重慶水利改革發(fā)展的實(shí)踐路徑與成效

陳邦尚

（重慶市水利局，401147，重慶）

一、重慶水利改革發(fā)展實(shí)踐的背景

1.重慶在全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有獨(dú)特作用

重慶是中西部地區(qū)唯一的中央直轄市，在西部大開(kāi)發(fā)中具有承東啟西、左右傳遞的作用。重慶市位于長(zhǎng)江上游三峽庫(kù)區(qū)，是長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境安全的敏感區(qū)域。重慶市集大城市、大農(nóng)村、大庫(kù)區(qū)、大山區(qū)和民族地區(qū)于一體，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出，老工業(yè)基地改造振興任務(wù)繁重，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展任重道遠(yuǎn)。重慶的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在全國(guó)具有很強(qiáng)的代表性和典型性。

2.重慶經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求把水利擺在優(yōu)先位置

重慶直轄后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，人民生活水平顯著提高。然而，水資源短缺、洪旱災(zāi)害頻繁、水土流失和水污染嚴(yán)重等水問(wèn)題已日益成為重慶經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要制約因素，水利事業(yè)的發(fā)展已經(jīng)滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和防災(zāi)減災(zāi)的需要。“十一五”初期，全市有1 000多萬(wàn)農(nóng)村人口飲水安全問(wèn)題尚未解決，按當(dāng)時(shí)供水能力測(cè)算，約有10座縣城、一半以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)將在近期嚴(yán)重缺水；全市無(wú)一座大型農(nóng)灌水庫(kù)，人均蓄引提水能力僅為全國(guó)平均水平的31%，農(nóng)民人均旱澇保收面積僅為0.2畝（0.013hm2），2 000 多座病險(xiǎn)水庫(kù)急待整治；次級(jí)河流污染嚴(yán)重；多數(shù)城市和場(chǎng)鎮(zhèn)的防洪標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有達(dá)標(biāo)，汛期地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)多面廣；水土流失面積達(dá)4萬(wàn)多km2，占全市幅員面積的48.6%，生態(tài)環(huán)境建設(shè)任重道遠(yuǎn)。重慶水利基礎(chǔ)薄弱成為了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求把水利改革發(fā)展擺在優(yōu)先的位置。

3.百年一遇特大干旱成為重慶加快水利改革發(fā)展實(shí)踐探索的重要契機(jī)

2006年，重慶市發(fā)生了百年一遇的特大干旱。1 081個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）中有2/3出現(xiàn)供水困難，受災(zāi)人口2 100多萬(wàn)，農(nóng)作物受災(zāi)面積近2 000萬(wàn)畝（133.3 萬(wàn) hm2），820 多萬(wàn)人出現(xiàn)了飲水困難，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)90.71億元，給廣大人民群眾生產(chǎn)生活帶來(lái)了巨大困難。全市上下深刻認(rèn)識(shí)到發(fā)展水利的重要性，統(tǒng)一思想，為大興水利奠定了群眾基礎(chǔ)。水利部和重慶市委、市政府抓住應(yīng)對(duì)特大干旱的契機(jī)，全面推進(jìn)了加快重慶水利改革發(fā)展的實(shí)踐探索。

二、重慶的實(shí)踐軌跡

1.出臺(tái)“加快水利發(fā)展的決定”

2006年特大干旱以后，在水利部的精心指導(dǎo)下，2006年12月 27日，重慶市委市政府出臺(tái)了《重慶市委重慶市人民政府關(guān)于加快水利發(fā)展的決定》，指出興水利、除水害，是造福當(dāng)代、惠及后世的百年大計(jì)，水利不僅是農(nóng)業(yè)的命脈，也是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，是全社會(huì)的命脈，關(guān)系到人民生命財(cái)產(chǎn)安全、生態(tài)環(huán)境的改善和社會(huì)的安定。強(qiáng)調(diào)用5至10年時(shí)間使重慶水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和水利事業(yè)發(fā)展取得重大突破，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速健康發(fā)展提供保障。

2.胡錦濤總書(shū)記提出明確要求

2007年3月8日，全國(guó)兩會(huì)期間，胡錦濤總書(shū)記看望重慶與會(huì)代表并發(fā)表了重要講話，為重慶經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展導(dǎo)航定向。在講話中，胡錦濤總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：重慶水旱災(zāi)害比較頻繁，一定要把水利放到全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出位置，下大力氣抓好。要大力加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)防汛抗旱能力，確保城市供水安全，確保城鄉(xiāng)群眾生產(chǎn)生活用水。

3.水利部與重慶市簽訂《共建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)水利發(fā)展與改革試驗(yàn)區(qū)合作備忘錄》

2007年6月7日，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)重慶為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革試驗(yàn)區(qū)。2008年3月11日，水利部和重慶市政府簽署了 《共建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)水利發(fā)展與改革試驗(yàn)區(qū)合作備忘錄》。這是水利部與全國(guó)各省市簽訂的第一個(gè)合作備忘錄。備忘錄明確了水利部支持重慶在骨干水源工程建設(shè)、綜合防洪減災(zāi)體系建設(shè)、水利改革、水利信息化建設(shè)等8個(gè)方面加快發(fā)展，為全國(guó)作出示范。

4.國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見(jiàn)》，水利部率先制定貫徹落實(shí)工作方案

2009年1月26日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā) 〔2009〕3號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)3號(hào)文件），明確提出支持重慶按照解決工程性缺水和提高水資源利用效率并重的原則，提高城鄉(xiāng)水利設(shè)施建設(shè)能力和水資源利用水平與保障能力等26項(xiàng)重要內(nèi)容。3號(hào)文件出臺(tái)后，2009年4月，水利部制定了《貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院〈關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見(jiàn)〉工作方案》，提出從重慶實(shí)際出發(fā)，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)水利發(fā)展與改革為主線，以民生水利和防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)為重點(diǎn)，加快水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)新水利發(fā)展體制機(jī)制，提高水利信息化水平，為重慶市實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)目標(biāo)奠定堅(jiān)實(shí)的水利基礎(chǔ)。

5.水利部精心謀劃，深入指導(dǎo)

2009年以來(lái)，水利部多次對(duì)重慶水利改革發(fā)展進(jìn)行具體指導(dǎo)幫助，先后在重慶召開(kāi)了全國(guó)水土保持工作會(huì)議、全國(guó)水利規(guī)劃計(jì)劃工作會(huì)議、全國(guó)農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)議等7個(gè)全國(guó)性水利工作會(huì)議，對(duì)重慶水利改革發(fā)展進(jìn)行指導(dǎo)幫助和總結(jié)交流。

三、重慶的實(shí)踐成效

重慶作出加快水利發(fā)展的決定以來(lái)，在水利投融資、水利管理、依法治水和民生水利建設(shè)上取得了重大突破和巨大成就，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速健康發(fā)展提供了水利保障。2011年，重慶東北部和中西部部分地區(qū)遭受?chē)?yán)重干旱，旱情總體上與2006年百年一遇特大干旱相當(dāng)，局部地區(qū)旱情甚至超過(guò)2006年水平。但據(jù)市防汛抗旱指揮部辦公室統(tǒng)計(jì)，2011年的受災(zāi)情況僅為2006年的十分之一，減少了九成。大旱之年實(shí)現(xiàn)糧食、蔬菜和畜牧業(yè)的持續(xù)增長(zhǎng)，保持了物價(jià)穩(wěn)定，水利在其中發(fā)揮了重要作用。

1.水利投融資取得重大突破

（1）搭建全國(guó)第一家省級(jí)水利投融資平臺(tái)

重慶組建了全國(guó)首家大型省級(jí)水利投融資集團(tuán)——重慶市水利投資（集團(tuán)）有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“水投集團(tuán)”）。水投集團(tuán)成立后，以市委、市政府賦予的優(yōu)惠政策為基礎(chǔ)，不斷開(kāi)拓思路，拓展融資渠道，創(chuàng)新融資方式，共籌集水利建設(shè)資金近200億元。公司資產(chǎn)總額達(dá)到368億元，是公司成立之初的22倍。水利投融資平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了“五大轉(zhuǎn)變”：一是變無(wú)償補(bǔ)助為資本金投入；二是變分散投入為集中投入；三是變政府直接管理項(xiàng)目為業(yè)主負(fù)責(zé)制；四是變建管分離為建管一體；五是變單一政府籌資為多渠道籌資。

（2）加大財(cái)政資金投入

一是將當(dāng)年基建統(tǒng)籌資金和農(nóng)業(yè)發(fā)展資金增量重點(diǎn)用于水利建設(shè)。二是建立防汛抗旱應(yīng)急專(zhuān)項(xiàng)資金并列入財(cái)政預(yù)算。三是按市政府批準(zhǔn)額度實(shí)施政府信貸，市政府以預(yù)算外財(cái)政收入增量作為還款來(lái)源。四是有重點(diǎn)防洪工程建設(shè)任務(wù)的區(qū)縣依法從城市建設(shè)維護(hù)費(fèi)、房屋建設(shè)配套費(fèi)中分別安排15%以上的資金，專(zhuān)項(xiàng)用于城鎮(zhèn)防洪工程建設(shè)。五是對(duì)水利工程管理單位給予稅收優(yōu)惠政策。六是加強(qiáng)水利規(guī)費(fèi)的征收。

（3）賦予水利建設(shè)特殊的土地政策

一是賦予重慶市水投集團(tuán)土地儲(chǔ)備的職能。二是按主城規(guī)劃區(qū)土地出讓平均純收益的20%計(jì)提農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)資金，重點(diǎn)用于水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是優(yōu)先保證重點(diǎn)水利水電工程項(xiàng)目土地儲(chǔ)備征用轉(zhuǎn)用指標(biāo)。四是對(duì)重點(diǎn)水利工程庫(kù)區(qū)淹沒(méi)土地采取特殊、快捷的方式，辦理征用手續(xù)。五是開(kāi)展水利工程用地確權(quán)劃界頒證，為水利工程管理單位進(jìn)行水土資源綜合開(kāi)發(fā)利用和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)及市場(chǎng)融資創(chuàng)造條件。

（4）建立競(jìng)標(biāo)投入機(jī)制

為充分調(diào)動(dòng)各區(qū)縣投資水利建設(shè)的積極性，重慶市建立了以競(jìng)標(biāo)方式為主的水利建設(shè)投入激勵(lì)機(jī)制。以區(qū)縣為單位，對(duì)市級(jí)以上補(bǔ)助投資的水利項(xiàng)目實(shí)行分類(lèi)競(jìng)標(biāo)，分年考核，堅(jiān)持誰(shuí)積極、支持誰(shuí)的原則，統(tǒng)籌兼顧，分類(lèi)指導(dǎo)，鼓勵(lì)先進(jìn)，鞭策后進(jìn)。

2.水利管理取得突破

（1）建立目標(biāo)管理體系

一是將 “加快水利發(fā)展的決定”中明確的工作任務(wù)分解到市級(jí)各部門(mén)和各區(qū)縣。二是市政府與區(qū)縣政府簽訂了任期水利目標(biāo)責(zé)任書(shū)。三是市委、市政府將水利年度工作納入?yún)^(qū)縣和市級(jí)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核的內(nèi)容予以嚴(yán)格考核。四是市水利局與區(qū)縣水利局簽訂 “禹王杯”年度工作目標(biāo)責(zé)任書(shū)。五是市委、市政府督察室將水利工作完成情況作為督察的重要內(nèi)容進(jìn)行督察督導(dǎo)。

（2）建立工程建設(shè)管理體系

一是在局機(jī)關(guān)設(shè)立勘察設(shè)計(jì)處，設(shè)立水利規(guī)劃院，切實(shí)加強(qiáng)水利規(guī)劃和項(xiàng)目前期工作的管理。二是全面實(shí)行工程建設(shè)“四制”管理。三是對(duì)重點(diǎn)水利工程全面推行“六定一管”管理模式。四是對(duì)小型水利工程建設(shè)全面推行“三公示”制度，接受社會(huì)監(jiān)督。五是對(duì)重點(diǎn)水利項(xiàng)目實(shí)行跟蹤審計(jì)。六是實(shí)行“先建機(jī)制、再建工程”的制度。七是出臺(tái)了市檢察院與市水投集團(tuán)《關(guān)于在重點(diǎn)水利工程建設(shè)中共同開(kāi)展職務(wù)犯罪預(yù)防工作的實(shí)施意見(jiàn)》，針對(duì)重點(diǎn)水利工程建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)展職務(wù)犯罪預(yù)防工作。

（3）建立已成水利工程管理體系

一是1 219座水庫(kù)確權(quán)劃界全面完成，逾16萬(wàn)處小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革基本完成。二是水利工程管理體制改革全面推進(jìn)，水管單位分類(lèi)定性和定崗定員全面完成。水管單位由2 062個(gè)精簡(jiǎn)到830個(gè)，人員精簡(jiǎn)率達(dá)40%，水管單位的管理人員經(jīng)費(fèi)和水利工程維修養(yǎng)護(hù)兩項(xiàng)經(jīng)費(fèi)基本落實(shí)，水利工程管養(yǎng)分離穩(wěn)步推進(jìn)，分流人員妥善安置。三是水價(jià)改革向縱深推進(jìn)，完成了523座水庫(kù)非農(nóng)水價(jià)的核批工作，原水水費(fèi)收取率100%。

（4）建立水資源管理體系

一是基本建立了權(quán)威、高效、協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的水資源管理體制，全市主城區(qū)外所有區(qū)縣實(shí)行了城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理。二是進(jìn)一步完善流域、區(qū)域水資源綜合規(guī)劃和專(zhuān)業(yè)規(guī)劃體系，全面開(kāi)展了水利工程合規(guī)性審查，切實(shí)加強(qiáng)水資源規(guī)劃的實(shí)施和監(jiān)督。三是全面推行建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度。四是全面推行取水許可制度和水資源有償使用制度。五是全面實(shí)行江河湖泊功能區(qū)劃制度，按照不同功能區(qū)對(duì)水質(zhì)的要求和水體的自然凈化能力，核定水域納污能力，限制了排污總量。六是水資源保護(hù)能力不斷提升。七是全面加強(qiáng)了節(jié)約用水工作。

3.依法治水取得突破

一是市水利局設(shè)立了政策法規(guī)處和執(zhí)法監(jiān)督處，切實(shí)加強(qiáng)了依法治水的能力建設(shè)。二是先后制定和修訂了《重慶市水資源管理?xiàng)l例》《重慶市河道管理?xiàng)l例》《重慶市水利工程管理?xiàng)l例》等7部地方性法規(guī)。三是先后制定和修訂了《重慶市河道采砂管理辦法》《重慶市取水許可和水資源費(fèi)征收管理辦法》等2部政府規(guī)章。四是先后制定了《重慶市水利工程建設(shè)管理暫行辦法》等20余件政府規(guī)范性文件。五是查處了一大批水事違法案件，維護(hù)了正常水事秩序。

4.民生水利建設(shè)取得突破

（1）水資源供給工程建設(shè)創(chuàng)歷史新高

建設(shè)骨干水資源供給工程24處，新增蓄引提水能力14億m3。大型水庫(kù)開(kāi)縣鯉魚(yú)塘、大足玉灘水庫(kù)蓄水，填補(bǔ)了重慶無(wú)大型農(nóng)灌水庫(kù)的空白?！皾捎濉惫こ?、西部供水工程、主城區(qū)水資源優(yōu)化配置工程建設(shè)順利推進(jìn)。

（2）城鄉(xiāng)飲水安全建設(shè)成效顯著

興建各類(lèi)供水工程6.8萬(wàn)處，解決了1 100萬(wàn)城鄉(xiāng)居民飲水安全問(wèn)題。受益地區(qū)的地方病得到有效防控，群眾身體素質(zhì)逐年提高，每年人均間接增收1 000元，為縮小城鄉(xiāng)差距作出了貢獻(xiàn)。

（3）病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)整治取得突破

完成2 200座病險(xiǎn)水庫(kù)的除險(xiǎn)加固，恢復(fù)蓄水5億m3，新增或恢復(fù)有效灌溉面積 150萬(wàn)畝（10萬(wàn) hm2），消除了下游近500萬(wàn)人的防洪安全隱患。

（4）防洪工程建設(shè)效益突出

新增城鎮(zhèn)達(dá)標(biāo)堤防 342 km，其中，建成城市達(dá)標(biāo)堤防220 km，全市24個(gè)城市、96個(gè)中心鎮(zhèn)防洪基本達(dá)標(biāo)，最大程度減輕了災(zāi)害損失和影響，年防洪減災(zāi)效益達(dá)60億元。

（5）農(nóng)田水利建設(shè)力度加大

加快推進(jìn)了8個(gè)大型灌區(qū)、5個(gè)中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造，開(kāi)展了小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，深入推進(jìn)了節(jié)水灌溉示范和煙水配套等項(xiàng)目建設(shè)。新增有效灌溉面積101萬(wàn)畝（6.73萬(wàn)hm2），新增節(jié)水灌溉面積71萬(wàn)畝（4.73萬(wàn)hm2）。農(nóng)田水利灌溉體系不斷完善，進(jìn)一步改善了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。

（6）水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)進(jìn)展順利

圍繞“森林重慶”著力開(kāi)展水系森林工程建設(shè)和綠化長(zhǎng)江水利林建設(shè)。治理水土流失面積4 331km2，其中，新增水系森林工程建設(shè)面積39.5萬(wàn)畝（2.63萬(wàn) km2），綠化長(zhǎng)江水利林建設(shè)面積2萬(wàn)畝（0.13萬(wàn)km2）。

（7）農(nóng)村水電快速發(fā)展

積極推進(jìn)了農(nóng)村中小水電站建設(shè)，新增農(nóng)村水電裝機(jī)容量55萬(wàn)kW。全面完成了22個(gè)水電新農(nóng)村電氣化縣和8個(gè)小水電代燃料試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)代燃料戶1.2萬(wàn)戶，保護(hù)各類(lèi)林地18萬(wàn)畝 （1.2萬(wàn)km2），及時(shí)解決了山區(qū)群眾的用電問(wèn)題，有效促進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)。

四、重慶的實(shí)踐升華

中央1號(hào)文件出臺(tái)后，重慶市委、市政府進(jìn)一步出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加快水利改革發(fā)展的決定》，明確建立防洪抗旱減災(zāi)體系、水資源合理配置和高效利用體系、水資源保護(hù)和江河健康保障體系、有利于推動(dòng)水利科學(xué)發(fā)展的制度體系等四大體系。決定表明，重慶將進(jìn)一步加大水利投資力度，“十二五”期間，水利投入將達(dá)到1 000億元。

水利部更加重視重慶經(jīng)驗(yàn)的完善與推廣。將重慶市列為貫徹中央1號(hào)文件全國(guó)水利改革試點(diǎn)省 （直轄市），指導(dǎo)制定了《重慶市加快水利改革試點(diǎn)方案》，提出加快水利改革，創(chuàng)新體制機(jī)制，逐步建立符合重慶實(shí)際的長(zhǎng)效穩(wěn)定水利投入機(jī)制和科學(xué)合理的水價(jià)形成機(jī)制，促進(jìn)水利可持續(xù)發(fā)展，為重慶率先在西部地區(qū)形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展格局和“五個(gè)重慶”建設(shè)提供有力的水利支撐和保障。

重慶市委、市政府決定將重慶市水投集團(tuán)和水務(wù)集團(tuán)整合，打造千億級(jí)的水利投融資平臺(tái)。在中央1號(hào)文件的指導(dǎo)下，重慶水利改革發(fā)展正在向更高的水平推進(jìn)。

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