中央財政支持中型灌區(qū)節(jié)水配套改造情況及對策分析

吳洪偉，楊旖旎

（1.財政部國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室，100820，北京；2.農(nóng)業(yè)部規(guī)劃設(shè)計研究院，100125，北京）

我國的氣候、地理條件決定了農(nóng)業(yè)必須走灌溉農(nóng)業(yè)的發(fā)展道路，中型灌區(qū)是農(nóng)業(yè)灌溉體系的重要組成部分。據(jù)調(diào)查，我國現(xiàn)有灌溉面積為5萬～30 萬畝（0.33 萬～2 萬 hm2）的重點中型灌區(qū)2157處，設(shè)計灌溉面積約2.15 億畝（1433.3 萬 hm2），有效灌溉面積約 1.55 億畝（1033.3 萬 hm2），約占全國有效灌溉面積的17.5%。這些灌區(qū)大多建于20世紀(jì)五六十年代，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，配套不全，且經(jīng)多年運行，老化失修、損壞滲漏嚴(yán)重，導(dǎo)致效益衰減。支持中型灌區(qū)進行節(jié)水配套改造，對改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、節(jié)約水資源和改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境具有重要意義。

一、中央財政支持中型灌區(qū)節(jié)水配套改造情況

1.加大投入力度，加快改造步伐

為全面推進中型灌區(qū)節(jié)水配套改造，1997年起，中央財政農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)安排專項資金，由國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室和水利部共同組織實施，開始了有計劃、大規(guī)模的中型灌區(qū)節(jié)水配套改造。截至2010年，共安排中央財政農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金36.17億元，扶持了433個重點中型灌區(qū)節(jié)水配套改造項目 （以下簡稱中型灌區(qū)項目），共襯砌防滲干支渠道17446 km，改造、配套及新建水源渠首和渠系建筑物46137座。其中：“十五”期間（2001—2005 年）中央財政農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金累計投入8.72億元，扶持了114個中型灌區(qū)項目；“十一五”期間（2006—2010年）中央財政農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金累計投入24.73億元,扶持了309個中型灌區(qū)項目?！笆晃濉逼陂g的投入和扶持項目數(shù)均為“十五”期間的近3倍，投入力度明顯加大，改造步伐明顯加快。

2.完善相關(guān)政策，確保資金到位

近年財政部圍繞地方財政配套資金、自籌資金和投入方式等，不斷完善相關(guān)政策。

一是降低地方財政配套和水利部門自籌資金比例。為減輕地方財政配套和水利部門自籌壓力，自2008年起，財政部將中型灌區(qū)項目中央財政資金、地方財政配套資金和水利部門自籌資金比例由原來的1∶0.6∶0.6， 調(diào)整為全國平均 1∶0.5∶0.5，2010年又進一步調(diào)整為 1∶0.48∶0.48。

二是取消了部分縣級配套任務(wù)。為落實2009年中央1號文件 “自2009年起國家在中西部地區(qū)安排的病險水庫除險加固、生態(tài)建設(shè)、農(nóng)村飲水安全、大中型灌區(qū)配套改造等公益性建設(shè)項目，取消縣及縣以下資金配套”的精神，財政部決定自2009年起中西部地區(qū)中型灌區(qū)項目的地方財政配套資金全部由省級及市級財政承擔(dān)，縣級財政不再承擔(dān)配套任務(wù)；對水利自籌資金比例不作硬性規(guī)定，其中縣級水利自籌資金不計入總投資。

三是開展了“地方先行投入”試點。為調(diào)動地方的積極性，確保地方財政配套資金、自籌資金及時、足額到位，2007年起，財政部在部分中型灌區(qū)項目中實行“地方先行投入”試點，即第一年度先用地方配套資金進行項目建設(shè)，在規(guī)定時間內(nèi)經(jīng)對地方配套資金到位情況進行核查通過后，第二年度一次性撥付中央財政資金。實踐證明，“地方先行投入”的方式對激勵和促進地方財政和水利部門及時、足額落實配套資金，保證項目按計劃建成，發(fā)揮了積極作用。

3.密切配合協(xié)作，嚴(yán)格資金和項目管理

各級財政和水利部門分工負(fù)責(zé)，配合協(xié)作，努力提高中型灌區(qū)項目和資金管理水平。一是統(tǒng)籌項目布局。在中型灌區(qū)項目選擇上，兩部門共同堅持項目要位于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)縣（區(qū)、市），項目受益區(qū)已經(jīng)或準(zhǔn)備列入農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)中低產(chǎn)田改造項目區(qū)，使灌區(qū)改造和中低產(chǎn)田改造緊密結(jié)合，力求做到同步建設(shè)實施、同步發(fā)揮效益。二是嚴(yán)格資金和項目管理。按照有關(guān)規(guī)定，財政部門對資金實行專人管理,專賬核算,專款專用，并按灌區(qū)隸屬關(guān)系實行縣級或地級報賬制，提高資金使用的規(guī)范性、合理性、有效性；水利部門對項目實行項目法人責(zé)任制、項目和資金公示制、招標(biāo)投標(biāo)制、工程監(jiān)理制，提高工程質(zhì)量，避免“豆腐渣”工程。

4.綜合效益顯著，管理模式不斷創(chuàng)新

根據(jù)對已完成項目和在建項目測算，中型灌區(qū)項目綜合效益明顯。一是改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，增強了抗災(zāi)能力。通過渠道襯砌，改造、配套及新建水源渠首和渠系建筑物等，新增灌溉面積 1120萬畝（74.67萬 hm2），改善灌溉面積2440多萬畝 （162.67萬hm2），明顯改善了項目區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本條件，增強了項目區(qū)農(nóng)業(yè)抗御旱災(zāi)的能力。二是提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。通過提高灌溉保證率及其他綜合措施，項目區(qū)年新增糧食、棉花、油料等主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力約18億kg。三是節(jié)約了水資源。通過推廣渠道硬化防滲技術(shù)、新型高效節(jié)水灌溉技術(shù)，提高渠系水利用系數(shù)等，節(jié)約灌溉用水約46億m3。四是改善了生態(tài)環(huán)境。通過節(jié)約灌溉用水，減少了地表水引用量，加大了河流下泄水量，對改善生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了明顯作用。

同時，在中型灌區(qū)項目建設(shè)中，始終堅持項目建設(shè)與創(chuàng)新管理并重，引進參與式灌溉管理模式，積極引導(dǎo)農(nóng)民組建農(nóng)民用水戶協(xié)會，實現(xiàn)自我管理、民主管理，探索中型灌區(qū)項目長期發(fā)揮效益的有效途徑。

二、面臨的問題

1.地方財政和灌區(qū)管理單位在支持中型灌區(qū)改造投入上存在依賴中央財政的傾向

國家審計署對遼寧等8個?。ㄗ灾螀^(qū)）2009—2010年中型灌區(qū)節(jié)水配套改造項目審計結(jié)果表明，部分省份地方財政配套資金落實情況較差，如甘肅省2009年和2010年立項的5個中型灌區(qū)節(jié)水配套改造項目，地方財政應(yīng)配套2190萬元，少配套 1350萬元，占應(yīng)配套的62%。這不僅反映出地方財政在支持中型灌區(qū)改造投入上存在依賴中央財政的傾向，也反映出支農(nóng)工作中地方政府存在依賴中央政府的傾向。部分地區(qū)水利部門自籌資金落實情況較差，如遼寧省東港市、鐵嶺縣2009年立項的2個項目，水利部門應(yīng)籌集的1041萬元資金均未到位，其中包括灌區(qū)管理單位自籌資金。這反映出灌區(qū)“以灌溉養(yǎng)工程”的良性循環(huán)機制還沒有真正形成。

2.中型灌區(qū)節(jié)水改造工程建設(shè)進度緩慢

由于前期工作不充分、初步設(shè)計不合理、批復(fù)進度緩慢等問題，工程建設(shè)進度緩慢，財政資金有閑置現(xiàn)象。從國家審計署對遼寧等8個省（自治區(qū)）2009—2010年中型灌區(qū)節(jié)水配套改造項目審計結(jié)果看，2010年7月，甘肅省永登縣農(nóng)發(fā)辦收到省農(nóng)發(fā)辦2010年切塊中型灌區(qū)項目資金660萬元，其中中央資金500萬元，截至2010年12月，該項目初步設(shè)計尚未批復(fù)，工程未實施，造成660萬元資金閑置；2010年4—10月，河南省武陟縣收到2009年中型灌區(qū)項目資金1101萬元，其中中央財政資金990萬元，省級財政資金111萬元，由于前期工作不充分，截至2010年年底，該項目仍未開工建設(shè)，資金閑置8個月。這反映出地方有關(guān)部門對前期工作重視程度不夠，需采取有力措施加快工程建設(shè)進度。

3.農(nóng)民用水戶參與中型灌區(qū)改造建設(shè)和運行管理的程度較低

原則上，中型灌區(qū)骨干工程的建設(shè)、改造和運行維護主要由政府和灌區(qū)管理單位投入；灌區(qū)小型工程的建設(shè)、改造和運行維護主要由受益集體和農(nóng)戶投入。但在實際工作中，農(nóng)民用水戶參與中型灌區(qū)改造建設(shè)和運行管理的程度較低，農(nóng)民自愿投入工程建設(shè)和維護的勞動量逐年減少；部分項目完成改造后，由于工程維修管護跟不上，幾年后又出現(xiàn)效益衰減的情況。這反映出國家在支持中型灌區(qū)改造的同時，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮和依靠農(nóng)民互助合作組織的力量，參與建好、管好、用好灌區(qū)。

三、下一步工作措施

1.繼續(xù)執(zhí)行引導(dǎo)投入的政策，促進地方財政足額落實配套資金

從實際出發(fā)，財政部已將中型灌區(qū)節(jié)水配套改造項目地方財政配套資金比例下調(diào)到可承受范圍內(nèi)。加強中型灌區(qū)節(jié)水改造，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，是中央和地方的共同責(zé)任，要求地方財政安排一定配套資金，不僅有利于增加投入，而且有利于引導(dǎo)地方政府重視灌區(qū)工作。為此，財政部將嚴(yán)格執(zhí)行三項政策。一是繼續(xù)推進 “地方先行投入”試點工作。對新立項項目，第一年主要使用地方配套資金進行項目建設(shè)，中央財政只撥部分資金或者不撥付資金，由地方先行投入資金進行項目建設(shè)；剩余中央財政資金，視第一年地方配套資金到位情況確定撥付進度。二是根據(jù)已建項目情況安排新項目。對已批準(zhǔn)立項的項目配套資金足額到位、工程建設(shè)質(zhì)量好、能按時竣工驗收的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），優(yōu)先安排新項目；反之，暫緩安排新項目。三是要求地方財政部門主動做好工作。地方財政部門要進一步加強與水利部門的配合協(xié)調(diào)，在主動參與項目管理各環(huán)節(jié)的同時，也要切實承擔(dān)落實配套投入的責(zé)任。

2.推進灌區(qū)管理體制改革，增加灌區(qū)自我積累投入能力

各級財政部門要積極配合水利部門，推進中型灌區(qū)管理體制改革，重點做好兩方面工作。一是深化灌區(qū)管理單位內(nèi)部改革，降低運行管理成本，對已納入改造建設(shè)規(guī)劃的中型灌區(qū)，要通過定崗定員，推行全員勞動合同制和承包經(jīng)營制，解決人浮于事問題，降低管理成本，將水費收入中用于養(yǎng)人的錢更多地用于養(yǎng)工程，逐年積累資金配合國家改造投入。二是改革水費計收方式，保障灌區(qū)合理收益。要合理核定灌溉水價，推行按量計費和由用水戶協(xié)會組織收費，確保工程運行成本得到補償，灌區(qū)經(jīng)營有合理收益?？傊?，要通過增收節(jié)支、節(jié)本增效等措施，使已改造的灌區(qū)不再吃老本，使準(zhǔn)備改造的灌區(qū)具備一定的自我積累投入能力。

3.提前竣工項目檢查時間，加快中型灌區(qū)節(jié)水改造工程建設(shè)進度

自2011年開始，國家農(nóng)發(fā)辦提前了對部門竣工項目綜合檢查時間，將部門項目的綜合檢查時間和方式與地方農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目統(tǒng)一起來。對于中型灌區(qū)項目，由原來立項第4年進行綜合檢查提前到第3年，比原來提前了1年時間。此項改革雖然加大了施工難度，提高了工程設(shè)計要求，但將進一步縮短工期，有利于增強項目建設(shè)單位的責(zé)任心和緊迫感，督促地方有關(guān)部門更加重視項目前期準(zhǔn)備工作，加快項目審批和資金撥付進度，避免資金閑置，提高資金使用效益。

4.鼓勵農(nóng)民參與灌溉管理，建立灌區(qū)良性運行長效機制

2006年 10月，水利部、財政部有關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)了 《農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)中型灌區(qū)節(jié)水改造項目全面推廣農(nóng)民用水戶協(xié)會實施方案》（辦農(nóng)水〔2006〕174 號），將農(nóng)民用水戶建設(shè)作為實施灌區(qū)改造的重要配套措施。工作目標(biāo)是：2007年及以后立項的項目，改造完成后 3～5年內(nèi)，農(nóng)民用水戶協(xié)會管理的灌溉面積要達到設(shè)計面積60%以上；2006年及以前實施的項目，在4年內(nèi)使協(xié)會管理的灌溉面積達到設(shè)計面積50%以上。目前這項工作進展順利。通過加強、培育和支持項目灌區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會建設(shè)，解決多年來灌區(qū)建設(shè)和管理中責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)界定不清，效率低下的問題；更多依靠農(nóng)民互助合作力量，使中型灌區(qū)改造這件千家萬戶想干而一家一戶又干不了的好事辦得更好更實；通過推行“參與式灌溉管理”，建立灌區(qū)良性運行長效機制，實現(xiàn)灌區(qū)和諧發(fā)展。

5.進一步加大投入力度，加快中型灌區(qū)節(jié)水配套改造步伐

黨的十七屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》第三部分“推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)”指出，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要以水利為重點，大幅度增加投入，完善建設(shè)和管護機制，推進小型病險水庫除險加固，加快大中型灌區(qū)配套改造，搞好抗旱水源工程建設(shè)，完善農(nóng)村小微型水利設(shè)施，全面加強農(nóng)田水利建設(shè)。2011年中央1號文件提出，到2020年基本完成大型灌區(qū)、重點中型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造任務(wù)。為了貫徹落實中央精神和要求，今后將進一步加大對中型灌區(qū)節(jié)水配套改造的投入力度。除大幅度增加中央財政資金用于中型灌區(qū)節(jié)水改造的總預(yù)算外，進一步提高單個項目投資標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)灌區(qū)實際需要，核定總投資和中央財政補助標(biāo)準(zhǔn)，力爭到2020年基本完成重點中型灌區(qū)節(jié)水配套改造建設(shè)任務(wù)。

[1]中國農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)年鑒編輯委員會.中國農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)年鑒2009[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2010.

[2]國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室，水利部.全國重點中型灌區(qū)節(jié)水配套改造建設(shè)規(guī)劃[R].2010.