.1 分類定性，主副分離，最終實現(xiàn)管養(yǎng)分離，解決“人多”、“人浮于事”的問題。安徽省編委皖編〔2004〕15號文下達(dá)的《關(guān)于全省長江、淮河河道管理體制調(diào)整有關(guān)問題的通知》中明確“將從事經(jīng)營性的職能剝離出來，實現(xiàn)主業(yè)與副業(yè)的分離；將公益性、準(zhǔn)公益性職能與非公益性職能分開，實行水利工程管、養(yǎng)分離”。目前雖然對上劃省淮河河道管理局直接管理的原系統(tǒng)18個單位和4個局直單位進行了分類定性，但真正實行管養(yǎng)分離的還為數(shù)不多，這方面的問題比較復(fù)雜，涉及到人員、費用等一系列問題，亟需在今后繼續(xù)深入改革中逐步解決。

4.2.2 積極引進人才、培養(yǎng)人才，解決“人少”的問題。根據(jù)淮河管理工作的實際情況，適當(dāng)調(diào)整“準(zhǔn)入”條件；同時努力創(chuàng)造條件，筑巢引鳳，使優(yōu)秀管理人才能夠進得來、留得住，積極培養(yǎng)更新人才，解決人員老化問題。

4.3 要形成淮河管理的理論系統(tǒng)。通過2008年以來淮河管理改革與發(fā)展的實踐，可以說基本形成了完整的理論系統(tǒng)，就是以“三個淮河”為終極目標(biāo)，以“三個管理”為根本措施，以“三項制度”為根本保障，促進淮河管理事業(yè)的大發(fā)展。具體說，全面實施目標(biāo)管理、責(zé)任管理、精細(xì)管理，建立健全工程管理責(zé)任制度、工資與工程管理掛鉤的分配制度、工程管理考核制度，為實現(xiàn)安全淮河、健康淮河、效益淮河而努力。這就是淮河管理的改革與發(fā)展的根本之所在。

5 結(jié)語

河道管理的改革與發(fā)展是一個大課題，需要各方努力，不斷探索才能有所作為。因此，必須繼續(xù)解放思想、實事求是、勇于創(chuàng)新、不斷深化各項內(nèi)部運行機制改革，不斷破除阻礙發(fā)展的思想束縛，推進體制創(chuàng)新、機制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新