創(chuàng)新濟(jì)南農(nóng)村水利管理運(yùn)行機(jī)制的對(duì)策

趙文朝

（山東省濟(jì)南市人民政府，250099，濟(jì)南）

一、濟(jì)南農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成效與存在的問題

新中國成立以來，山東省濟(jì)南市興建了一大批水利基礎(chǔ)設(shè)施。截至2010年年底，共建成山丘區(qū)大型水庫1座、中型水庫9座、小型水庫170座、平原水庫3座，塘壩1 044座，總蓄水能力5.7億m3。建成機(jī)電井5.8萬眼，各類水閘110座，萬畝以上灌區(qū)30處。全市有效灌溉面積370.2萬畝 （24.68萬 hm2）， 占耕地面積的70%；節(jié)水灌溉面積152.2萬畝（10.15萬hm2），占耕地面積的27.9%。

近年，隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，濟(jì)南市農(nóng)村水利呈現(xiàn)出加速發(fā)展的鮮明特點(diǎn)，但也存在明顯問題。

1.主要成效

（1）農(nóng)民飲水安全得到保障，民生水利觀念深入人心

2003年，濟(jì)南市開始實(shí)施村村通自來水工程，2005年列入新農(nóng)村建設(shè)“十大行動(dòng)”，截至2010年年底，新建規(guī)?；┧こ?9處，農(nóng)村自來水入村率由43%提高到95%以上，入戶率由38%提高到83%，解決了172萬農(nóng)村人口的飲水安全問題。

（2）防洪供水工程有序推進(jìn)，抗災(zāi)減災(zāi)能力顯著增強(qiáng)

有序開展病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固工作，實(shí)施了大中小型病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固工程。支持縣區(qū)新建平原水庫，商河清源湖水庫、濟(jì)陽澄波湖水庫建成使用。加快推進(jìn)骨干河道疏浚治理，重點(diǎn)對(duì)小清河、玉符河等進(jìn)行了清淤疏浚和干流建筑物配套建設(shè)，實(shí)施了臘山分洪工程，啟動(dòng)了17條中小河流重點(diǎn)河段治理工作。這些工程的建設(shè)，極大地提高了全市防洪除澇、抗災(zāi)減災(zāi)能力。

（3）農(nóng)田水利投入不斷加大，規(guī)?；ㄔO(shè)效果初顯

實(shí)施了大型引黃灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程，改善灌溉面積23萬畝（1.53萬 hm2），渠道輸水能力顯著增強(qiáng)，灌溉水利用率明顯提高。實(shí)施小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)和長清、平陰等國家千億斤糧食產(chǎn)能項(xiàng)目，截至目前，小農(nóng)水重點(diǎn)縣建設(shè)已累計(jì)完成投資1.6億元，發(fā)展節(jié)水灌溉面積15 萬畝（1 萬 hm2）。

（4）水系生態(tài)建設(shè)扎實(shí)開展，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境有效改善

結(jié)合濟(jì)南南部山區(qū)規(guī)劃，開展以大流域?yàn)楣歉?、小流域?yàn)閱卧慕y(tǒng)一規(guī)劃、綜合治理，采取種植水保林、經(jīng)濟(jì)林和建小型蓄水保土工程等方式，實(shí)施了葫蘆套、法家峪、四邱等小流域綜合治理。同時(shí)，以河道、水庫為依托，實(shí)行河岸堤路、水庫周邊環(huán)境綜合整治，全市新增水利風(fēng)景區(qū)3處，其中國家水利風(fēng)景區(qū)1處。大規(guī)模的水系生態(tài)治理有效遏制了生態(tài)環(huán)境惡化趨勢。

2.需要解決的主要問題

（1）農(nóng)村水利建設(shè)缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃

長期以來，農(nóng)村水利基本延續(xù)“自上而下”圍繞項(xiàng)目開展的建設(shè)模式，沒有系統(tǒng)規(guī)劃或有規(guī)劃難落實(shí)，與城鎮(zhèn)水源建設(shè)也缺乏有效銜接。近年各縣（市）區(qū)編制的《縣級(jí)農(nóng)田水利綜合規(guī)劃》雖然已經(jīng)完成，但與農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)規(guī)?；铀侔l(fā)展的形勢還不相適應(yīng)，難以發(fā)揮長期指導(dǎo)作用。

（2）農(nóng)村水利設(shè)施老化失修

農(nóng)村水利設(shè)施大多建于20世紀(jì)六七十年代，由于長時(shí)間運(yùn)行而又缺乏有效維護(hù)，造成功能退化甚至運(yùn)轉(zhuǎn)失靈，難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。

（3）農(nóng)村水利投入歷史欠賬多

20世紀(jì)80年代以來，特別是1998年長江洪水后，各級(jí)側(cè)重于重點(diǎn)水利工程建設(shè)，而忽視了對(duì)農(nóng)村水利設(shè)施的投入，特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革后取消了“三提五統(tǒng)”和“兩工”，鄉(xiāng)村兩級(jí)無錢投入水利。

（4）農(nóng)村水利改革明顯滯后

一是農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)展緩慢。現(xiàn)有農(nóng)村小型水利工程90%由群眾投勞建成，大部分屬村集體所有，建、管、用三者脫節(jié)，管理、維護(hù)主體缺位。二是基層水利管理機(jī)構(gòu)和技術(shù)隊(duì)伍“越改越弱”。2006年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站并入農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本沒有專職從事水利工作的技術(shù)人員，難以適應(yīng)當(dāng)前水利發(fā)展需要。

二、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，各個(gè)突破，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

1.堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，編制完善農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃

要根據(jù) 《水利發(fā)展 “十二五”規(guī)劃》，結(jié)合農(nóng)村水利發(fā)展特點(diǎn)、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，編制濟(jì)南市《農(nóng)村水利發(fā)展綜合規(guī)劃》及各項(xiàng)專業(yè)規(guī)劃，為農(nóng)村水利建設(shè)提供戰(zhàn)略性、長期性的指導(dǎo)依據(jù)。

在農(nóng)村水利規(guī)劃編制工作中，要樹立全域濟(jì)南、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的理念，通盤考慮城鄉(xiāng)用水需求和水資源開發(fā)利用，建立城鄉(xiāng)一體的水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)；要與國土利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和新型農(nóng)村社區(qū)布點(diǎn)規(guī)劃相銜接，確保規(guī)劃的前瞻性、長遠(yuǎn)性；要把握現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒓s化發(fā)展方向，與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合，重點(diǎn)圍繞特色農(nóng)產(chǎn)品品牌基地和都市農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)配套水利設(shè)施，以水利現(xiàn)代化推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

2.突出薄弱環(huán)節(jié)，著力推進(jìn)農(nóng)村重點(diǎn)水利工程建設(shè)

（1）農(nóng)田水利建設(shè)工程

要堅(jiān)持規(guī)劃先行、集中連片、規(guī)模治理，加快小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣和國家千億斤糧食產(chǎn)能項(xiàng)目建設(shè)，加大末級(jí)渠系配套和田間工程建設(shè)力度，解決“最后一公里”問題。結(jié)合農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，以現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)園區(qū)和特色農(nóng)產(chǎn)品品牌基地建設(shè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展為重點(diǎn)，積極推廣渠道防滲、管道輸水、噴灌滴灌等節(jié)水技術(shù)。因地制宜發(fā)展農(nóng)村小型水利設(shè)施，扶持“五小水利”工程建設(shè)，建立應(yīng)對(duì)特大干旱和突發(fā)水安全事件的水源儲(chǔ)備制度。在南部山區(qū)應(yīng)積極推廣旱作農(nóng)業(yè)，大力發(fā)展林果產(chǎn)業(yè)，減少對(duì)水資源的消耗和依賴。

（2）水庫塘壩除險(xiǎn)加固和擴(kuò)容提升工程

目前濟(jì)南市仍有49座小型水庫和851座塘壩需進(jìn)行安全鑒定及除險(xiǎn)加固，已經(jīng)完成除險(xiǎn)加固的水庫也存在如何綜合利用、發(fā)揮最大效益的問題。在加快推進(jìn)小型水庫和塘壩除險(xiǎn)加固工程的同時(shí)，應(yīng)盡快規(guī)劃實(shí)施商河縣豐源湖、章丘市百脈泉等水庫建設(shè)，滿足城鄉(xiāng)用水需求。在水庫塘壩建設(shè)工程中，不僅要“除險(xiǎn)”，還應(yīng)“擴(kuò)容”，更要“增效”，切實(shí)提高水資源利用效率。

（3）河道疏浚治理工程

濟(jì)南市多數(shù)河道淤積嚴(yán)重，枯水期無水，點(diǎn)源及面源污染嚴(yán)重。為此，在搞好城區(qū)河段綜合整治的同時(shí)，應(yīng)分期分批開展徒駭河、浪溪河等30多條重點(diǎn)河道綜合治理工作，近期可先對(duì)徒駭河、北大沙河、德惠新河等汛期倒灌農(nóng)田嚴(yán)重的河道進(jìn)行綜合治理。根據(jù)濟(jì)南市南高北低的地勢特點(diǎn)，要按照“上蓄、中疏、下排”的蓄泄統(tǒng)籌原則，構(gòu)建以水庫、河道、湖泊和蓄滯洪區(qū)為架構(gòu)的防洪工程體系。堅(jiān)持除害興利并舉，充分考慮雨洪資源利用，建立以水庫、河道攔蓄為重點(diǎn)的水資源開發(fā)利用體系，有效增加蓄水量和入滲量，涵養(yǎng)地下水。

（4）水系生態(tài)建設(shè)工程

按照“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、統(tǒng)籌治水”的思路，依據(jù)濟(jì)南市“一片兩帶三河四區(qū)五湖”生態(tài)水系建設(shè)總體布局，進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)水系建設(shè)。以南部山區(qū)水源涵養(yǎng)和生態(tài)修復(fù)為重點(diǎn)，以大流域?yàn)楣歉伞⑿×饔驗(yàn)閱卧?、水庫等為?jié)點(diǎn)，堅(jiān)持環(huán)境綜合治理與監(jiān)督保護(hù)并舉，積極開展造林綠化、濕地保護(hù)與修復(fù)、農(nóng)業(yè)面源污染控制、破損山體治理、環(huán)境綜合治理等生態(tài)建設(shè)工程，逐步形成全市主要河流兩側(cè)，農(nóng)村、城市集中供水水源地周邊，湖、庫、濕地匯水區(qū)，引黃干渠及南水北調(diào)工程沿線的生態(tài)保護(hù)帶，建立河湖健康、人水和諧的生態(tài)水系，展現(xiàn)泉城特色風(fēng)貌。

（5）水土保持工程

進(jìn)一步加大水土流失綜合治理力度，加快推進(jìn)臥虎山水庫水源地清潔型小流域、趵突泉泉域補(bǔ)給區(qū)、百脈泉泉域補(bǔ)給區(qū)、北大沙河上游涵養(yǎng)區(qū)、錦水河等重點(diǎn)水土流失治理項(xiàng)目。同時(shí)，堅(jiān)持建管并重，強(qiáng)化生產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目中的水土保持監(jiān)督管理，特別是南部山區(qū)，堅(jiān)決杜絕邊治理邊破壞的現(xiàn)象，切實(shí)防止人為水土流失。

3.堅(jiān)持政府主導(dǎo)，建立多元化水利投融資機(jī)制

（1）抓好公共財(cái)政投入政策落實(shí)

大幅度增加各級(jí)財(cái)政專項(xiàng)水利資金，從土地出讓收益中提取10%以上用于農(nóng)田水利建設(shè)，由水利、財(cái)政、國土等部門研究確定土地出讓收益用于農(nóng)田水利建設(shè)的具體投向和辦法。對(duì)于田間小型水利設(shè)施建設(shè)，要根據(jù)當(dāng)前農(nóng)村勞動(dòng)力大量長期外出務(wù)工，不可能再靠農(nóng)民投工投勞的形式開展小型農(nóng)田水利建設(shè)的實(shí)際，明確各級(jí)政府扶持政策，進(jìn)一步加大投入力度。

（2）積極爭取上級(jí)支持

抓住水利發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇，把握中央和山東省資金投向，策劃一批農(nóng)村水利重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)具有規(guī)模、集中連片、效益突出的核心示范區(qū)。根據(jù)不同縣區(qū)財(cái)力狀況和項(xiàng)目類別，研究確定市級(jí)以上水利項(xiàng)目資金配套的不同比例，解決基層資金配套難問題。突出重點(diǎn)扶持區(qū)域，對(duì)南部山區(qū)生態(tài)功能區(qū)1 558 km2范圍內(nèi)爭取的市級(jí)以上水利建設(shè)項(xiàng)目，地方配套資金由市里統(tǒng)籌解決。

（3）整合涉水項(xiàng)目資金

在統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌安排、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)各級(jí)各部門涉水項(xiàng)目，整合農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地綜合整理、中低產(chǎn)田改造、糧棉油基地建設(shè)、千億斤糧食產(chǎn)能等各類涉水資金，著力打造農(nóng)田水利連片治理的重點(diǎn)片區(qū)。由發(fā)改委會(huì)同水利部門共同審批涉水項(xiàng)目，以水利投資為主的項(xiàng)目由水利部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)規(guī)劃設(shè)計(jì)并組織實(shí)施，其他項(xiàng)目由水利部門參與規(guī)劃設(shè)計(jì)，涉水建設(shè)工程應(yīng)由水利部門負(fù)責(zé)組織或監(jiān)督實(shí)施，提高建設(shè)質(zhì)量，避免重復(fù)投資、資源浪費(fèi)。

（4）廣泛吸引社會(huì)資金

探索成立濟(jì)南市水利發(fā)展投資公司，專門參與重大水利工程建設(shè)，變政府無償投入為資本金投入，通過公司從農(nóng)發(fā)行等金融機(jī)構(gòu)融資，解決政府資金前期投入不足問題。各縣（市）區(qū)也可由符合條件的融資平臺(tái)吸引信貸、社會(huì)資金參與水利建設(shè)。針對(duì)農(nóng)村“一事一議”難操作、發(fā)動(dòng)群眾興修水利辦法不多等問題，設(shè)立農(nóng)村小型水利設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)資金，加大政府引導(dǎo)和補(bǔ)貼力度，通過“民辦公助”“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等形式，充分調(diào)動(dòng)基層組織、合作組織、用水戶協(xié)會(huì)、種田大戶和廣大群眾等各個(gè)層面參與農(nóng)村水利建設(shè)的積極性。

4.繼續(xù)深化改革，創(chuàng)新農(nóng)村水利管理運(yùn)行機(jī)制

（1）積極推進(jìn)縣級(jí)水務(wù)一體化管理體制改革

濟(jì)南市自2002年在全市推行了縣級(jí)水務(wù)一體化行政管理體制改革，濟(jì)陽、平陰等縣都取得了明顯成效。農(nóng)村水利發(fā)展中縣級(jí)是一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)。進(jìn)一步總結(jié)濟(jì)陽、平陰在水務(wù)管理一體化改革方面的成功經(jīng)驗(yàn)，盡快在全市層面推開，對(duì)于實(shí)現(xiàn)水資源的統(tǒng)一管理具有重要意義，也是理順農(nóng)村各項(xiàng)水利工程投入、建設(shè)、管理機(jī)制的體制保障。

（2）切實(shí)抓好農(nóng)村水利管理機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)

一是進(jìn)一步健全縣級(jí)水務(wù)建設(shè)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)。引導(dǎo)縣（市）區(qū)設(shè)立水庫、河道管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)重點(diǎn)河道、水庫管理。水利與公安部門聯(lián)合成立執(zhí)法警務(wù)室或派出所，加強(qiáng)水政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。二是重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理服務(wù)機(jī)構(gòu)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站尚未恢復(fù)的情況下，探索成立河道分局下設(shè)管理站的做法，按流域或一定管理范圍，設(shè)立縣級(jí)水利部門派出機(jī)構(gòu)，履行過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的職能。三是積極開展村級(jí)水務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)。為破解村級(jí)涉水事務(wù)管理缺位問題，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上建立相對(duì)穩(wěn)定的農(nóng)民水務(wù)員隊(duì)伍。農(nóng)民水務(wù)員由水利部門負(fù)責(zé)組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)，村“兩委”負(fù)責(zé)管護(hù)責(zé)任考核。四是探索建立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)協(xié)會(huì)。統(tǒng)籌考慮解決農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施有人建無人管的問題，選擇一個(gè)縣探索農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)協(xié)會(huì)建設(shè)，使協(xié)會(huì)職能由單項(xiàng)管護(hù)向水、渠、路、田、林等綜合管護(hù)轉(zhuǎn)變，協(xié)會(huì)可根據(jù)不同部門要求聘用不同的管護(hù)人員，各級(jí)各部門補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)一個(gè)渠道補(bǔ)助到村、到人頭，建立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的長效管護(hù)機(jī)制。

（3）深入推進(jìn)小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革

制訂出臺(tái)濟(jì)南市《小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)施辦法》，加快推進(jìn)農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，創(chuàng)新財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，更多地鼓勵(lì)和引導(dǎo)群眾通過建立用水戶協(xié)會(huì)、用水合作社的形式，對(duì)工程維護(hù)、用水管理、水費(fèi)計(jì)收等進(jìn)行自主管理。

（4）實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度和節(jié)約用水制度

科學(xué)合理調(diào)配水資源，保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村用水的穩(wěn)定供給。農(nóng)業(yè)灌溉要多用河道水，節(jié)約水庫水，限用地下水，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用。積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，通過價(jià)格機(jī)制促進(jìn)現(xiàn)代節(jié)水灌溉技術(shù)和高效農(nóng)業(yè)的發(fā)展。選擇平陰或商河縣開展初始水權(quán)分配制度和用水計(jì)量控制體系建設(shè)試點(diǎn)，逐步建立以供定需、定額灌溉、節(jié)約轉(zhuǎn)讓、超用加價(jià)的激勵(lì)約束機(jī)制，最大限度節(jié)約水資源。

[1]中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定[J].中國水利，2011（4）.

[2]陳雷.全面貫徹落實(shí)中央水利工作會(huì)議精神 開創(chuàng)中國特色水利現(xiàn)代化事業(yè)新局面[J].中國水利，2011（3）.