論四川省“民辦公助”小農(nóng)水建管機(jī)制

王 華，唐崢嶸

（四川省農(nóng)田水利局，610015，成都）

四川省在小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)中，以機(jī)制創(chuàng)新為抓手，以“民辦公助、先建后補(bǔ)”為突破口，以財(cái)政補(bǔ)助資金為引導(dǎo)，以農(nóng)民、農(nóng)民用水戶合作組織和村組集體為載體，變政府主導(dǎo)為政府引導(dǎo)，變農(nóng)民被動(dòng)建為農(nóng)民自主建，實(shí)現(xiàn)建設(shè)與管理并重，投資與投勞并舉，努力破解小型農(nóng)田水利工程建設(shè)與管理難題。通過上述措施，四川省調(diào)動(dòng)了農(nóng)民群眾的積極性，小農(nóng)水建設(shè)管理工作收到了良好的成效。

一、“民辦公助”小型農(nóng)田水利的建設(shè)管理機(jī)制

1.競爭機(jī)制

四川省開展了縣村角逐，將項(xiàng)目鎖定在積極性高、建設(shè)條件好、工程效益明顯、管護(hù)機(jī)制完善的地區(qū)，充分發(fā)揮了競爭的杠桿作用和富聚效應(yīng)，帶動(dòng)了各方面的積極性。

①村級層面的競爭。項(xiàng)目實(shí)施主體對確需選擇專業(yè)施工隊(duì)伍施工的工程，采取民主推薦、公開比選、競爭談判的方式，公開、公正、公平地確定施工隊(duì)伍。營山縣積極推行施工隊(duì)伍“準(zhǔn)入制”，由項(xiàng)目實(shí)施主體自主選定，激發(fā)了廣大群眾參與建設(shè)與管理的積極性。

②縣級層面的競爭。通過自愿申報(bào)、現(xiàn)場陳述、專家評分、公平比選等程序，在全縣內(nèi)選擇群眾基礎(chǔ)好、干部能力強(qiáng)、基礎(chǔ)條件優(yōu)的項(xiàng)目村實(shí)施。

③省級層面的競爭。四川省水利廳、省財(cái)政廳采取“公開條件，演講答辯，專家評審，擇優(yōu)入圍”辦法，組織省財(cái)政評審中心、省水科院、四川大學(xué)等相關(guān)單位的專家，根據(jù)20項(xiàng)評分辦法，對124位縣委、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)場陳述進(jìn)行綜合評審，現(xiàn)場打分確定2009—2011年3年重點(diǎn)縣建設(shè)的72個(gè)項(xiàng)目縣。

2.建設(shè)機(jī)制

在重點(diǎn)縣建設(shè)中，四川省堅(jiān)持“政府引導(dǎo)、群眾主體”的原則，縣、鄉(xiāng)主抓群眾發(fā)動(dòng)、規(guī)劃編制、機(jī)制創(chuàng)新、統(tǒng)籌發(fā)展、責(zé)任落實(shí)，用水戶協(xié)會(huì)、村組、農(nóng)戶自主申報(bào)，政府和有關(guān)部門對工程“怎么建、怎么管”等問題采取“指導(dǎo)不拍板、群眾說了算”的做法，并將開展水利工程體制改革作為申報(bào)項(xiàng)目建設(shè)的先決條件，實(shí)行“先建設(shè)，再驗(yàn)收，后補(bǔ)助”，讓群眾自主建設(shè)、自主監(jiān)督、自主管理，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民全程參與的積極性。

3.投入機(jī)制

重點(diǎn)縣建設(shè)能否實(shí)現(xiàn)3年總體目標(biāo)，投入是關(guān)鍵。四川省以財(cái)政資金為引導(dǎo)，通過資金整合、集中投入、整體推進(jìn)，全方位推動(dòng)重點(diǎn)縣建設(shè)。

①建立集中投入機(jī)制。改變以往分散的安排方式，堅(jiān)持資金集中投放。省財(cái)政廳積極協(xié)調(diào)、歸并和整合本級資金，2009—2011年籌集近 12億元資金用于重點(diǎn)縣建設(shè)。各市縣也加大投入，2009年、2010年平均每縣財(cái)政投入分別達(dá)670萬元、785萬元。

②加大整合資金力度。在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，四川省以重點(diǎn)縣建設(shè)為平臺(tái)，努力調(diào)動(dòng)部門的參與積極性，整合各級各類涉及農(nóng)田水利建設(shè)的資金，統(tǒng)籌安排，集中使用，各負(fù)其責(zé)，各盡其能，優(yōu)勢互補(bǔ)，形成合力，努力形成各級各部門齊抓共管、共同推進(jìn)的良好局面。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2009—2010年的重點(diǎn)縣建設(shè)，四川省整合各類涉農(nóng)資金37.32億元。

③積極引導(dǎo)群眾籌資投勞。在廣泛征求群眾意見的基礎(chǔ)上，通過“一事一議”，堅(jiān)持“大干大支持，小干小支持，先干先支持，不干不支持”的原則，引導(dǎo)群眾由“要我干”變?yōu)椤拔乙伞薄?010年，引導(dǎo)農(nóng)民自籌和投勞折資達(dá)6.03億元。

4.管護(hù)機(jī)制

2000年以來，四川省積極試點(diǎn)和推廣農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)參與灌溉管理。截至目前，全省共建立農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)3 540個(gè)，協(xié)會(huì)管理灌溉面積71.45萬hm2，占全省有效灌溉面積的28.3%。參與農(nóng)戶367.92萬戶，參與人口1321.97萬人。其中在民政部門注冊的有1 208個(gè)，管理灌溉面積32.47萬hm2，參與農(nóng)戶165.6萬戶，參與人口573.2萬人。農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的建立，使政府改造的末級渠系工程明確了產(chǎn)權(quán)，解決了管護(hù)主體缺位、水費(fèi)計(jì)收難等問題。

二、“民辦公助”小型農(nóng)田水利建設(shè)管理機(jī)制的特點(diǎn)

1.增強(qiáng)競爭意識(shí)，變分錢為爭錢

四川省徹底消除各縣坐等項(xiàng)目的慣性思維，省水利廳、省財(cái)政廳出臺(tái)了競爭立項(xiàng)的相關(guān)文件，明確了競爭立項(xiàng)的程序和要求，變分錢為爭錢，激發(fā)了各縣的積極性和創(chuàng)造性，全省3年共124個(gè)縣參與公開、有序的競爭。此舉實(shí)現(xiàn)了競爭立項(xiàng)的公平效益。

2.增強(qiáng)主體意識(shí)，變被動(dòng)為主動(dòng)

四川省根據(jù)財(cái)政部、水利部《關(guān)于實(shí)施中央財(cái)政小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)的意見》，對重點(diǎn)縣項(xiàng)目全面推行“民辦公助”。各重點(diǎn)縣以村組集體、農(nóng)民用水合作組織（農(nóng)戶）為項(xiàng)目的建設(shè)主體，突出了農(nóng)民的主體地位，增強(qiáng)“國家補(bǔ)助，自己干自己的事情”的主人翁意識(shí)，切實(shí)轉(zhuǎn)變農(nóng)民群眾在項(xiàng)目建設(shè)中的角色，農(nóng)民變袖手旁觀、不聞不問為主動(dòng)參與、積極投入、出錢出力。此舉實(shí)現(xiàn)了主體轉(zhuǎn)移的潛能效益。

3.增強(qiáng)能動(dòng)意識(shí)，變壓力為動(dòng)力

四川省改變了過去模式化的財(cái)政投入形式，實(shí)行“先建后補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)”。村組集體、用水合作組織（農(nóng)戶）自建項(xiàng)目，財(cái)政直補(bǔ)；村組集體、用水合作組織競爭性談判或其他方式確定的施工隊(duì)，財(cái)政直補(bǔ)村組集體或用水合作組織后由村組集體或用水合作組織將資金支付給施工隊(duì)。增強(qiáng)了村組集體、用水合作組織（農(nóng)戶）資金統(tǒng)籌的責(zé)任感和完成任務(wù)的緊迫感。此舉實(shí)現(xiàn)了力量轉(zhuǎn)化的迸發(fā)效益。

4.增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，變包辦為指導(dǎo)

四川省人民政府辦公廳《關(guān)于以民辦公助方式推進(jìn)財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目建設(shè)的意見》強(qiáng)調(diào)財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目不能由政府部門包辦一切，要把事權(quán)交給農(nóng)民群眾，各重點(diǎn)縣以小型農(nóng)田水利補(bǔ)助資金項(xiàng)目為契機(jī)，切實(shí)轉(zhuǎn)變自身職能。農(nóng)民的事情農(nóng)民做主，農(nóng)民要干什么由農(nóng)民決定，農(nóng)民怎么干由農(nóng)民說了算，相關(guān)部門加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)劃、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目管理、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量要求的指導(dǎo)。此舉實(shí)現(xiàn)了職能轉(zhuǎn)變的放權(quán)效益。

三、“民辦公助”小型農(nóng)田水利建設(shè)機(jī)制存在的問題與不足

1.“民辦公助”補(bǔ)助范圍小

四川省絕大多數(shù)縣群眾籌資投勞比例在30%左右，籌資投勞比重較大；部分縣因地方財(cái)政能力有限，配套有難度。中央在對地方的補(bǔ)助上，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)沒有區(qū)分，中西部地區(qū)的財(cái)政配套壓力較大。

2.“民辦公助”實(shí)施主體尚不夠規(guī)范

部分用水戶協(xié)會(huì)會(huì)長由村干部兼任，這種做法在現(xiàn)實(shí)中有一定的合理性，有利于協(xié)會(huì)運(yùn)行，初期可減少改革阻力，但從長遠(yuǎn)看，由于利益的驅(qū)動(dòng)和目標(biāo)取向的不同，容易造成水費(fèi)被截留挪用和缺少監(jiān)督，限制協(xié)會(huì)自主能力的發(fā)展，導(dǎo)致回到傳統(tǒng)的老路上去，喪失群眾信任。

3.“民辦公助”群眾組織難度大

根據(jù)小型農(nóng)田水利工程的特點(diǎn)，農(nóng)民是建設(shè)和管理的主體。但由于取消“兩工”后，“一事一議”籌資籌勞機(jī)制與群眾參與小型農(nóng)田水利建設(shè)銜接不到位，投入主體變得不明確，群眾思想難統(tǒng)一，基層干部在執(zhí)行“一事一議”政策方面缺少經(jīng)驗(yàn)，民主管理意識(shí)不強(qiáng)，加上農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工多，常導(dǎo)致“一事一議”組織難度大。

四、對策及建議

1.完善“民辦公助”的建管機(jī)制

以“民辦公助”方式推進(jìn)小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣項(xiàng)目建設(shè)，按照四川省人民政府辦公廳 《關(guān)于以民辦公助方式推進(jìn)財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目建設(shè)的意見》的要求，堅(jiān)持農(nóng)民全過程參與，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，切實(shí)加強(qiáng)以 “民辦公助”方式推進(jìn)小農(nóng)水重點(diǎn)縣項(xiàng)目的操作管理，包括項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目審查、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目驗(yàn)收、資金管理和項(xiàng)目管護(hù)等，積極探索實(shí)踐，不斷完善推廣，發(fā)動(dòng)群眾全過程參與建設(shè)與管理。

2.加大“民辦公助”的扶持力度

農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)要加強(qiáng)自身能力建設(shè)，積極參加水行政主管部門和灌區(qū)管理單位組織的政策、技術(shù)及業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)技能和綜合素質(zhì)。要加強(qiáng)協(xié)會(huì)內(nèi)成員的培訓(xùn)和管理，提高業(yè)務(wù)水平和管理能力。為農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的組建、發(fā)展創(chuàng)造有利條件是政府的職責(zé)，要加強(qiáng)與發(fā)展改革、價(jià)格、財(cái)政、民政、農(nóng)業(yè)和政策研究等有關(guān)部門的溝通與協(xié)調(diào)配合，在政策、資金、技術(shù)等方面給予扶持。

3.提高“民辦公助”的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)

從實(shí)際出發(fā)，建議將群眾自籌比例由30%左右降低到20%～15%，同時(shí)針對地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，采用不同的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

4.用好“民辦公助”的相關(guān)制度

充分領(lǐng)會(huì)把握和用足用好各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，推廣組建農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，堅(jiān)持 “民辦公助”“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”“戶辦水利”等行之有效的做法，規(guī)范健全“一事一議”制度，向群眾宣講小農(nóng)水重點(diǎn)縣建設(shè)的有關(guān)政策，調(diào)動(dòng)廣大干部群眾的積極性。

[1]陳小江.總結(jié)經(jīng)驗(yàn) 強(qiáng)化措施 扎實(shí)推進(jìn)小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè) [J].中國水利，2010（23）.

[2]趙鳴驥.統(tǒng)一認(rèn)識(shí) 真抓實(shí)干 確保如期實(shí)現(xiàn)小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)目標(biāo)[J].中國水利，2010（23）.

[3]王愛國.加快農(nóng)田水利建設(shè) 夯實(shí)國家糧食安全的水利基礎(chǔ)[J].中國水利，2011（15）.