統(tǒng)籌流域管理與區(qū)域管理實行最嚴格水資源管理制度

王文生

（水利部海河水利委員會，300170，天津）

作為我國水資源管理體制的有機組成部分，流域管理與行政區(qū)域管理相輔相成。加強兩者間的相互合作是建立健全流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合管理體制的需要,正確處理流域管理和行政區(qū)域管理的關(guān)系是實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的重要保障。特別是在水資源總量少、開發(fā)程度高、管理難度大的海河流域，積極推進流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合，是實行最嚴格水資源管理制度的客觀需要。

一、海河流域水資源情勢

海河流域位于華北地區(qū)，是我國的政治文化中心和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。流域地跨北京、天津、河北、山西、河南、山東、內(nèi)蒙古和遼寧等8個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），面積 32.06 萬 km2，占全國總面積的3.3%。

根據(jù)最新水資源評價結(jié)果，海河流域多年平均年水資源總量370億m3，人均年占有量不足270 m3，僅為全國平均的1/8、世界平均的1/24，在全國十個水資源一級區(qū)中是最少的。海河流域以占全國1.3%的水資源量，承擔著全國近12%灌溉面積和超過10%人口的用水任務(wù)。同時，流域降水年際變化大、年內(nèi)時空分布不均，為水資源管理帶來難度。

根據(jù)海河流域近10年水資源量和供用水統(tǒng)計，扣除外調(diào)水和深層承壓水后，流域的水資源開發(fā)利用程度已超過100%。其中地表水開發(fā)利用程度約為76%，大大超過了國際公認的40%合理上限；平原和山間盆地淺層地下水開發(fā)利用率達126%，總體上處于嚴重超采狀態(tài)。

海河流域具有水系分散、跨省河流多的特點。據(jù)統(tǒng)計，全流域范圍內(nèi)流域面積大于100 km2的跨省河流超過100條，且各大水系都有跨省河流，省際邊界涉及30個地（市、盟）、120余個縣（市）。大多數(shù)跨省河流存在用水矛盾，已產(chǎn)生省際水事糾紛。

二、海委落實最嚴格水資源管理制度的實踐與成效

針對海河流域水資源情勢，為了滿足流域經(jīng)濟社會發(fā)展對水資源的需求，實現(xiàn)以水資源的可持續(xù)利用支撐經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的目標，多年來，海委就加強流域水資源管理、推進實行最嚴格水資源管理制度，在流域內(nèi)各級水行政主管部門支持配合下開展了大量的工作，并在省際水事糾紛調(diào)處、維護區(qū)域社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。

①2003年11月，海委與流域內(nèi)8個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）水行政主管部門共同簽署了國內(nèi)第一部流域性治水宣言——《海河流域水協(xié)作宣言》。同時，積極推進流域水務(wù)一體化。目前，全流域內(nèi)掛牌成立了北京市、天津市兩個省級水務(wù)局和250多個縣市級水務(wù)局，為城鄉(xiāng)涉水事務(wù)的高效管理和強化水資源的統(tǒng)一管理提供了體制保障，流域水資源管理體制得到有效完善。

②先后組織了 《海河流域水資源規(guī)劃》《海河流域水資源綜合規(guī)劃》和清漳河等4條跨省河流水量分配方案編制工作，組織制定《永定河干流水量分配方案》并得到國務(wù)院批復，組織起草《永定河官廳水庫上游水量調(diào)度管理辦法》和《漳河水量調(diào)度管理辦法》。水資源規(guī)劃編制、流域立法等工作扎實推進，為水資源管理提供科學依據(jù)。

③組織編制《海河流域節(jié)水型社會建設(shè)“十一五”規(guī)劃》，積極開展節(jié)水型社會建設(shè)試點監(jiān)督檢查與評估工作。流域節(jié)水型社會建設(shè)成效顯著。

④組織開展流域2015年、2020年和2030年水資源管理控制指標制定工作，編制上報《海河流域水資源管理系統(tǒng)總體實施方案》，為實行最嚴格水資源管理制度提供依據(jù)。

⑤累計發(fā)放取水許可證149套，年許可取水量78.04億m3，共審查批復建設(shè)項目水資源論證報告書50個，涉及火電、石化、水電、供水、煤炭開采等行業(yè)。取水許可和建設(shè)項目水資源論證管理工作不斷加強。

此外，海委還開展了大量的基礎(chǔ)研究工作，為流域水資源管理奠定了基礎(chǔ)。

三、統(tǒng)籌流域管理與區(qū)域管理是實行最嚴格水資源管理制度的客觀要求

通過多年的實踐與探索，海河流域已開展的工作為實行最嚴格水資源管理奠定了良好的基礎(chǔ)。但是，由于海河流域具有水系分散、跨省河流眾多、水資源匱乏、人均水資源量少等特點，水資源開發(fā)程度高、水污染嚴重、生態(tài)環(huán)境惡化、省際水事矛盾頻發(fā)等問題依然突出，有待解決。

《太湖流域管理條例》由國務(wù)院頒布實施，為水資源流域管理與行政區(qū)域管理有機結(jié)合做出了具體示范，為流域立法和加強流域水資源管理提供了參考。條例進一步明確了太湖流域?qū)嵭辛饔蚬芾砼c行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制和各部門各負其責、加強合作的管理機制，明確了國務(wù)院水行政主管部門設(shè)立的太湖流域管理機構(gòu)的定位以及流域性監(jiān)督、協(xié)調(diào)、綜合管理等方面的職責，明確了太湖流域防汛抗旱指揮機構(gòu)統(tǒng)一組織、指揮、指導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督流域的防汛抗旱工作。此外，條例還建立了飲用水安全保障制度，規(guī)范了流域水資源配置和保護，強化了水污染防治措施，完善了保障機制和監(jiān)督措施等內(nèi)容。

參考《太湖流域管理條例》，對照海河流域?qū)嶋H情況，不難看出，要實行最嚴格水資源管理制度，首先需要建立健全最嚴格水資源管理的制度體系，主要包括用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污制度、水資源管理責任和考核制度等內(nèi)容，同時需要這些制度的良性運行。而要達到這一目的，水資源流域管理與行政區(qū)域管理的有機結(jié)合尤為重要。

一是要進一步完善流域水資源管理法規(guī)體系。目前，海河流域立法相對薄弱，水資源管理法規(guī)體系還不完善。頒布實施的流域性規(guī)章僅有《海河獨流減河永定新河河口管理辦法》，流域水資源管理領(lǐng)域的法規(guī)依據(jù)還存在較大改進空間。二是要盡快理清流域管理和區(qū)域管理事權(quán)，特別是跨省河流水資源配置與調(diào)度、跨省河流省界斷面水量水質(zhì)管理、地下水管理等方面的工作應(yīng)盡快開展。三是要切實加快水量分配方案編制工作。省際水量分配方案的缺失給跨省河流水資源開發(fā)利用管理工作增加了相當大的難度。四是要盡快建立用水總量、用水效率和水功能區(qū)限制納污控制指標體系。五是要切實加強地下水管理工作。目前，流域地下水超采等問題突出，流域機構(gòu)對地下水管理缺乏有效手段，不能及時掌握地下水相關(guān)信息，不利于科學管理決策。六是要強化水資源監(jiān)控能力，提高信息共享程度。在100多條流域面積超過100 km2的跨省河流中，省界控制站覆蓋率不到40%，不能滿足水資源管理需求，特別是缺乏水事敏感地區(qū)的監(jiān)測，不能滿足預防和協(xié)調(diào)省際水事矛盾的需要。同時，水資源信息共享程度低，也進一步加大了水資源監(jiān)控工作的難度。

四、促進海河流域水資源流域管理與行政區(qū)域管理有機結(jié)合的思考

1.加快流域立法，明晰流域管理和區(qū)域管理事權(quán)

（1）制定流域性法規(guī)

加快流域性水法規(guī)制定工作，明晰流域管理機構(gòu)與各行政區(qū)域在水資源開發(fā)利用、配置調(diào)度、節(jié)約保護等方面的職責。流域性法規(guī)制定要重點解決四方面問題。一是流域性法規(guī)對流域水資源開發(fā)利用、配置調(diào)度、節(jié)約保護等活動的管理應(yīng)具有較強的可操作性。二是要明確流域管理機構(gòu)和地方水行政主管部門的具體管理職責。三是要明確流域管理機構(gòu)和地方水行政主管部門在水資源開發(fā)利用、管理與保護、配置與調(diào)度以及水域管理、水利工程管理、水土保持管理、水行政執(zhí)法和水事糾紛調(diào)處、水資源信息管理等方面的管理范圍和權(quán)限。四是明確流域與行政區(qū)域水資源管理中的協(xié)調(diào)機制，為水資源高效管理打好基礎(chǔ)。

（2）完善水資源管理制度

建立健全海河流域用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污制度、水資源管理責任和考核制度以及其他配套的水資源管理規(guī)章制度。把最嚴格水資源管理制度的實施分解到水資源開發(fā)利用、配置調(diào)度、節(jié)約保護等各項具體工作中去，為各項管理工作提供依據(jù)。

2.加快制定江河流域水量分配方案

根據(jù)海河流域水資源管理現(xiàn)狀，流域管理機構(gòu)除抓緊組織制定清漳河、濁漳河、薊運河、拒馬河等跨省河流的水量分配方案外，還應(yīng)盡快組織制定其他跨省河流的省際水量分配方案，為跨省河流的科學管理、用水總量指標體系的建立和用水總量控制管理提供依據(jù)。

具體工作中，流域管理機構(gòu)應(yīng)從全流域角度出發(fā)，統(tǒng)籌考慮不同行政區(qū)域、各行業(yè)的用水需求。各行政區(qū)域應(yīng)科學制定本區(qū)域的水資源規(guī)劃，反映本區(qū)域合理的用水需求。為水量分配方案的制定提供科學依據(jù)。

3.分解流域水資源管理控制指標

在指標分解、制定過程中，流域管理機構(gòu)應(yīng)本著合理可行的原則，組織、協(xié)調(diào)省級水行政主管部門盡快制定海河流域和各行政區(qū)域2015年、2020年和2030年水資源管理控制指標。各省級水行政主管部門應(yīng)明確本行政區(qū)域用水需求增長的方向，將本行政區(qū)域的水資源管理控制指標再細分到市、縣行政區(qū)域，為流域用水總量、用水效率、水功能區(qū)限制納污控制指標的落實奠定基礎(chǔ)。

4.科學編制水資源專項規(guī)劃

根據(jù)水利部的工作部署，目前已基本完成《海河流域綜合規(guī)劃》和《海河流域水資源綜合規(guī)劃》的修編工作。但上述規(guī)劃均屬流域?qū)用娴暮暧^戰(zhàn)略規(guī)劃，實施時存在可操作性不強等問題。因此，流域管理機構(gòu)應(yīng)在上述戰(zhàn)略規(guī)劃框架下，盡快組織制定流域內(nèi)中小河流的水資源專項規(guī)劃，如滹沱河、拒馬河、灤河流域的水資源規(guī)劃，泃河上游水資源管理規(guī)劃等。

5.強化水資源管理和考核

最嚴格水資源管理制度的實施需要把相關(guān)指標落到實處，流域管理機構(gòu)和地方水行政主管部門應(yīng)按照各自的職權(quán)范圍，在流域水資源管理控制指標框架下，嚴格落實水資源相關(guān)管理制度。

首先，在水資源開發(fā)利用和節(jié)約保護等活動的管理過程中，流域管理機構(gòu)和地方各級水行政主管部門應(yīng)該按照各自的管理權(quán)限嚴格建設(shè)項目水資源論證和取水許可審批管理，從水資源開發(fā)的初始環(huán)節(jié)和源頭對流域和各行政區(qū)域的用水總量進行控制。各行政區(qū)域應(yīng)加強節(jié)水管理，制定地方相關(guān)標準和政策，落實建設(shè)項目節(jié)水設(shè)施“三同時”制度，促進用水效率提高，落實區(qū)域用水效率控制指標。地方各級人民政府要把水功能區(qū)限制排污總量作為水污染防治和污染減排工作的重要依據(jù)，明確責任，落實措施。流域管理機構(gòu)和地方各級水行政主管部門應(yīng)嚴格新增取水和入河排污口審批管理。此外，面對流域地下水嚴重超采的現(xiàn)狀，地方各級水行政主管部門應(yīng)該嚴格并加強本行政區(qū)域地下水的管理和保護，盡快完成地下水超采區(qū)評價，核定并公布地下水禁采區(qū)和限采區(qū)，促進地下水采補平衡。

其次，應(yīng)進一步規(guī)范流域水資源管理，及時總結(jié)，把成熟的工作經(jīng)驗和做法及時固化為水資源管理制度或上升為流域性法規(guī)，為后續(xù)管理奠定基礎(chǔ)。

第三，應(yīng)加強水資源管理考核工作。各行政區(qū)域應(yīng)嚴格落實水資源開發(fā)利用、節(jié)約保護的各項指標，流域管理機構(gòu)應(yīng)加強對各行政區(qū)域指標落實情況的日常監(jiān)督檢查。水利部或流域管理機構(gòu)應(yīng)加強對省級行政區(qū)域指標落實情況的考核，地方水行政主管部門應(yīng)會同有關(guān)部門加強對各市、縣指標落實情況的考核。

6.提高流域水資源監(jiān)管能力

應(yīng)加快海河流域水資源管理系統(tǒng)建設(shè)，建立流域性、跨區(qū)域的信息網(wǎng)絡(luò)平臺，加強對省界斷面和重要取水口等重要斷面水資源信息監(jiān)測，建立健全流域與區(qū)域水資源監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，完善雨情、水情、旱情等預警系統(tǒng)建設(shè)。建立流域水資源數(shù)據(jù)中心，構(gòu)建和完善流域水資源實時監(jiān)控與調(diào)度管理系統(tǒng)，為實施最嚴格水資源管理制度提供基礎(chǔ)支撐。

7.完善流域水資源管理機制

在合理劃分事權(quán)、明確流域管理機構(gòu)和區(qū)域水行政主管部門權(quán)責的基礎(chǔ)上，建立健全流域水資源管理協(xié)商機制，是加強流域水資源管理的重要手段，也是實現(xiàn)流域管理與行政區(qū)域管理有機結(jié)合的重要保障。應(yīng)進一步完善《海河流域水協(xié)作宣言》所確立的八項協(xié)作機制，使之良性運行。加強流域管理機構(gòu)與地方水行政主管部門的工作交流與溝通，力爭對水資源相關(guān)問題達成共識，提高水資源管理效率。同時，應(yīng)建立流域管理機構(gòu)和各行政區(qū)域間、各行政區(qū)域之間水資源信息的共享機制，為水資源的高效管理提供基礎(chǔ)支撐。

五、結(jié) 語

《太湖流域管理條例》已經(jīng)實施，它將為水資源流域管理與行政區(qū)域管理的有機結(jié)合進行有益探索并積累經(jīng)驗，也將為海河流域法規(guī)制度建設(shè)和實行最嚴格水資源管理制度提供有益參考。海河流域作為我國政治文化中心和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，應(yīng)認真學習經(jīng)驗，盡快探索建立適應(yīng)海河流域特點的流域管理與區(qū)域管理合作機制，以實行最嚴格水資源管理制度的切實成效，支撐流域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

[1]中共中央國務(wù)院關(guān)于加強水利改革發(fā)展的決定[J].中國水利，2011（4）.

[2]水利部海河水利委員會.海河流域水資源綜合規(guī)劃[R].2011.

[3]國務(wù)院.太湖流域管理條例[S].2011.