農(nóng)業(yè)灌排工程運(yùn)行管理費(fèi)用財(cái)政補(bǔ)助初探

徐成波

（中國灌溉排水發(fā)展中心，100054，北京）

2011年中央1號(hào)文件提出：“按照促進(jìn)節(jié)約用水、降低農(nóng)民水費(fèi)支出、保障灌排工程良性運(yùn)行的原則，推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，農(nóng)業(yè)灌排工程運(yùn)行管理費(fèi)用由財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助，探索實(shí)行農(nóng)民定額內(nèi)用水享受優(yōu)惠水價(jià)、超定額用水累進(jìn)加價(jià)的辦法?！庇捎谖覈嗯殴こ绦问?、灌區(qū)規(guī)模、運(yùn)行管理方式等情況各異，灌排工程運(yùn)行管理費(fèi)用補(bǔ)助采取什么方式開展，補(bǔ)助額度、補(bǔ)助對(duì)象如何確定等，應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)夭煌闆r加以具體研究和分析。

為研究灌排工程運(yùn)行管理費(fèi)用補(bǔ)助問題，中國灌溉排水發(fā)展中心對(duì)吉林、山西、新疆、湖北、湖南等5個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）的8個(gè)灌區(qū)（其中6個(gè)大型灌區(qū)、1個(gè)中型灌區(qū)、1個(gè)小型灌區(qū)）、12個(gè)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)（包括用水合作組織）進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，對(duì)國有供水單位、用水戶協(xié)會(huì)、村民組織及普通農(nóng)戶等利益相關(guān)者開展了大量的調(diào)查。

一、實(shí)施農(nóng)業(yè)灌排工程運(yùn)行管理費(fèi)用補(bǔ)助的必要性

目前，農(nóng)業(yè)水費(fèi)計(jì)收面臨兩難境地。

一是農(nóng)業(yè)供水單位普遍虧損，運(yùn)行困難。據(jù)2006年水利部對(duì)551處大中型灌區(qū)調(diào)查，國有工程農(nóng)業(yè)水價(jià)平均為0.065元/m3，僅占供水成本的38%，平均水費(fèi)實(shí)收率57.37%，也就是說，農(nóng)業(yè)水費(fèi)實(shí)收僅占供水成本的22%。很多供水單位特別是純農(nóng)業(yè)供水的管理單位虧損嚴(yán)重，管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足，影響了水利工程的正常運(yùn)行。如吉林省前郭灌區(qū)供水價(jià)格為0.025元/m3（提水能源費(fèi)用另外計(jì)收），而灌區(qū)管理單位2008年測算的供水成本為0.091元/m3（不包括提水能源費(fèi)用），調(diào)整后的價(jià)格只占成本的27.17%。同時(shí)，農(nóng)戶的水費(fèi)支出也達(dá)到了 71 元/畝（1 065 元/hm2），約占農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的6%，水費(fèi)很難有加價(jià)的空間。又如，湖北東風(fēng)渠灌區(qū)農(nóng)業(yè)供水價(jià)格為0.055元/m3，供水成本為0.143元/m3，水價(jià)為成本的38%。幸運(yùn)的是，東風(fēng)渠灌區(qū)兼有城市供水和水力發(fā)電的功能，彌補(bǔ)了農(nóng)業(yè)供水的虧損，供水單位基本能維持運(yùn)行。

二是農(nóng)民水費(fèi)支出較高，部分地區(qū)水費(fèi)超出農(nóng)民承受能力，而且，隨著國家對(duì)“三農(nóng)”直接補(bǔ)貼范圍的擴(kuò)大，農(nóng)民對(duì)交納農(nóng)業(yè)水費(fèi)越來越不情愿。根據(jù)對(duì)99戶農(nóng)戶的調(diào)研，農(nóng)戶實(shí)際水費(fèi)支出平均為 60元/畝（900元/hm2），占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的4.08%。如果包括農(nóng)戶因?qū)嵤┕喔榷鵁o償投入的勞力，則總投入平均為 78元/畝（1170元/hm2），占到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的5.13%。根據(jù)調(diào)研，北方地區(qū)農(nóng)戶水費(fèi)支出占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的比例普遍超過5%，如新疆三屯河灌區(qū)的曙光用水戶協(xié)會(huì)，農(nóng)戶水費(fèi)支出占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的比例達(dá)9.4%。

由于目前農(nóng)民的水費(fèi)支出已較高，不但國有工程水價(jià)提價(jià)空間已很小，而且加收末級(jí)渠系水費(fèi)的空間也很小，灌區(qū)末級(jí)渠系缺少必要的維修養(yǎng)護(hù)資金，用水合作組織工作人員的報(bào)酬也很難落實(shí)，制約了末級(jí)渠系工程良性運(yùn)行及用水合作組織持續(xù)發(fā)展。

因此，有必要在全國范圍實(shí)施灌排工程運(yùn)行管理財(cái)政補(bǔ)助。實(shí)施灌排工程運(yùn)行管理財(cái)政補(bǔ)助可以實(shí)現(xiàn)四個(gè)目標(biāo)：一是降低農(nóng)民水費(fèi)支出；二是扭轉(zhuǎn)供水單位長期虧損的局面，保證灌排工程的可持續(xù)運(yùn)行；三是保證末級(jí)渠系工程良性運(yùn)行及用水合作組織持續(xù)發(fā)展；四是節(jié)約水資源，通過灌排工程運(yùn)行管理補(bǔ)助和水價(jià)經(jīng)濟(jì)杠桿作用，協(xié)調(diào)供水單位和用水單位在節(jié)水方面的不同利益取向。

二、實(shí)施灌排工程運(yùn)行管理財(cái)政補(bǔ)助應(yīng)注意的幾個(gè)問題

根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)和分析，在實(shí)施灌排工程運(yùn)行管理財(cái)政補(bǔ)助中，建議考慮以下幾個(gè)問題：

①實(shí)施灌排工程運(yùn)行管理財(cái)政補(bǔ)助應(yīng)以灌排工程更新改造為基礎(chǔ)。對(duì)于工程條件較差、水利用效率較低的灌溉工程，應(yīng)先完善工程，然后在重新測算運(yùn)行管理成本的基礎(chǔ)上確定補(bǔ)助額度。

②在水管體制改革到位、落實(shí)水管單位“兩定”及“兩費(fèi)”的前提下，實(shí)施灌排工程運(yùn)行管理財(cái)政補(bǔ)助。

③不能完全取消農(nóng)業(yè)水費(fèi)。完全取消農(nóng)業(yè)水費(fèi)將失去水費(fèi)的經(jīng)濟(jì)杠桿作用，不利于節(jié)約水資源。

④灌排工程運(yùn)行管理財(cái)政補(bǔ)助的最低額度是保證農(nóng)戶能承受水費(fèi)，同時(shí)保證供水單位的應(yīng)收水費(fèi)，不管是從農(nóng)戶計(jì)收還是通過政府補(bǔ)助獲取。

根據(jù)對(duì)99戶農(nóng)戶的調(diào)查，農(nóng)戶實(shí)際水費(fèi)支出占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的4.08%，而且北方高于南方。而發(fā)達(dá)國家農(nóng)戶水費(fèi)支出占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的比例在2%～3%之間，這也可以作為我們實(shí)施灌排工程運(yùn)行管理財(cái)政補(bǔ)助的大致目標(biāo)。

據(jù)調(diào)查，目前國有大中型供水單位平均水費(fèi)實(shí)收率為57.37%，如果能達(dá)到100%，即使不提高水價(jià)，也能大大改善國有供水單位的經(jīng)濟(jì)狀況。

⑤灌排工程運(yùn)行管理財(cái)政補(bǔ)助方式應(yīng)根據(jù)不同情況具體研究，注重效果，不搞一刀切。

農(nóng)戶利用的田間水利工程形式多樣，有大中型灌區(qū)的末級(jí)渠系，有小型灌區(qū)，有堰、塘、機(jī)井、泵站等。農(nóng)戶交納的水費(fèi)構(gòu)成不同，有的由國有水費(fèi)和末級(jí)渠系水費(fèi)構(gòu)成，有的是單一水費(fèi)，有的由基本水費(fèi)和計(jì)量水費(fèi)構(gòu)成。農(nóng)業(yè)水費(fèi)計(jì)收主體也不同，有的由國有供水單位計(jì)收，有的由用水戶協(xié)會(huì)計(jì)收，有的由鄉(xiāng)、村計(jì)收。因此，灌排工程運(yùn)行管理財(cái)政補(bǔ)助的方式、對(duì)象、范圍、補(bǔ)助額度等，應(yīng)適應(yīng)水費(fèi)計(jì)收現(xiàn)狀，既達(dá)到補(bǔ)助的目的，又充分體現(xiàn)公平，保證大中小灌區(qū)的農(nóng)戶同等受益。

⑥水價(jià)改革是實(shí)施灌排工程運(yùn)行管理財(cái)政補(bǔ)助的基礎(chǔ)條件。目前，有些地區(qū)對(duì)農(nóng)戶應(yīng)交農(nóng)業(yè)水費(fèi)核算過程不透明，雖然政府制定了國有工程水價(jià)，但是農(nóng)戶實(shí)際交納的水費(fèi)構(gòu)成不清；水費(fèi)計(jì)收主體多樣，有些地方還由鄉(xiāng)、村收取水費(fèi)，存在水費(fèi)截留、搭車收費(fèi)情況。在進(jìn)行灌排工程運(yùn)行管理財(cái)政補(bǔ)助之前，必須先對(duì)目前的水費(fèi)計(jì)收方式進(jìn)行改革，明確農(nóng)業(yè)水費(fèi)構(gòu)成，科學(xué)測算水費(fèi)成本，確定合適的計(jì)費(fèi)方式、收費(fèi)主體和收費(fèi)程序，明確各方責(zé)權(quán)。

⑦灌排工程運(yùn)行管理財(cái)政補(bǔ)助資金應(yīng)用于跟農(nóng)業(yè)供用水有關(guān)的事項(xiàng)。灌排工程運(yùn)行管理財(cái)政補(bǔ)助的目的不僅僅是為了減少農(nóng)戶水費(fèi)支出，更重要的是鼓勵(lì)農(nóng)民參與農(nóng)田水利建設(shè)，節(jié)約用水。灌排工程運(yùn)行管理財(cái)政補(bǔ)助并不是簡單地給農(nóng)戶資金，而應(yīng)該用于繳納水費(fèi)或用于田間水利工程的建設(shè)、管理和維護(hù)。所以，灌排工程運(yùn)行管理財(cái)政補(bǔ)助不宜不加條件地直接補(bǔ)給農(nóng)戶。

⑧灌排工程運(yùn)行管理財(cái)政補(bǔ)助的范圍應(yīng)該是國家承擔(dān)骨干工程建設(shè)和運(yùn)行管理費(fèi)用的全部或大部分、田間工程建設(shè)和運(yùn)行管理費(fèi)用的一部分；農(nóng)戶承擔(dān)骨干工程運(yùn)行管理費(fèi)用的一小部分、田間工程建設(shè)和運(yùn)行管理費(fèi)用的一部分。

實(shí)際的補(bǔ)助比例應(yīng)結(jié)合具體工程的類型、性質(zhì)、規(guī)模等。由于不同灌區(qū)國有供水單位管理范圍不同，國有工程水費(fèi)和末級(jí)渠系水費(fèi)在水費(fèi)構(gòu)成中所占比例在不同灌區(qū)有較大差異。因此，具體補(bǔ)貼哪一塊，補(bǔ)貼多少，要結(jié)合農(nóng)業(yè)水費(fèi)的具體構(gòu)成。

⑨保證國有供水單位持續(xù)發(fā)展及國有工程良性運(yùn)行，保證用水合作組織持續(xù)發(fā)展及末級(jí)渠系工程良性運(yùn)行。灌區(qū)的綜合效益在于同時(shí)發(fā)揮國有工程和群管工程的效益，因此灌排工程運(yùn)行管理財(cái)政補(bǔ)助應(yīng)該兼顧國有供水單位和農(nóng)戶，兼顧國有工程和群管工程。

⑩保證灌排工程運(yùn)行管理財(cái)政補(bǔ)助促進(jìn)節(jié)約用水。實(shí)施灌排工程運(yùn)行管理財(cái)政補(bǔ)助是否會(huì)削弱農(nóng)戶的節(jié)水意識(shí)是政策制定者顧慮的問題。供水單位可以通過強(qiáng)化定額管理、定額內(nèi)補(bǔ)助、超定額不補(bǔ)助，甚至超定額累進(jìn)加價(jià)的方式促進(jìn)節(jié)水。

?灌排工程運(yùn)行管理財(cái)政補(bǔ)助應(yīng)根據(jù)氣候變化靈活掌握，促進(jìn)水資源節(jié)約。在水資源節(jié)約方面，供水單位和用水者時(shí)常會(huì)出現(xiàn)意識(shí)和行為上的沖突。有些灌區(qū)特別是純農(nóng)業(yè)灌區(qū)，在豐水年甚至一般年景，供水單位會(huì)鼓勵(lì)用水戶多用水，通過增加賣水量來提高水費(fèi)收入，有些灌區(qū)對(duì)多用水的用水戶提供水價(jià)折扣。這樣可以提高供水單位經(jīng)濟(jì)效益，但和節(jié)約用水的社會(huì)公共利益相違背。而在旱年，灌區(qū)供水量不能滿足用水需求時(shí)，灌區(qū)又通過提高水價(jià)等措施來限制用水戶用水。實(shí)際上，旱年增加了農(nóng)民水費(fèi)支出，而對(duì)供水單位在經(jīng)濟(jì)上卻是有利的。

雖然，在國家有關(guān)法規(guī)及政策中規(guī)定，灌區(qū)管理單位有節(jié)約用水的責(zé)任，但是，經(jīng)濟(jì)利益往往決定了供水者和用水者的水資源利用意識(shí)，這就需要建立一種協(xié)調(diào)機(jī)制，通過經(jīng)濟(jì)措施來保證供水者和用水者都愿意節(jié)約用水。不管是豐水年還是旱年，都應(yīng)保證供水單位的基本收入，也應(yīng)保證農(nóng)戶水費(fèi)支出不因旱年而增加太多。豐水年灌區(qū)用水量減少，政府應(yīng)給予供水單位適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。比如，可以為灌區(qū)核定多年平均供水量，供水不足的水量由政府按供水價(jià)格的百分?jǐn)?shù)給予適當(dāng)補(bǔ)助，具體比例可根據(jù)供水成本和收入計(jì)算。旱年農(nóng)戶用水量增多，政府應(yīng)給予農(nóng)戶適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助。比如，核定多年平均水費(fèi)，超過部分由政府補(bǔ)貼；或者將由于氣候變化引起的超定額用水水費(fèi)由政府補(bǔ)貼，而不要將工程原因、氣候原因?qū)е碌某~用水責(zé)任完全由農(nóng)戶承擔(dān)。

?科學(xué)制定用水定額，規(guī)范超定額水費(fèi)的計(jì)收與使用。有的灌區(qū)實(shí)行超定額累進(jìn)加價(jià)，而農(nóng)戶普遍反映不是不想節(jié)水，而是田間工程條件太差，超定額很普遍，沒有辦法，否則影響作物生長。政策初衷是好的，但是在政策制定和執(zhí)行過程中，有些細(xì)節(jié)問題考慮得過于粗略，比如，規(guī)定的定額是否科學(xué)合理，如何應(yīng)對(duì)不同的工程條件、不同的氣候條件，超定額水費(fèi)如何管理和使用等。對(duì)于超定額用水的超額部分水費(fèi)，應(yīng)通過建立節(jié)水基金等方式用于節(jié)水措施，取之于民，用之于民，而不要變相成為供水單位增加收入的手段。

三、灌排工程運(yùn)行管理費(fèi)用財(cái)政補(bǔ)助不同方式比較分析

灌排工程運(yùn)行管理財(cái)政補(bǔ)助的最終受益者應(yīng)該是農(nóng)戶、供水單位和社會(huì)，無論損害哪方的利益，灌排工程運(yùn)行管理財(cái)政補(bǔ)助都難以實(shí)施。灌排工程運(yùn)行管理財(cái)政補(bǔ)助的措施、對(duì)象及補(bǔ)助數(shù)額等可以有多種選擇。

1.國有骨干灌排工程運(yùn)行管理費(fèi)用財(cái)政補(bǔ)助

（1）改變農(nóng)業(yè)水價(jià)成本核算辦法，免提農(nóng)業(yè)供水國有工程折舊，將大中型灌區(qū)骨干工程改造納入中央和地方政府財(cái)政預(yù)算（財(cái)政資金直接補(bǔ)助國有供水單位）

《水利工程供水價(jià)格管理辦法》規(guī)定，供水成本由直接工資、直接材料費(fèi)、其他直接支出以及固定資產(chǎn)折舊費(fèi)、修理費(fèi)、水資源費(fèi)等構(gòu)成。一般固定資產(chǎn)折舊約占水價(jià)成本的15%～30%。據(jù)調(diào)查，目前國有工程供水水價(jià)僅為成本的38%，這就是說，即使不計(jì)提折舊，供水成本也高于水價(jià)。比如山西夾馬口灌區(qū)，測算供水成本為0.62 元/m3，其中折舊 0.11 元/m3，不計(jì)提折舊的供水成本為 0.51元/m3，而實(shí)際水價(jià)為0.47元/m3。鑒于農(nóng)業(yè)供水的公益性及高投入、低回報(bào)的特點(diǎn)，農(nóng)業(yè)供水工程建設(shè)及改造等投入應(yīng)該由公共財(cái)政承擔(dān)。因此，建議水價(jià)成本核算中不計(jì)提固定資產(chǎn)折舊。

在很多情況下，不計(jì)提折舊的供水成本也往往高于現(xiàn)行水價(jià)，供水單位虧損狀況難以明顯改觀，農(nóng)民水費(fèi)支出也難以明顯降低。這種情況下，就應(yīng)該考慮對(duì)灌排工程的運(yùn)行管理費(fèi)用實(shí)施財(cái)政補(bǔ)助。

（2）取消或部分減免國有工程水費(fèi)，公共財(cái)政負(fù)擔(dān)國有農(nóng)業(yè)供水工程運(yùn)行管理的部分或全部費(fèi)用（財(cái)政資金直接補(bǔ)助國有供水單位）

①國有灌排工程運(yùn)行管理財(cái)政補(bǔ)助有以下四種方式可供選擇：

第一種，取消國有工程水費(fèi)，按目前水費(fèi)實(shí)際收入，由財(cái)政直接補(bǔ)助供水單位。比如，對(duì)于全國大型灌區(qū)，2008年農(nóng)業(yè)水費(fèi)收繳率為78.4%，國有工程水費(fèi)實(shí)際收入為30.4億元（據(jù)2008年度中國灌溉排水發(fā)展研究報(bào)告）。如按此方案，則由財(cái)政補(bǔ)助全國大型灌區(qū)水費(fèi)30.4億元，大型灌區(qū)內(nèi)農(nóng)戶不再支付國有工程水費(fèi)，供水單位也不用投入人力物力計(jì)收水費(fèi)。

第二種，取消國有工程水費(fèi)，根據(jù)目前國有工程水價(jià)，按供水量由財(cái)政全額補(bǔ)助供水單位。如按此方案，則對(duì)大型灌區(qū)的財(cái)政補(bǔ)助資金約為38.8億元，供水單位獲得的財(cái)政補(bǔ)助將高于目前實(shí)際的水費(fèi)收入，供水單位經(jīng)濟(jì)條件將得到改善，農(nóng)戶將不再支付國有工程水費(fèi)。

第三種，取消國有工程水費(fèi)，根據(jù)權(quán)威部門核定的供水成本，按供水量對(duì)供水單位進(jìn)行全額補(bǔ)助。根據(jù)2005年的調(diào)查數(shù)據(jù)，國有工程供水水價(jià)約為供水成本的38%，如按此方案，則對(duì)大型灌區(qū)的財(cái)政補(bǔ)助資金約為102億元。供水單位的經(jīng)濟(jì)條件將得到根本改善。

第四種，部分減免國有工程水費(fèi)，如財(cái)政承擔(dān)國有工程折舊、人員費(fèi)用，用水戶負(fù)擔(dān)工程運(yùn)行和日常養(yǎng)護(hù)費(fèi)用。對(duì)實(shí)施兩部制水價(jià)的灌區(qū)，基本水費(fèi)可以由政府直接補(bǔ)貼供水單位，農(nóng)戶只承擔(dān)計(jì)量水費(fèi)，既減少農(nóng)民水費(fèi)支出，又減輕供水單位計(jì)收基本水費(fèi)的工作壓力。

取消或減免國有工程水費(fèi)以后，農(nóng)戶主要承擔(dān)末級(jí)渠系水費(fèi)或田間工程運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用，大中型灌區(qū)農(nóng)戶的水費(fèi)支出將大大減少，農(nóng)戶將更有能力承擔(dān)末級(jí)渠系運(yùn)行維護(hù)，保證末級(jí)渠系良性運(yùn)行。

②取消或減免國有工程水費(fèi)應(yīng)考慮的幾個(gè)問題：

第一，對(duì)于不同灌區(qū)，取消或減免國有工程水費(fèi)以后，農(nóng)戶的受益程度可能有很大差別。因?yàn)椴煌鄥^(qū)農(nóng)戶實(shí)際交納的水費(fèi)中，國有工程水費(fèi)占的比重差別很大。一般北方灌區(qū)國有工程水費(fèi)占農(nóng)業(yè)水費(fèi)比重大于南方灌區(qū)。如山西夾馬口灌區(qū)，國有工程水價(jià)0.47元/m3，末級(jí)渠系水價(jià)約為0.03～0.05元/m3，農(nóng)戶年均水費(fèi)支出約120～150 元/畝（1800～2250 元/hm2），國有工程水費(fèi)約占水費(fèi)總額的90%，如完全取消國有工程水費(fèi)，農(nóng)民水費(fèi)支出可減少約90%，但是財(cái)政負(fù)擔(dān)會(huì)很大。又如湖南鐵山灌區(qū)井塘用水戶協(xié)會(huì)，據(jù)調(diào)查，農(nóng)戶年均水費(fèi)支出約18～22元/畝（270～330 元/hm2， 不含用水小組服務(wù)費(fèi)），國有工程水費(fèi)約占水費(fèi)總額的30%，如取消國有工程水費(fèi)，農(nóng)民水費(fèi)支出可減少約30%，這可能是不夠的，還需考慮是否對(duì)末級(jí)渠系水費(fèi)也應(yīng)進(jìn)行補(bǔ)助。再如湖北遠(yuǎn)安屢豐堰用水戶協(xié)會(huì)，該小型灌區(qū)農(nóng)戶年均水費(fèi)支出25元/畝（375 元/hm2）， 上游無國有供水單位，農(nóng)戶難以享受取消國有水費(fèi)的好處。所以，由于水費(fèi)構(gòu)成比例不同，不同灌區(qū)取消或減免國有工程水費(fèi)以后對(duì)農(nóng)戶水費(fèi)減支的程度相差很大。為公平起見，應(yīng)具體研究不同地區(qū)國有工程水費(fèi)減免的額度，以及是否補(bǔ)貼末級(jí)渠系水費(fèi)。

第二，取消或減免國有水工程費(fèi)后，供水單位向農(nóng)戶無償供水，容易造成供水服務(wù)質(zhì)量下降。原來是有償供水，為了向農(nóng)戶收取水費(fèi)，供水單位會(huì)盡量滿足農(nóng)戶的要求。取消國有工程水費(fèi)后，供水單位就成了由財(cái)政支持的公共服務(wù)部門，農(nóng)戶很難在經(jīng)濟(jì)上督促和監(jiān)督供水單位。因此，供水單位應(yīng)該加強(qiáng)內(nèi)部管理，樹立公共服務(wù)意識(shí)，對(duì)用水戶負(fù)責(zé)。

第三，取消或減免國有水費(fèi)后，有些地區(qū)農(nóng)戶水費(fèi)支出將大大減少，水費(fèi)的經(jīng)濟(jì)杠桿作用將會(huì)弱化，農(nóng)戶節(jié)水意識(shí)也可能弱化。因此，必須采取必要的措施避免發(fā)生此類情況發(fā)生。比如，強(qiáng)化定額管理，定額內(nèi)減免水費(fèi)，超定額加價(jià)收費(fèi)。也可以采取先收農(nóng)戶水費(fèi)，后根據(jù)用水及支付水費(fèi)情況返回補(bǔ)助，這樣既能發(fā)揮水費(fèi)的經(jīng)濟(jì)杠桿作用，促進(jìn)節(jié)水，又能減少農(nóng)民水費(fèi)支出。

2.田間工程運(yùn)行管理費(fèi)用財(cái)政補(bǔ)助

田間工程的配套改造等投資較大、農(nóng)戶難以承擔(dān)的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)由地方政府引導(dǎo)，采取民辦公助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式給予適當(dāng)補(bǔ)助。對(duì)于小型灌區(qū)及末級(jí)渠系水費(fèi)占水費(fèi)總額比重較高的大中型灌區(qū)，需要考慮對(duì)田間工程的運(yùn)行管理進(jìn)行補(bǔ)助，特別要考慮對(duì)群管提水設(shè)施的能耗費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)助。

（1）田間工程運(yùn)行管理費(fèi)用財(cái)政直接補(bǔ)助農(nóng)民用水合作組織

對(duì)于農(nóng)業(yè)水費(fèi)由農(nóng)民用水合作組織統(tǒng)一收取的地區(qū)，可以考慮直接補(bǔ)助該用水合作組織。補(bǔ)助首先應(yīng)該考慮取水費(fèi)用，其次考慮協(xié)會(huì)工作人員報(bào)酬、工程維護(hù)費(fèi)等。具體補(bǔ)助額度應(yīng)根據(jù)工程運(yùn)行情況，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)條件制定。財(cái)政直接補(bǔ)助農(nóng)民用水合作組織要注意幾個(gè)問題：

第一，田間工程的運(yùn)行管理、末級(jí)渠系水費(fèi)收取必須是由用水合作組織負(fù)責(zé)。

第二，農(nóng)民用水合作組織財(cái)務(wù)管理必須規(guī)范，內(nèi)部管理公開透明，水利部門或供水單位必須監(jiān)督到位。在初始階段，財(cái)政補(bǔ)助可以由地方政府或國有供水單位代為管理。

第三，雖然目前農(nóng)民用水合作組織數(shù)量很多，但是規(guī)范運(yùn)作的還不多，因此，直接補(bǔ)助農(nóng)民用水合作組織目前難以大范圍推開，但可以選擇運(yùn)作規(guī)范的地區(qū)搞試點(diǎn)。

（2）田間灌排工程運(yùn)行管理費(fèi)用財(cái)政直接補(bǔ)助農(nóng)民

財(cái)政部門直接將補(bǔ)貼匯入農(nóng)民的賬戶，由農(nóng)民自由支配。現(xiàn)行的水價(jià)政策和水費(fèi)計(jì)收程序不變，對(duì)農(nóng)戶水費(fèi)實(shí)施收補(bǔ)兩條線。直補(bǔ)的標(biāo)準(zhǔn)，可以根據(jù)當(dāng)前農(nóng)戶水費(fèi)支出額度按面積補(bǔ)助。即根據(jù)農(nóng)戶畝均水費(fèi)的某個(gè)比例給予補(bǔ)助，但是應(yīng)該注意的是，即使在同一個(gè)灌區(qū)，農(nóng)戶的水費(fèi)支出差別也會(huì)非常大，因此，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按不同的區(qū)域?qū)嵤?，?fù)擔(dān)重的多補(bǔ)，負(fù)擔(dān)輕的少補(bǔ)。

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)大部分用水戶協(xié)會(huì)的干部擔(dān)心，如果補(bǔ)貼直接給農(nóng)戶，就很難再集中投入到工程管理和維護(hù)中，也很難提高農(nóng)戶交水費(fèi)的積極性。如果水費(fèi)實(shí)施收補(bǔ)兩條線，則不但沒有減少收水費(fèi)的工作量，而且增加了發(fā)放補(bǔ)貼的工作量，不如少收水費(fèi)更加合適，既減少農(nóng)戶水費(fèi)支出，又能減少收補(bǔ)兩項(xiàng)工作的工作量。

筆者認(rèn)為，灌排工程運(yùn)行管理費(fèi)用不適合直接補(bǔ)貼農(nóng)戶。但是，在那些既沒有國有供水單位又沒有建立用水合作組織的小型水利工程，直接補(bǔ)貼農(nóng)戶可能是一種不得已的方式。

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