著力構建水利建設與管理良性機制

孫繼昌

（水利部建設與管理司，100053，北京）

2011年中央1號文件和中央水利工作會議對水利改革發(fā)展做出了全面部署，掀開了治水興水新篇章。如何組織實施好大規(guī)模水利工程建設、切實加強工程管理，加快推進水利工程建設和管理體制改革，建立科學的管理體制和良性運行機制，保障工程建設進度、質量和運行安全，是水利建設與管理工作重大而緊迫的任務。

一、水利建設與管理工作進展情況

近年，在部黨組的領導下，水利建設管理工作者堅持改革創(chuàng)新、建管并重，全面推進水利建設與管理工作，病險水庫除險加固、水管體制改革、大規(guī)模水利工程建設等各項工作有序推進，取得了顯著成效。

一是實施大規(guī)模病險水庫除險加固，有效消除工程安全隱患?！?8大水后，全面開展了病險水庫除險加固，特別是2006年中央提出用3年時間完成全國大中型和重點小型病險水庫除險加固目標任務。水利部會同發(fā)展改革委和財政部分別編制并啟動實施了《全國大中型和重點小型病險水庫除險加固專項規(guī)劃》《東部地區(qū)重點小型病險水庫除險加固規(guī)劃》，對7 356座大中型和重點小型水庫實施除險加固。至2010年年底，納入規(guī)劃的7 356座病險水庫如期完成除險加固目標任務，向黨中央、國務院交上了一份滿意答卷。加上’98大水后實施的除險加固項目，到2010年年底全國共完成9 225座大中型和重點小型水庫除險加固 （其中大型289座、中型2 136座、小型6 800座）。通過加固有效降低了水庫病險率，消除了安全隱患，恢復防洪庫容約134億m3，恢復興利庫容約188億m3，大大增強了防洪減災和水資源調控能力，為建立水庫工程良性運行機制創(chuàng)造了條件。2010年7月,啟動實施了新一輪5 400座?。?）型病險水庫除險加固；2011年4月12日,啟動實施了42 589座全國?。?）型病險水庫除險加固，其中 15 891座重點?。?）型水庫除險加固資金全部由中央負擔。同時編制完成了 《全國大中型病險水閘除險加固專項規(guī)劃》，為下一步做好病險水閘除險加固工作奠定了基礎。

二是開展大規(guī)模水利工程建設，水利工程體系不斷完善?！笆晃濉逼陂g，全國水利建設投資達7 000多億元，是“十五”的1.93倍。長江干堤加固工程全面達標，28個項目全部通過竣工驗收，黃河標準化堤防建設順利實施，治淮19項骨干工程、治太11項骨干工程全面建設完成，新一輪治淮、治太工程啟動實施；三峽工程建成并成功實現175m試驗性蓄水，黃河小浪底和西霞院、寧夏沙坡頭、青海黑泉、新疆烏魯瓦提、海南大隆等水庫通過竣工驗收；西藏旁多、貴州黔中、海南紅嶺、黃河海勃灣等工程開工建設。一大批涉及國計民生的骨干工程相繼建成并投入使用。截至2010年年底，已建成各類型水庫87873座，總庫容7162億m3，建成江河堤防29.41萬km，建成各類水閘43 300座、機電井533.7萬眼、機電抽水泵站46.9萬處，七大江河干流可防御新中國成立以來最大洪水，全國水利工程年供水量達到5998億m3，農田有效灌溉面積6 035萬hm2，水電裝機容量達2.1億kW，初步形成了防洪、排澇、灌溉、供水、發(fā)電等水利工程體系，為經濟社會發(fā)展提供了可靠的防洪安全、供水安全、生態(tài)安全和糧食安全保障。

三是全面推進水利工程管理體制改革，取得明顯成效。以2002年9月17日國務院辦公廳轉發(fā)《水利工程管理體制改革實施意見》（國辦發(fā)〔2002〕45 號，以下簡稱《實施意見》）為標志，全國水管體制改革正式啟動。經過7年不懈努力，截至2010年年底，涉及全國11 400多個國有水管單位的改革任務基本完成。落實兩項經費134.15億元，落實率89%，其中：落實公益性人員基本支出80.96億元，落實率94%；落實公益性工程維修養(yǎng)護經費53.19億元，落實率81%。通過改革，理順了管理體制，增加了管養(yǎng)經費，增強了水管單位活力，推行了管養(yǎng)分離，穩(wěn)定了職工隊伍，提高了管理水平，為建立符合我國國情、水情和社會主義市場經濟要求的水利工程管理體制和運行機制奠定了堅實基礎。

四是加強工程安全運行管理，充分發(fā)揮工程作用和效益。依托現有水利工程體系，實施科學調度，充分發(fā)揮水利工程功能和效益。長江三峽和丹江口水庫聯(lián)合調度，有效抵御了2010年和2011年的長江和漢江洪水，確保了防洪安全；小浪底等工程實施聯(lián)合調度，保障了黃河下游10年不斷流；淮河通過科學調度水庫、堤防、蓄滯洪區(qū)，有效防御了2007年流域性大洪水；珠江通過聯(lián)合運用上游水庫應急調水、壓咸補淡，保障了珠海、澳門等地供水安全；太湖實施引江濟太，以豐補枯，以動治靜，以清釋污，有效改善了太湖水質和河網水環(huán)境。另外，通過水庫除險加固和不斷推進水利工程管理規(guī)范化、現代化建設，加強安全運行管理，全國水庫垮壩及人員傷亡事故逐年下降 （1983—2007年共潰壩388座，年均15.5座；2008—2011年僅15座小型水庫潰壩，遠低于世界公認的0.2‰的低潰壩率水平。

五是加強河湖管理，維護河湖健康生命。為加強河湖管理，水利部組織修訂了 《中華人民共和國河道管理條例》，制定了 《長江河道采砂管理條例》；制定了 《河道采砂規(guī)劃編制規(guī)程》，組織編制了《河道（湖泊）水域岸線利用管理規(guī)劃》《全國江河重要河道采砂管理規(guī)劃》，修訂了《長江干流中下游河道采砂規(guī)劃》等，為河湖管理提供了法規(guī)制度保障和科學依據；建立了流域機構河道管理范圍內建設項目審查通報制度，涉河建設項目審查日趨規(guī)范；大力開展河道采砂專項整治行動，2009年4月，水利部、交通運輸部簽署 《加強長江河道采砂管理合作備忘錄》，建立起兩部合作機制，聯(lián)合成功開展“春雷行動”“獵鷹行動”等5次大規(guī)模專項整治行動，長江干流涉砂船舶專項整治與執(zhí)法行動，切實維護了長江干流河勢穩(wěn)定、防洪安全和通航安全。2010年，水利部組織開展了全國河道采砂執(zhí)法檢查。2011年以來，針對淮河非法采砂問題，組織召開淮河流域四省河道采砂專項整治工作會議，部署開展了為期3個月的淮河流域河道采砂專項打擊行動，取得明顯成效。

六是深入開展水利工程建設領域突出問題專項治理。2009年7月，中央作出關于開展工程建設領域突出問題專項治理工作的決策部署，水利部黨組高度重視，先后組織召開了全國專項治理工作視頻會議和七次領導小組會議，印發(fā)了《水利工程建設領域突出問題專項治理工作方案》等多個重要文件。對全國23 171個水利項目進行了排查，發(fā)現問題10 915個，大部分問題已得到整改。由中央專項治理領導小組確定的水利工程建設項目信息公開和誠信體系建設試點工作圓滿完成，建立了信用信息管理平臺，開通了專欄，公布各類信息11萬多條。在專項治理工作中，水利部共出臺法規(guī)制度21件，占中央部委總數的近1/4。2011年以來，為深入推進專項治理工作和貫徹落實中央1號文件精神，水利部與監(jiān)察部建立起聯(lián)合監(jiān)督檢查機制，加強對大規(guī)模水利建設的監(jiān)督檢查。水利工程建設領域突出問題專項治理工作和誠信體系建設試點工作的深入開展，有效促進了水利工程建設工程安全、資金安全、干部安全和生產安全，得到中央專項治理領導小組的充分肯定。

二、建設與管理工作面臨的形勢和挑戰(zhàn)

2011年中央1號文件和中央水利工作會議，全面部署了水利改革發(fā)展的目標任務，明確提出，力爭通過5年到10年努力，從根本上扭轉水利建設明顯滯后的局面，到2020年基本建成防洪抗旱減災體系、水資源合理配置和高效利用體系、水資源保護和河湖健康保障體系、有利于水利科學發(fā)展的體制機制和制度體系等四大體系?！笆濉睍r期是貫徹落實中央1號文件和中央水利工作會議精神、加強水利重點薄弱環(huán)節(jié)建設、加快民生水利發(fā)展的攻堅時期，加強水利建設與管理事關經濟社會發(fā)展大局和水利改革發(fā)展全局，意義重大而深遠。新形勢下，水利建設與管理工作面臨著四個方面的挑戰(zhàn)：

一是水利建設強度更大。中央1號文件提出了今后5年到10年水利改革發(fā)展的目標任務，把水利作為國家基礎設施建設的優(yōu)先領域，要求大幅度增加投入，著力推進水利薄弱環(huán)節(jié)和水利基礎設施建設等十項建設任務。特別是為解決目前存在的病險水庫、水閘等工程安全隱患問題，“十二五”時期在繼續(xù)做好大江大河治理、重點樞紐工程建設的同時，還要完成4萬多座小型病險水庫和2 700多座大中型病險水閘的除險加固，實施約5 000條中小河流治理等防洪薄弱環(huán)節(jié)建設。組織實施好大規(guī)模水利建設任務異常艱巨。

二是行業(yè)監(jiān)管要求更高。新形勢下，大規(guī)模水利建設以中小型民生工程為主，實施主體基層化、管理力量薄弱的特點十分突出，從體制機制、監(jiān)管措施、管理力量等諸多方面凸顯了建設管理的難度。如何確保工程安全、資金安全、干部安全、生產安全，建設與管理工作面臨重大挑戰(zhàn)。中央1號文件對加強工程管理，確保工程運行安全，實施工程科學調度，推進現代化管理提出了更高要求，但目前水利工程病險問題多，安全隱患突出，管理手段、隊伍素質和管理水平亟待進一步提高。如何創(chuàng)新監(jiān)管機制，保證大規(guī)模工程建設進度、質量和安全，保證水利工程安全運行，充分發(fā)揮效益，任務艱巨，責任重大。

三是深化改革任務更重。目前，推進改革工作面臨諸如面廣量大的小型水利工程管護問題、中西部地區(qū)兩項經費落實問題、中小型工程項目法人責任制落實問題、民生水利工程建設管理配套制度問題等，均存在較大難度，需要下大力氣予以解決。同時，經濟社會的發(fā)展又帶來一些新情況、新問題，如水利工程投資模式的多元化、建設有形市場的統(tǒng)一整合等，都需要進一步深化水利建設與管理體制改革，不斷推進體制創(chuàng)新、機制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新。

四是社會管理形勢更復雜。大規(guī)模水利建設要求進一步加大對水利建設市場主體的培育力度，也要求進一步嚴格市場準入，規(guī)范市場秩序，保障水利建設健康發(fā)展，維護社會公平正義。這對強化水利建設市場監(jiān)管提出了更高要求。另一方面，目前無序開發(fā)、非法擠占河道和圍墾水域、非法采砂等現象仍然存在，隨著經濟社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程加快，河湖管理與保護將面臨更加嚴峻的挑戰(zhàn)。

破解上述難題，必須堅持以改革為動力，加大改革攻堅力度，不斷破除制約發(fā)展的體制機制障礙，著力構建充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學發(fā)展的水利建設與管理體制和良性機制，為新時期水利建設與管理工作的順利推進和水利事業(yè)的跨越式發(fā)展提供更加有力的保障。

三、改革創(chuàng)新，建管并重，構建水利建設與管理良性機制

新時期水利建設與管理工作要以科學發(fā)展觀為指導，全面貫徹落實中央1號文件和中央水利工作會議精神，積極踐行可持續(xù)發(fā)展治水思路，堅持改革創(chuàng)新、建管并重，深入推進水利工程建設和管理體制改革，著力構建制度完善、監(jiān)管有效、市場規(guī)范的水利工程建設機制，著力構建權責明確、管理科學、運行安全的水利工程管理機制，著力構建法規(guī)完備、監(jiān)管有力、注重保護的河湖管理機制，以科學的管理體制和良性運行機制，保障水利建設與管理工作順利進行，促進新時期水利事業(yè)的跨越式發(fā)展。

水利建設與管理工作必須突出抓好兩項改革，即水利工程建設體制改革和水利工程管理體制改革，抓好三項管理，即工程建設管理、運行管理和河湖的社會管理，努力實現水利工程建設與工程運行管理并重，實現河湖治理與保護的統(tǒng)一，促進水利事業(yè)全面、協(xié)調、健康發(fā)展。

1.強化監(jiān)督，深入推進水利工程建設管理體制改革

為適應大規(guī)模水利工程建設，必須不斷創(chuàng)新建設管理機制，進一步強化監(jiān)督管理，保障工程建設質量、安全和進度。

一是認真落實三項制度。全面落實以項目法人責任制為核心的 “三項”制度，嚴格基本建設程序。根據大規(guī)模水利工程建設的特點，著重規(guī)范中小型水利工程項目法人組建，按“一縣（市）一法人”的原則，優(yōu)化整合當地建設管理力量，由縣（市）級人民政府統(tǒng)一組建專業(yè)的水利工程建設項目法人，實行集中建設管理，保障大規(guī)模工程建設的組織實施。強化招標投標行政監(jiān)督，對招標投標活動進行全過程監(jiān)督，嚴肅查處圍標串標、借用資質投標等違法行為；出臺水利工程進入有形建設市場交易的指導意見，穩(wěn)步推進水利工程項目按照屬地原則進入有形市場交易，促進工程項目招投標陽光操作。加強水利工程建設監(jiān)理、造價和質量檢測市場準入管理，結合市場信用體系建設，健全市場主體退出機制，積極推進行業(yè)自律管理。

二是創(chuàng)新建設管理模式，推行“先建機制再建工程”。結合水利建設實際，積極創(chuàng)新建設管理模式，有序推進設計施工總承包和BOT模式，試點推行代建制，積極探索BT模式。在大規(guī)模水利建設中，嚴格執(zhí)行管理設施與主體工程“三同時”制度，把管理貫穿于規(guī)劃實施的全過程。在項目建設的同時就考慮工程建成后的運行管理問題，為工程管理創(chuàng)造必要的管理條件和手段，在項目立項審批、工程前期設計時就注意完善運行管理設施，建立運行管理機制，落實運行管理經費。

三是加強質量和安全管理。研究建立施工圖審查制度，強化政府對工程實施過程質量的監(jiān)管；進一步健全質量保證體系，特別是推進市（縣）一級質量監(jiān)督體系建設，強化項目法人、施工單位的質量責任和監(jiān)理管理責任；加強質量檢測，強化第三方檢測，實行質量抽檢和“飛檢”制。實行“政府統(tǒng)一領導、行政主管部門依法監(jiān)管、項目法人負責、企業(yè)全面保證、群眾監(jiān)督參與”的安全生產管理體系，落實水利工程建設安全生產監(jiān)督管理制度，堅決防止發(fā)生安全責任事故。

四是推進建設項目信息公開和誠信體系建設。按照《水利工程建設領域項目信息公開和誠信體系建設實施方案》，加強信息報送與發(fā)布，健全水利建設市場主體信用信息庫。加大水利建設市場主體不良行為記錄公告力度，逐步實現全國范圍內水利工程建設項目信息和信用信息互聯(lián)互通、互認共享。開展信用評價工作，研究建立市場主體信用等級與市場準入、資質管理、投標資格管理掛鉤與獎懲機制。

五是加強水利工程建設監(jiān)督檢查。按照監(jiān)察部、水利部開展聯(lián)合監(jiān)督檢查的部署和要求，進一步完善有效聯(lián)動、密切監(jiān)控的監(jiān)督檢查機制，把監(jiān)督檢查貫穿于水利工程建設全過程。扎實做好加快轉變經濟發(fā)展方式監(jiān)督檢查、建設領域突出問題專項治理監(jiān)督檢查和2011年中央1號文件貫徹落實情況監(jiān)督檢查。深入檢查水利建設項目立項審批、招標投標、建設實施、質量安全管理、資金使用安排等重點環(huán)節(jié)存在的突出問題，強化整改落實。加大對水利工程建設的審計、稽察、專項檢查、行政督察力度，確保工程安全、資金安全、干部安全、生產安全。

2.規(guī)范管理，深化水利工程管理體制改革

水利工程是保障防洪安全、供水安全、糧食安全、生態(tài)安全、支撐經濟社會發(fā)展的重要基礎和手段。必須堅持科學調度、規(guī)范管理，加快推進水利工程管理體制改革，建立水利工程良性運行機制，保障工程安全運行和充分發(fā)揮效益。

一是深化國有水管單位改革。出臺《關于進一步加強水利建設與管理工作的指導意見》，指導督促各地建立穩(wěn)定的經費渠道，足額落實公益性、準公益性水管單位“兩項經費”。研究建立中央財政對中西部地區(qū)、貧困地區(qū)公益性工程維修養(yǎng)護經費轉移支付補助機制。同時，加快水管單位內部人事和分配制度改革，積極推行管養(yǎng)分離，妥善解決水管單位分流人員社保問題。

二是加快小型水利工程管理體制改革。針對面廣量大的小型水利工程產權不清、管理主體缺位、老化失修、效益衰減、安全隱患突出等問題，必須加快推進小型水利工程管理體制改革。在改革中，要堅持政府主導與發(fā)揮市場機制作用相結合，堅持責權利相統(tǒng)一，堅持分類指導、因地制宜，堅持統(tǒng)籌兼顧的原則，以落實工程管護主體和責任為核心，以明確工程所有權和使用權為抓手，以落實財政補助和創(chuàng)新工程管理模式為重點，以確保工程安全運行和充分發(fā)揮效益為目標，著力建立歸屬清晰、權責明確的小型水利工程產權制度，按照“誰投資、誰所有”的原則，明確小型水利工程的所有權，落實管護責任主體，積極落實公益性小型水利工程管護經費財政補助政策，建立健全水利工程管理的良性運行機制。

三是創(chuàng)新水利工程管理模式。結合所有權、管理權和使用權分離等方式，創(chuàng)新水利工程管理模式。針對不同類型小型水利工程特別是小型水庫的特點，因地制宜采用縣（市）、鄉(xiāng)集中管理、國有水管單位專業(yè)化管理和社會化管理等多種方式，逐個落實工程安全管理責任，明確責任主體，劃定工程管理范圍和保護范圍，落實管理機構或專職管護人員，落實公益性工程管護經費。積極引入市場競爭機制，推進水利工程管養(yǎng)分離，促進水利工程維修養(yǎng)護的市場化、集約化、專業(yè)化和社會化。

四是推行水利工程規(guī)范化管理。加強水利工程管理考核和水庫運行管理督察，以考核為抓手，不斷提高水利工程管理的規(guī)范化水平；進一步落實水庫大壩安全管理責任制，指導水庫管理單位編制完善水庫調度規(guī)程；完成水庫、水閘注冊登記工作，不斷推進確權劃界、安全鑒定和降等報廢工作；建立風險管理和應急管理機制，制定水利工程安全管理應急預案，有效預防和妥善應對突發(fā)事件；建立健全各項管理制度和操作規(guī)程，將水利工程管理考核納入日常管理，嚴格執(zhí)行調度指令，在保證工程安全的前提下，統(tǒng)籌水利工程防洪、供水、發(fā)電、航運、生態(tài)等各種功能和作用，充分發(fā)揮工程綜合效益。

五是推進水利工程管理現代化。借鑒國內外先進管理經驗，創(chuàng)新管理理念，健全管理制度，著力構建職能清晰、權責明確、人員精干、技術先進、科學規(guī)范、安全高效的現代化水利工程管理體系；充分吸收和應用當代信息、通信、預測、決策等方面的先進技術，改進管理手段，加強水雨情測報、安全監(jiān)測、通信預警和遠程控制等系統(tǒng)建設，促進信息化與管理、調度、運行等各個環(huán)節(jié)的深度融合，實現自動監(jiān)測、遠程控制、優(yōu)化調度等，不斷提高水利工程管理信息化、自動化水平，促進水利工程管理的現代化。

3.強化河湖管理，促進永續(xù)利用

河道和湖泊是水資源的載體，是行洪的通道和調蓄洪水的場所，是生態(tài)的屏障，是水利工作的根基和立足點。要樹立河湖、水域、岸線的資源意識、責任主體意識、依法行政意識、可持續(xù)發(fā)展意識、人與自然和諧相處的意識，采取有效措施，切實加強河湖管理，努力做到河湖不萎縮、功能不衰退、污染不超標、生態(tài)不惡化，維護河湖健康生命。

一是加強法規(guī)制度建設。加快河道管理條例修訂工作，繼續(xù)推動“河道采砂管理條例”“洪水影響評價條例”制訂工作；研究制定中小河流管理辦法；開展河道等級劃分標準研究，研究制定河湖健康指標體系；建立健全建設項目占用水利設施和水域補償制度，切實保障河道（湖泊）岸線灘涂資源的有效保護和合理利用。

二是科學編制規(guī)劃。堅持開發(fā)與保護并重、當前與長遠結合、人與自然和諧相處的原則，加快河道（湖泊）岸線利用與保護規(guī)劃、全國江河重要河道采砂管理規(guī)劃、全國河口海岸灘涂開發(fā)治理管理規(guī)劃等規(guī)劃的編制,為加強涉河建設項目審批監(jiān)管、有效利用保護河湖水域岸線資源提供科學依據。

三是嚴格涉河建設項目管理。嚴格審查審批河道管理范圍內建設項目，對涉河建設項目要強化現場監(jiān)督管理，嚴禁不按批準的建設方案組織工程建設；加強對中小河流治理工作的指導；堅決防止非法侵占河道的違法違規(guī)行為發(fā)生。

四是強化采砂監(jiān)管。加快建立并逐級落實地方行政首長負責制和水行政主管部門牽頭負責、各相關部門配合的采砂管理工作體制，注重建立河道采砂管理長效機制，充分發(fā)揮交通運輸、公安等相關部門職能優(yōu)勢，加大河道采砂監(jiān)管力度。繼續(xù)深化水利部、交通運輸部長江河道采砂管理合作機制，鞏固長江河道采砂管理成果。按照采砂規(guī)劃劃定禁采區(qū)和禁采期，嚴格采砂許可審批管理，合理有序利用河道砂石資源。堅持日常監(jiān)督檢查與集中專項打擊結合，保持高壓嚴打態(tài)勢，堅決遏制非法采砂，確保河勢穩(wěn)定、防洪安全、堤防安全和重要基礎設施安全。

五是加強日常管理和監(jiān)督執(zhí)法。加強領導，落實責任，強化管理，推廣河長制管理模式；劃定河湖管理范圍、管理紅線和功能分區(qū)，對重點河段、重要區(qū)域和關鍵時段要加強日常管理；要建立監(jiān)督檢查機制，以非法侵占河道和涉河項目建設為重點，對河湖侵占情況進行專項評估和執(zhí)法檢查，嚴厲查處違法侵占、圍墾河湖等行為，當前特別要做好全國河湖管理執(zhí)法大檢查工作。