昔日“十年有九旱”今日“大旱無大災”——我國首個新農村水利扶貧試點貴州銅仁模式調查

姚潤豐，周芙蓉

（新華通訊社，100803，北京）

昔日“十年有九旱”今日“大旱無大災”
——我國首個新農村水利扶貧試點貴州銅仁模式調查

姚潤豐，周芙蓉

（新華通訊社，100803，北京）

新農村；水利扶貧試點；銅仁模式

貴州省銅仁地區(qū)地處我國18個集中連片貧困地區(qū)之一的武陵山區(qū)腹地，是貴州欠發(fā)達、欠開發(fā)程度最深和最邊緣的地區(qū)。2006年8月，水利部與貴州省把銅仁確定為我國第一個新農村水利扶貧試點。記者近日采訪了解到，經(jīng)過第一輪規(guī)劃5年的實踐，以解決工程性缺水為突破口，通過大規(guī)模的水利工程建設、積極推進體制改革和機制創(chuàng)新，銅仁初步建立起貧困地區(qū)支撐社會主義新農村建設的水利工程體系和管理體系，昔日農民只能“望天收”的狀況得到較好改善，脫貧致富奔小康的步伐明顯加快，水利扶貧在促進農民增收、產(chǎn)業(yè)結構調整、生態(tài)環(huán)境改善等方面發(fā)揮了重要作用。

扶貧試點掀起水利建設熱潮

200多萬人存在飲水不安全問題，10萬hm2耕地無水利設施依托，1／3的耕地因旱澇成災……這是銅仁地區(qū)曾經(jīng)面臨的嚴峻現(xiàn)實。銅仁地區(qū)總人口415萬人，28個少數(shù)民族人口占總人口的68.4%。全區(qū)人均占有水資源量3244m3，為全國平均水平的155%。但由于境內屬喀斯特地貌，山高谷深，水低田高，降雨時空分布不均，加上長期投入不足，水利設施脆弱，有水不能保、有水不能蓄，導致這一地區(qū) “十日無雨就旱，五日下雨就澇”，大部分山區(qū)群眾耕作的是“望天田”，風調雨順時還能基本解決吃飯問題，稍有旱情，貧困程度就加深。

2005年，“旱魔”再次席卷黔東，嚴重災情激發(fā)了銅仁地區(qū)干部群眾治旱的決心。當年11月，銅仁地委、行署提出“苦干十年，基本解決全區(qū)工程性缺水問題”，打響了一場聲勢浩大的興水治旱戰(zhàn)役。連續(xù)5個冬春，銅仁地區(qū)上百萬干群和10多萬民兵預備役人員奮戰(zhàn)治旱一線，掀起農田水利基本建設熱潮。很多群眾感嘆，這種場面30多年沒看到了。

大旱促大治。2006年8月，水利部與貴州省確定銅仁地區(qū)為新農村水利扶貧試點，這也是水利部在全國唯一實施的以地級行政區(qū)為單元的水利扶貧試點。水利扶貧試點圍繞扶貧開發(fā)和社會主義新農村建設兩大主題，計劃5年內投入資金31.24億元實施水利基礎建設，幫助銅仁解決因水致貧的問題，同時探索在貧困地區(qū)水利發(fā)展支撐社會主義新農村建設的經(jīng)驗，為其他同類貧困地區(qū)提供借鑒。截至目前，已累計投資39.78億元，是規(guī)劃總投資31.24億元的127%，啟動實施了9大類項目。行署專員夏慶豐說，“這幾年全區(qū)水利投入比新中國成立至水利扶貧前的總和還要多，水利建設項目之全、工程之多、規(guī)模之大在銅仁歷史上前所未有。”

扶貧試點掀起建設高潮，干旱山區(qū)逐步“解渴”。據(jù)銅仁地區(qū)水務局統(tǒng)計，5年來，銅仁地區(qū)人均有效灌溉面積從0.024hm2提高到0.039hm2，人均保灌面積從0.016hm2提高到0.023 hm2，已解決114.23萬人和362所中小學校飲水安全問題，超額完成人均有效灌溉面積0.033 hm2、解決90萬人飲水安全的計劃任務。

干旱山區(qū) “十年九旱”成歷史

印江縣杉樹鄉(xiāng)對馬村農民譚卓念擰開水龍頭，看著清澈的自來水“嘩嘩”沖進水缸，高興地對記者說：“從后山引來的泉水干凈衛(wèi)生，如今，我們喝的水就像城里人喝飲水機里的水一樣?！鄙紭溧l(xiāng)屬典型的高山喀斯特地貌，水源極少，2007年以前，這個鄉(xiāng)有14個貧困村，1.7萬人飲水困難。杉樹村老村主任陳德貴回憶說：“過去由于干旱少雨，我們要到十幾里外去挑水。視水如油，一盆水要洗幾個人的臉，洗過臉的水還要留下來洗手、洗腳、喂豬，喝上清泉水、干凈水，是我們世世代代的期望?！?/p>

2007年杉樹鄉(xiāng)成為被列入第一批飲水安全工程試點，水利部門先后投入1067萬元，實施黃土村、對馬村、杉樹集鎮(zhèn)等14個農村飲水安全項目工程，群眾積極投工投勞，興建水池、水窖、架設水管，干得熱火朝天。目前，這個鄉(xiāng)完成水源建設228處，修建水池水窖350個，鋪設水管96 km，為了加強管理還成立了用水協(xié)會，合理用水，安全用水，以水養(yǎng)水，解決了1.35萬人的飲水安全問題。

水利扶貧使山區(qū)抗御水旱災害能力明顯增強。試點前，因為缺水銅仁市茶店鎮(zhèn)開天村村民種的是“望天田”。66歲的開天村田壩村民組土家族村民蔣慶林說：“那時，一旦晚上下雨，村民就在耕牛角上掛上燈籠抓緊時間開始打田。遇到旱災，顆粒無收。2006年冬，政府組織在開天村修建了232口小水池，能補充灌溉全村133.33 hm2田土?！庇浾呖吹?，蔣慶林家0.13 hm2水田旁修建了2口小水池，用水很方便?！皟沙刈铀辽倌茼攦蓚€多月干旱天氣。”蔣慶林說。

大旱無大災。地委書記廖國勛介紹，從水利部扶貧監(jiān)測評估數(shù)據(jù)來看，通過實施水利工程措施，銅仁受洪、旱、澇災害影響人口較試點前減少了35.32萬人，降低了8.99%。橫向來看，在2010年的四季連續(xù)特大干旱災害中，與其他地區(qū)相比，銅仁的旱情不輕，但受災程度要小得多，特別是集鎮(zhèn)人飲受影響較小，這主要是近年來修建的大批水利工程發(fā)揮了重大作用。縱向來看，前年銅仁夏秋兩季的連旱，干旱天數(shù)比近年來旱情嚴重的2005年還多10天左右，但受旱總面積卻比2005年減少近5.2萬hm2，僅此一項，水利工程抗旱效益達4億元。

依托水利工程調結構促增收

記者在江口縣民和鄉(xiāng)地落水庫灌區(qū)采訪時看到，清澈的水沿著修葺一新的U形灌溉渠源源不斷地流進田間。村民肖元長說，“水利扶貧解決了我們的灌溉問題，農田實現(xiàn)了旱澇保收?！钡芈渌畮旖ㄓ?0多年前，因年久失修，灌溉能力減小，每到雨季發(fā)洪水，形成安全隱患。2010年，投入1100萬元實施的地落水庫除險加固和灌區(qū)配套工程，使保灌面積達到466.67hm2。2010年大旱，這個灌區(qū)農作物增產(chǎn)的經(jīng)濟效益達850萬元。

水興百業(yè)旺。有了水利工程依托，群眾積極開展種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)結構調整，改變過去種玉米、紅薯的傳統(tǒng)習慣，發(fā)展商品農業(yè)、現(xiàn)代農業(yè)。江口縣魚良溪村，以前種瓜種菜，不是被淹就是受旱，水利扶貧修了灌排水渠道后，下雨天水排得出去，干旱了又有水灌，這個村大面積發(fā)展西瓜、甘蔗、大棚蔬菜、果園，占總耕地面積一半以上，僅西瓜一項年產(chǎn)值達600萬元，人均年增收約1200元。據(jù)統(tǒng)計，2010年銅仁地區(qū)以烤煙、蔬菜、水果、中藥材為主的經(jīng)濟作物達24.93萬hm2，比 2005年增加 9.67 萬 hm2，農業(yè)實現(xiàn)增加值93.9億元，是2005年的1.68倍。同時，隨著水資源的優(yōu)化配置和保障能力的提升，二、三產(chǎn)業(yè)也競相激發(fā)了發(fā)展活力。2010年，全區(qū)實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值160億元，是2005年的2.85倍；實現(xiàn)旅游總收入60億元，接待游客1000萬人次，分別是2005年的19.8倍和9.9倍。

“由于有效灌溉面積增加，糧食單產(chǎn)提高，群眾基本口糧得到保障，一方面，使農民有條件調整和節(jié)約更多土地發(fā)展商品農業(yè)、現(xiàn)代農業(yè)，有力促進了土地規(guī)?；a(chǎn)、農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，帶動農民增收致富；另一方面，釋放了大量勞動力，全區(qū)常年轉移農村勞動力達75.5萬人，占農村勞動力總數(shù)的31.4%，年務工收入在32億元左右，占農民工資性收入的1/3和新增農民人均純收入的一半?！钡匚瘑T、行署副專員陳達新說，5年來全區(qū)農民人均純收入由1700元提高到3182元；試點期農村絕對貧困人口減少了41.15萬人（老口徑），貧困發(fā)生率由25.5%下降到17%，下降了8.5%。

湖南省地處中國中南部、長江中游南部，地處東經(jīng)108°47′～114°15′，北緯24°38′～30°08′，湖南省下轄13個市、1個自治州(122個縣、市、區(qū))，土地面積達21.18×104 km2，占中國國土面積的2.2%，在各省市區(qū)面積中居第10位。2017年末全省常住人口6 860.2萬人，其中，城鎮(zhèn)人口3 747.0萬人，城鎮(zhèn)化率54.62%，比上年末提高1.87個百分點。同時全省地區(qū)生產(chǎn)總值34 590.6億元，比上年增長8.0%。

水利扶貧在促進經(jīng)濟發(fā)展、農民增收的同時，提升了群眾生活質量，轉變了群眾消費觀念。記者采訪時看到，洗衣機、熱水器、電飯鍋、冰箱等以往只在城里使用的電器，現(xiàn)在農村也逐漸流行。思南縣青杠壩村，不僅戶戶通上了自來水，而且有近一半以上的農戶用上了熱水器，村民勞動回來就可以洗上熱水澡，過上與城里人一樣的生活。

春暖花開時節(jié)，記者在銅仁地區(qū)采訪時看到，溝渠、水池、山塘、水庫等各類水利工程遍布黔東山鄉(xiāng)，被當?shù)厝罕娪H切稱為 “民心渠”“甘露池”“功德水”?！包h恩浩蕩，德政工程暖民心；飲水思源，清泉流進千萬家?！边@樣的“流芳碑”也隨處可見。經(jīng)過5年的水利扶貧試點，銅仁地區(qū)初步建立起貧困地區(qū)與社會主義新農村建設相適應的水利體系，也為其他同類貧困地區(qū)以水利發(fā)展支撐社會主義新農村建設提供了可供借鑒的經(jīng)驗。但銅仁地區(qū)歷史欠賬多，自然條件差，地方財政困難，基層干部群眾呼吁，將水利建設作為支撐貧困山區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要手段長期堅持下去。

四條經(jīng)驗探索水利扶貧新思路

水利部是第一批開展定點扶貧的10個中央國家機關單位之一。水利部副部長矯勇介紹，長期以來，水利部黨組始終把定點扶貧當作重要的政治任務。在銅仁地區(qū)水利扶貧試點中，水利部和貴州省在加強領導、建立機制、創(chuàng)新措施等方面探索了一條破解貧困山區(qū)因水致貧難題的新路。

——發(fā)揮政府主導作用。在科學制定了5年水利扶貧規(guī)劃的基礎上，水利部、貴州省建立了部、省聯(lián)席會議制度和試點工作監(jiān)測評估等長效機制，在項目資金上盡可能傾斜和支持銅仁。水利部先后選派11名優(yōu)秀干部赴銅仁掛職，舉辦專題培訓班10余次進行智力幫扶，為水利扶貧試點工作的順利開展提供了組織和資金保障；地方各級黨政成立由政府一把手負總責的水利扶貧試點工作領導機構，建立水利工程管理體制改革聯(lián)席會議制度、地委委員分縣定點督察聯(lián)系制度、“兩代表一委員”視察制度、行政和技術干部雙線責任制、財政投入逐年增長機制、涉農資金整合投入機制、水利扶貧工作成績考核機制，采取特殊人事機制加大外引內培力度，加強水利人才隊伍建設。

——調動社會力量參與。銅仁地區(qū)充分調動社會力量參與水利建設和管理，在工程建設上，以小水電為主，通過招商引資等形式，吸引社會資金參與水利建設，5年來，招商引資小水電投入9.99億元，新增小水電裝機21.15萬kW；引導個人或聯(lián)體，出資修建灌飲小型水利工程，走市場化經(jīng)營管理模式，把水利工程商品化。在工程管理上，以集鎮(zhèn)供水為主，采取公司化經(jīng)營方式，由社會來管理和維護水利工程，實行“以水養(yǎng)水”，保證了工程有人管，長期發(fā)揮效益。

——強化群眾主體地位。銅仁堅持常規(guī)水利建設與大規(guī)模的群眾性冬春修農田基本水利建設相結合，每年都大規(guī)模開展冬春群眾性農田水利基本建設，通過一事一議，實行“民辦公助、先干后補、補資投勞、補物投勞”等形式，大力發(fā)動受益群眾投工投勞，調動受益群眾參與水利建設的積極性和主動性。據(jù)統(tǒng)計，全區(qū)群眾平均每年投工投勞200萬工日左右，充分發(fā)揮了主力軍作用。

——堅持體制改革配套。銅仁在體制機制改革上大膽探索創(chuàng)新，有效推動了水利工程長期發(fā)揮效益。一是加快推進水務管理體制改革。在全省率先啟動了地、縣、鄉(xiāng)三級水務一體化管理改革，整合水利、供水、排水三大行業(yè)，實行最嚴格的水資源管理制度。二是開展水管單位體制改革。完成了全區(qū)67個基層水管單位和147個鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站體制改革，開展了基層水管單位規(guī)范化建設，切實承擔起管水、護水、參與防洪減災等職責。三是組建了994個農民用水戶協(xié)會，通過互助合作，承擔起農村水利工程的建設、管理和維護責任，初步探索了一條水利工程民主管理的路子。四是大力開展產(chǎn)權制度改革。對新建“三小”工程，實行“自建、自有、自用、自管”，將產(chǎn)權落實給農戶或聯(lián)戶，有效增強了群眾對水利設施管理、維護、使用的主人翁意識，解決了工程有人建無人管的難題。

水利欠賬多，生態(tài)惡化局面未根本改變

水利扶貧試點5年來，不僅有效地抵御了旱澇災害，保證了農業(yè)增產(chǎn)，而且在防洪保安、能源開發(fā)、旅游事業(yè)、新農村建設等方面發(fā)揮了重要作用。水利扶貧監(jiān)評結果顯示，群眾對水利扶貧綜合滿意率達98%。但由于銅仁地區(qū)自然山體切割大，水利歷史欠賬多，工程性缺水問題仍然是銅仁面臨的嚴峻現(xiàn)實，水仍然是制約銅仁地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要瓶頸。

銅仁地區(qū)水務局局長汪世平說，目前全區(qū)還有133萬人飲水安全待解決，離“人人喝上安全水”的目標差距很大；全區(qū)人均保證灌溉面積只有0.023hm2，遠低于全國全省平均水平，按照“人均半畝口糧田”目標，全區(qū)尚需增加保證灌溉面積3.33萬hm2；在現(xiàn)有的水庫中，仍有130座?。?）型病險水庫未整治；全區(qū)水土流失面積仍有8186 km2，生態(tài)惡化的局面沒有根本改變。

為此，水利部、省政府決定自2011年起，在銅仁地區(qū)開展第二輪社會主義新農村建設水利扶貧，目前已完成規(guī)劃編制工作。根據(jù)規(guī)劃，未來5年，銅仁地區(qū)將以中央1號文件為指引，圍繞全面建設小康社會的總體目標和“加速發(fā)展、加快轉型、推動跨越”的主基調，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、突出重點，上級扶持、地方統(tǒng)籌，建管并重、強化管理，因地制宜、注重效益，立足長遠、建強隊伍”的基本原則，堅持“四個結合”，加快構建“六大體系”，著力提升“三大效益”，計劃投資106.79億元，加速水利事業(yè)發(fā)展，為加快全區(qū)新農村建設和群眾脫貧致富奔小康奠定堅實的水利基礎，為實現(xiàn)全區(qū)經(jīng)濟社會更好更快發(fā)展提供有力的水利保障。

汪世平介紹，“四個結合”是堅持把新一輪水利扶貧規(guī)劃與 “十二五”發(fā)展規(guī)劃相結合；堅持把新一輪水利扶貧規(guī)劃與“三位一體”規(guī)劃相結合；堅持把新一輪水利扶貧規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結合；堅持把新一輪水利扶貧規(guī)劃與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶動戰(zhàn)略相結合。構建“六大體系”是以骨干水源工程建設為重點，加快構建適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要的水利保障體系；以人人喝上安全水為目標，加快構建城鄉(xiāng)一體的供水保障體系；以解決農村人均半畝基本口糧田為核心，加快構建現(xiàn)代農業(yè)灌排體系；以中小河流、病險水庫、山洪災害等防洪薄弱環(huán)節(jié)建設為基礎，加快構建安全可靠的城鄉(xiāng)防洪保安體系；以水土保持、農村水環(huán)境整治為契機，加快構建生態(tài)環(huán)境保護體系；以改革創(chuàng)新為動力，加快構建水利健康發(fā)展長效體系。提升“三大效益”是著力提升經(jīng)濟效益，著力提升生態(tài)效益，著力提升社會效益。

“民心工程”仍需加大扶持力度

記者在試點區(qū)采訪時，基層干部群眾呼吁，對這一能極大改善貧困山區(qū)群眾生產(chǎn)生活條件，促進山區(qū)群眾脫貧致富的“民心工程”，國家應繼續(xù)加大扶持力度，徹底解決當?shù)毓こ绦匀彼畣栴}。

一是銅仁由于特殊的自然地貌條件，地處深山區(qū)、石山區(qū)的大量的坡耕地，只能靠小水庫、小山塘、小提水和雨水集蓄利用工程來解決其灌溉問題，但這些小型工程多年來不能列入中央投資計劃，而地方無力解決，使這些極其需要通過解決灌溉問題來脫貧的地方得不到妥善解決。建議國家應在投資政策上對像銅仁這種地區(qū)在小型水源建設、小型灌區(qū)配套、雨水集蓄利用工程上加大傾斜扶持力度。

二是對像銅仁這種目前經(jīng)濟發(fā)展還相對滯后的西部落后地區(qū)，由于地方財力極其有限，在水利工程建設上地方無力進行投資配套。建議中央能取消地縣在水利工程項目建設的地方配套資金。

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1000-1123（2011）11-0004-03

2011-05-31

姚潤豐，主任記者。