浙江省節(jié)水型社會建設(shè)現(xiàn)狀及對策研究

尹吉國，李良縣，王士武，王亞紅

（1.浙江省水利河口研究院，310020，杭州；2.中國水電顧問集團成都勘測設(shè)計研究院，610072，成都；

3.浙江省水利廳，310009，杭州）

浙江省多年平均年水資源總量955億m3，居全國第四位，但人均年水資源占有量僅1998m3（按2008年常住人口計算），低于全國人均水平，不到世界人均水平的1/4。其水資源的時空分布也不均：時間上，最大年徑流量值是最小值的3～5倍，50%～60%降水主要集中在4—6月；空間上，水資源量由西南向東北呈遞減趨勢分布，與耕地面積、人口數(shù)量及經(jīng)濟社會發(fā)展格局不相匹配。到2020年，全省人口將增長至5600萬人，人均占有水資源量接近國際公認的1700m3貧水警戒線，水資源所面臨的形勢較為嚴峻。

一、浙江省節(jié)水型社會試點建設(shè)現(xiàn)狀

1.試點開展進程概況

2004年，岱山縣被確定為浙江省首個省級節(jié)水型社會建設(shè)的試點縣；2005年，增設(shè)義烏市和玉環(huán)縣為省級節(jié)水型社會建設(shè)試點；2008年，開化縣、溫嶺市被列為第二批省級節(jié)水型社會建設(shè)試點。與此同時，義烏市、余姚市、玉環(huán)縣和舟山市還被列入國家級節(jié)水型社會建設(shè)試點行列。

2.試點地區(qū)主要做法

各試點地區(qū)在浙江省節(jié)水型社會建設(shè)當(dāng)中起到典型引導(dǎo)的作用。通過調(diào)研，總結(jié)試點地區(qū)的成功做法有：

①深化水務(wù)一體化改革，②發(fā)揮水價經(jīng)濟杠桿作用，③建立農(nóng)業(yè)節(jié)水有償轉(zhuǎn)讓機制，④不斷加強用水管理制度建設(shè)，⑤強化非常規(guī)水資源利用，⑥重視節(jié)水型社會技術(shù)支撐體系建設(shè)。

二、浙江省節(jié)水型社會建設(shè)進展

1.制度建設(shè)

①加強了水資源管理制度建設(shè)。2004年浙江省發(fā)布了 《浙江省用水定額（試行）》，為全省用水計劃的管理提供了依據(jù)；2007年頒布了《浙江省水資源費征收管理辦法》和《浙江省節(jié)約用水辦法》，規(guī)范了全省水資源管理，水資源費的征收標準得到了調(diào)整。②不斷深化取水許可管理制度。2005年發(fā)布了《浙江省取水許可制度實施細則》，全面開展了新版取水許可證的換發(fā)工作。③積極推行超定額累進水價制度。以水價杠桿促進節(jié)水，發(fā)揮水價對資源優(yōu)化配置的作用。④完善取水計量管理制度。浙江省共有9個地區(qū)34個縣市400多家重點取水戶完成了取水實時監(jiān)控終端安裝和省平臺接入工作。⑤水務(wù)一體化改革成效明顯。目前已有舟山市等一批縣市成立了水務(wù)局。

2.農(nóng)業(yè)節(jié)水

①積極調(diào)整作物種植結(jié)構(gòu)。到2009年，浙江省雙季稻種植面積28.2萬 hm2，比 1990年降低 87%；單季稻種植面積69.1萬hm2，比1990年提高260%。②努力推進灌區(qū)節(jié)水改造工程建設(shè)。相繼開展了大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)中型灌區(qū)節(jié)水配套改造、浙江省專項“千萬畝、十億方節(jié)水工程”等項目。③不斷推行農(nóng)業(yè)節(jié)水高新技術(shù)。依托浙江省灌溉試驗中心站開展了單季稻需水量、經(jīng)濟作物灌溉定額、薄露灌溉對水環(huán)境影響等試驗研究。④逐步加強農(nóng)業(yè)用水計量管理。推進灌溉計量普及工作進程，編制完成了《浙江省農(nóng)業(yè)用水定額管理推廣研究及方案編制》，在全省選取8個灌區(qū)開展農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)水計量管理。

3.工業(yè)節(jié)水

①積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局。②大力推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造和更新。工業(yè)領(lǐng)域廣泛實行了 “一水多用、串聯(lián)用水”，中水回用技術(shù)得到普及，冷卻水循環(huán)利用率明顯提高。③樹立了一批節(jié)能、節(jié)水示范項目，列入省級節(jié)能優(yōu)秀示范項目。④推進清潔生產(chǎn)工作。重點推動高耗能、高耗水和省控重點污染企業(yè)的清潔生產(chǎn)審核。

4.生活節(jié)水

①扎實推進節(jié)水型城市創(chuàng)建工作。按照原建設(shè)部、國家發(fā)改委制定的“節(jié)水型城市”評選標準，杭州、紹興、寧波三市先后被評為國家“節(jié)水型城市”；全省11個設(shè)區(qū)市基本完成衛(wèi)生潔具的普查工作。②加大供水管網(wǎng)的改造力度。通過制定年度更新計劃，更新改造陳舊、老化供水管網(wǎng)約3 500km。

5.非常規(guī)水開發(fā)利用

①加快海水淡化示范工程建設(shè)。浙江海水淡化產(chǎn)水能力約5.99萬t/d，占全國海水淡化日產(chǎn)水能力的1/3。②不斷加強污水處理回用設(shè)施與管理制度的建設(shè)。截至2010年年底，浙江省建成投入運行的污水集中處理設(shè)施約135個，設(shè)計處理能力為680萬t/d，基本實現(xiàn)了污水集中處理廠對所有縣的全覆蓋。

6.水資源保護體系建設(shè)

①嚴格落實水功能區(qū)管理制度，加強水功能區(qū)水資源質(zhì)量監(jiān)測工作。頒布了《浙江省水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)劃分方案》《浙江省水功能區(qū)納污能力核定技術(shù)報告》《浙江省水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測規(guī)劃》。全省水利系統(tǒng)已成立了省水環(huán)境監(jiān)測中心和杭州、嘉興等分中心及部分縣市級水質(zhì)監(jiān)測站，全省開展監(jiān)測的水功能區(qū)斷面達338個。②不斷加大對飲用水水源地的保護力度。2005年開展了《浙江省城市飲用水水源地安全保障規(guī)劃》和 《浙江省城鄉(xiāng)飲用水安全保障規(guī)劃》，為浙江省飲用水水源地保護工作指明了方向；2006年發(fā)布了 《浙江省人民政府關(guān)于切實加強城鄉(xiāng)飲用水安全保障工作的通知》，進一步明確了加強水源地保護的工作重點和工作職責(zé)；2008年編制了 《水庫水源安全保障工程實施方案編制導(dǎo)則》，目前正在開展166座重要水庫水源安全保障工程實施方案的審查。

三、面臨的問題

1.節(jié)水型社會建設(shè)制度尚不完善，機制尚不健全

一是水務(wù)尚未實現(xiàn)一體化管理。大部分縣市尚未實現(xiàn)水資源的統(tǒng)一評價、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一配置和統(tǒng)一管理。二是水資源的總量控制和定額管理尚不到位。尚未形成水行政主管部門總量控制的法規(guī)文件，落實總量控制和定額管理制度中存在不少問題。三是節(jié)水管理體制還未理順。試點地區(qū)均成立了節(jié)水型社會建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，但不少節(jié)水型社會建設(shè)辦公室因沒有賦予行政職能，導(dǎo)致實際工作較難開展。四是水價形成機制還不健全。現(xiàn)行的水價尚未反映水資源的價值，不利于節(jié)水型社會的建設(shè)。

2.缺乏建設(shè)指標體系，節(jié)水目標責(zé)任考核尚不明晰

浙江省在建設(shè)節(jié)水型社會時，由于經(jīng)濟社會產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、水資源稟賦條件等方面均具有地方性，需要研究適合本省省情的節(jié)水型社會建設(shè)指標體系。此外，浙江省節(jié)水型社會建設(shè)尚缺乏節(jié)水目標責(zé)任考核，考核指標、考核對象、考核方式、考核結(jié)果獎懲等都不明晰，影響了節(jié)水型社會建設(shè)的全面展開。

3.節(jié)水試點開展較少，尚未形成試點建設(shè)網(wǎng)絡(luò)

節(jié)水型社會的建設(shè)離不開節(jié)水型社會試點建設(shè)的先導(dǎo)作用?？傮w而言，浙江省節(jié)水型社會建設(shè)試點主要停留在省級和國家級層面上，缺少市級和縣級試點，沒有形成國家級、省級、市級和縣級，不同層次、不同地貌和不同用水類型的試點建設(shè)網(wǎng)絡(luò)，尚未實現(xiàn)“以點帶面，梯次推進”的格局。

4.節(jié)水型社會載體建設(shè)認識不到位，建設(shè)力度較小

節(jié)水型社會載體建設(shè)與節(jié)水型社會建設(shè)是部分與整體的關(guān)系，搞好了節(jié)水型社會載體建設(shè)也就把握住了節(jié)水型社會建設(shè)的主體和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。然而，現(xiàn)狀浙江省對節(jié)水載體建設(shè)的認識還不到位，建設(shè)力度較小。表現(xiàn)在：一是缺乏節(jié)水型社會載體建設(shè)的創(chuàng)建標準和考評辦法，載體建設(shè)無標準可參考，無辦法可考核；二是載體建設(shè)缺乏規(guī)劃或?qū)嵤┓桨高M行科學(xué)安排，分類指導(dǎo)。

5.節(jié)水資金投入不足，節(jié)水設(shè)施建設(shè)力度尚不夠

節(jié)水型社會建設(shè)涉及面廣，需要大量資金投入。目前，浙江各地節(jié)水專項資金占財政支出的比例偏低，民間吸納資金更少。受到資金投入的制約，部分試點縣市節(jié)水設(shè)施的建設(shè)較計劃要滯后，難以完成試點工作大綱布置的建設(shè)任務(wù)。由此導(dǎo)致部分城市、農(nóng)村自來水供水管網(wǎng)長期老化失修，漏水嚴重，得不到及時改造；部分工業(yè)企業(yè)內(nèi)部的生產(chǎn)用水管理基礎(chǔ)薄弱，對水平衡測試工作認識不足，忽視節(jié)水設(shè)施改造；灌溉渠道的水利用系數(shù)不高，計量裝置不配套，粗放型管理的現(xiàn)象仍然存在。此外，節(jié)水投資長期以來偏重工程建設(shè)，水資源管理建設(shè)投資較少，節(jié)水政策因缺乏資金難以制定。

四、進一步促進浙江省節(jié)水型社會建設(shè)的對策

1.繼續(xù)推行水務(wù)統(tǒng)一管理體制改革，為節(jié)水型社會建設(shè)奠定基礎(chǔ)

①盡快實現(xiàn)省級水務(wù)一體化管理。將建設(shè)廳、環(huán)保廳等部門涉水行政管理職能均劃入省水利廳，統(tǒng)一全省的水資源管理。②抓緊推進各市縣水務(wù)一體化進程，將城市供水、計劃用水、節(jié)約用水、排水、污水處理與回用、地下水資源的開發(fā)利用等行政職能劃入水利部門。

2.加強以總量控制和定額管理為主要內(nèi)容的計劃用水管理，繼而以行政手段促進節(jié)水

①完善水資源配置規(guī)劃體系，確定控制總量。加快制定全省協(xié)調(diào)、流域協(xié)調(diào)、區(qū)域協(xié)調(diào)的水資源配置方案，為水資源科學(xué)分配和調(diào)度提供堅實基礎(chǔ)。②各地合理確定當(dāng)?shù)馗餍袠I(yè)用水定額，制定控制定額。各地區(qū)應(yīng)根據(jù)實際情況制定符合當(dāng)?shù)貙嵡榈挠盟~，報省水行政主管部門審批。③科學(xué)制定行政區(qū)域的年度用水計劃。各地發(fā)展改革主管部門應(yīng)當(dāng)會同水行政主管部門制定本年度用水計劃，年度用水實行總量控制。④強化用戶用水計劃的核定工作。節(jié)水管理部門依據(jù)本行政區(qū)域的年度用水計劃，按照節(jié)約增效、留有余地的原則向各用水戶核定當(dāng)年度的用水總量。⑤做好用水計劃的執(zhí)行和監(jiān)督工作。

3.逐步落實節(jié)水工作責(zé)任制與目標考核制，通過績效顯示和獎優(yōu)懲劣促進節(jié)水

①落實節(jié)水工作責(zé)任制。進一步明確政府、用水戶的主要職責(zé)。各級政府要加強對本行政區(qū)域節(jié)水工作的領(lǐng)導(dǎo)，把節(jié)水目標納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，增加節(jié)水工作的公共財政投入。重點樹立用水戶節(jié)水觀念，采用節(jié)水措施，提高水的利用率。②構(gòu)建三級節(jié)水考核體系。第一級節(jié)水考核體系是上一級政府考核下一級政府，第二級節(jié)水考核體系是本級政府考核其附屬職能部門，第三級節(jié)水考核體系是政府節(jié)水管理部門考核本區(qū)域用水戶。③盡快出臺考核獎懲辦法。盡早確定浙江省節(jié)水型社會建設(shè)的具體評價指標，制定符合浙江省情的節(jié)水型社會建設(shè)考核目標、考核方法和考核程序。

4.積極擴大節(jié)水型社會試點建設(shè)范圍，堅持典型帶動，不斷探索節(jié)水建設(shè)的新路子

①已經(jīng)成為試點的地區(qū)，需嚴格對照試點建設(shè)大綱和方案的要求，落實節(jié)水型社會建設(shè)的各項措施。②努力建設(shè)市級和縣級節(jié)水型社會試點，擴大試點范圍。下一步要針對浙江省實際，大力建設(shè)市級和縣級節(jié)水型社會建設(shè)試點，積極調(diào)動當(dāng)?shù)刎斦度牍?jié)水型社會建設(shè)，爭取在“十二五”期間基本形成國家級、省級、市級和縣級不同層次的試點建設(shè)格局。同時，要強化對試點建設(shè)的管理指導(dǎo)，對各試點建設(shè)實行“年初制定計劃，年中檢查指導(dǎo)，年底總結(jié)驗收”。

5.以重點領(lǐng)域載體建設(shè)為抓手，提升節(jié)水型社會建設(shè)的整體水平

今后浙江省要以灌區(qū)、企業(yè)、社區(qū)和高校為載體，加強節(jié)水型社會的載體建設(shè)，努力建成“以載體為綠葉，以試點為鮮花，綠葉陪襯鮮花”的新型節(jié)水型社會建設(shè)模式，將載體建設(shè)的通用性和試點建設(shè)的別致性有機地結(jié)合起來。促進試點地區(qū)建成節(jié)水型社會的同時，非試點地區(qū)通過開展逐個節(jié)水載體的建設(shè)，也逐步建成節(jié)水型社會。

6.改革水價調(diào)節(jié)機制，以經(jīng)濟手段促進節(jié)水

①適當(dāng)提高水價，讓水資源價格充分顯示出水資源的稀缺性。從家庭用水支出占家庭可支配收入的比例來看，浙江為1.0%，北京為1.8%，國外平均為3%～5%，因此浙江省水價尚有較大的上調(diào)空間。②改變單一制水價，逐步建立階梯式水價或超計劃累進加價。目前，試點縣市基本上均實現(xiàn)了階梯式水價，節(jié)水效果明顯。在有條件的地方，可對工業(yè)、服務(wù)業(yè)、非居民戶實施超計劃累進加價制度。

7.建立相對穩(wěn)定的節(jié)水資金投入渠道，加大節(jié)水投入

積極探索并建立多渠道、多元化、多層次的節(jié)水資金投入機制，不斷加大節(jié)水型社會建設(shè)投入。一是認真做好水資源費的征收工作，并配合財政部門做好預(yù)算，優(yōu)先保障節(jié)水型社會建設(shè)資金；二是積極爭取各級政府的支持，從土地出讓收益中劃撥?？睿攸c支持計量設(shè)施、協(xié)會組織、前期規(guī)劃和宣傳培訓(xùn)；三是實行節(jié)水資金捆綁使用，把農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、節(jié)水灌溉、飲水安全、農(nóng)村抗旱等項目作為節(jié)水型社會建設(shè)的一部分，實現(xiàn)與節(jié)水型社會建設(shè)的有機結(jié)合，充分發(fā)揮資金的最大效益；四是采取各種有效措施，鼓勵國外資本和民間資本投入節(jié)水型社會建設(shè)項目，實現(xiàn)互惠共贏。

[1]吳蔥蔥，郭洪巍.我國水資源現(xiàn)狀與可持續(xù)利用問題[J].水文與水資源,2000（3）.

[2]許新宜.關(guān)于節(jié)水型社會建設(shè)的幾點認識[J].中國水利，2005（1）.