加大政策扶持和投入力度加快農(nóng)村水電發(fā)展——農(nóng)村水電與社會主義新農(nóng)村建設(shè)調(diào)研

水利部副部長 胡四一

加大政策扶持和投入力度加快農(nóng)村水電發(fā)展
——農(nóng)村水電與社會主義新農(nóng)村建設(shè)調(diào)研

水利部副部長 胡四一

根據(jù)部黨組關(guān)于深入基層開展調(diào)查研究的要求，最近，我和水電局、規(guī)計司、國科司等部門的同志就農(nóng)村水電與社會主義新農(nóng)村建設(shè)到湖南、重慶開展了專題調(diào)研，形成了調(diào)研報告，在總結(jié)兩省（直轄市）“十一五”農(nóng)村水電建設(shè)成效基礎(chǔ)上，分析了當(dāng)前農(nóng)村水電發(fā)展中存在的主要問題，提出了今后農(nóng)村水電發(fā)展的建議。

一、農(nóng)村水電建設(shè)成效顯著

改革開放以來，在國家政策引導(dǎo)和資金扶持下，通過治水辦電，開展水電農(nóng)村電氣化縣和小水電代燃料工程建設(shè)，農(nóng)村水電發(fā)展迅速。目前，湖南建成農(nóng)村水電初級電氣化縣和水電農(nóng)村電氣化縣122個，已建和在建的小水電代燃料項目25個，帶動湖南建設(shè)農(nóng)村水電站裝機容量513萬kW，“十一五”期間年平均增長11.8%。重慶建成農(nóng)村水電初級電氣化縣和水電農(nóng)村電氣化縣62個，已建和在建的小水電代燃料項目19個，帶動重慶建設(shè)農(nóng)村水電站裝機容量167萬kW，“十一五”期間年平均增長7.5%。

農(nóng)村水電是我國電力供應(yīng)的重要組成部分，從湖南、重慶兩?。ㄖ陛犑校┱{(diào)研的情況看，農(nóng)村水電在促進農(nóng)村特別是貧困山區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮了十分重要的作用。

一是提高了農(nóng)村電氣化水平。湖南桃源縣電氣化建設(shè)前后比較，鄉(xiāng)村的配變?nèi)萘吭黾恿?8%，農(nóng)村居民客戶端電壓合格率提高了2.6%，供電可靠率提高了3%。重慶武隆縣人均年用電量由2005年的544 kWh增長到2009年的1341 kWh，戶均年生活用電量由2005年的569 kWh增加到1453 kWh，供電可靠率和電壓合格率達98%。據(jù)統(tǒng)計，“十五”水電農(nóng)村電氣化縣建設(shè)使人均年用電量增長了85.6%，戶均年生活用電量增長了72%。截至2010年年底，全國“十一五”水電農(nóng)村電氣化縣新增和改造農(nóng)村水電裝機容量近500萬kW，解決了90萬無電人口用電問題，戶通電率由2005年的98.8%提高到2010年的99.8%。

二是改善了農(nóng)民生活質(zhì)量。湖南省鳳凰縣官莊鄉(xiāng)大灣村村民韓景旺說：“以前上山砍柴，每天要翻幾座山，又苦又累，現(xiàn)在用電做飯一身輕。”重慶巫溪縣通過小水電代燃料工程建設(shè)，項目區(qū)農(nóng)戶用電電價由0.52元/kWh降為0.26元/kWh，現(xiàn)在家家戶戶廚房里電飯鍋、電炒鍋、電水壺等一應(yīng)俱全，干干凈凈。據(jù)統(tǒng)計，小水電代燃料工程已使全國100多萬農(nóng)民改變了過去翻山越嶺砍柴，三餐圍著灶臺轉(zhuǎn)，煙熏火燎的舊習(xí)慣，開始了用電做飯方便快捷、干凈衛(wèi)生的新生活，既大大減輕了農(nóng)民負擔(dān)，又顯著改善了農(nóng)民生活質(zhì)量。

三是促進了農(nóng)民增收。湖南桂東縣在各電站籌建時預(yù)留一定數(shù)額的股份用于當(dāng)?shù)卮寮壖w組織入股和農(nóng)民參股，全縣參股農(nóng)戶8000余戶，占全縣農(nóng)戶的16%，占股民總數(shù)的75%，入股資金3億元，占股金總額的50%。入股農(nóng)戶每年可從電站入股中增加收入4500多萬元。目前投產(chǎn)的電站共安排就業(yè)850多人，每年支付工資1000多萬元。重慶巫溪縣在近5年時間，電站建設(shè)所產(chǎn)生的勞務(wù)費達8000多萬元。各地積極支持農(nóng)民入股辦電，鼓勵農(nóng)民在農(nóng)村水電建設(shè)中打工，吸收有文化的農(nóng)民在電站就業(yè)，拓寬了農(nóng)民增收渠道。

四是促進了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。建設(shè)農(nóng)村水電站，使封閉的山村有了電，供了水，通了路，改了廚，山區(qū)面貌發(fā)生了巨大變化。湖南永順縣“十一五”期間在農(nóng)村水電建設(shè)中新建和改造鄉(xiāng)村公路218km，新增水電站庫容8616萬m3，解決了9.8萬人的飲水困難。重慶巫溪縣因農(nóng)村水電工程而新建的鄉(xiāng)村道路總長約120km，方便了當(dāng)?shù)厝罕姷纳a(chǎn)生活?！笆晃濉逼陂g，全國農(nóng)村水電建設(shè)共新增庫容149億 m3，增加機電排灌面積 400多萬畝（26.67萬 hm2），促進了中小河流的綜合治理。

五是促進了縣域經(jīng)濟發(fā)展。農(nóng)村水電在自身發(fā)展的同時，帶動了其他產(chǎn)業(yè)，促進了縣域經(jīng)濟的快速發(fā)展。2009年，湖南桂東縣農(nóng)村水電發(fā)電企業(yè)和供電企業(yè)繳稅5000多萬元，占全縣財政收入的55%。通過發(fā)展農(nóng)村水電，帶動全縣工業(yè)增加值由1997年的0.55億元增長到2009年的2.89億元。2009年，重慶巫溪縣農(nóng)村水電企業(yè)繳稅2200多萬元，占全縣財政收入的11%，通過農(nóng)村水電建設(shè)，提高了全縣經(jīng)濟總量。據(jù)統(tǒng)計，“十一五”水電農(nóng)村電氣化縣地區(qū)生產(chǎn)總值年均遞增14.8%，財政收入年均遞增19.0%，均高于全國平均水平。2010年農(nóng)村小水電提供的稅收達到78億元，成為當(dāng)?shù)刎斦杖氲姆€(wěn)定來源。“十一五”全國共建成水電農(nóng)村電氣化縣432個，總投資280億元，其中中央投資15億元，相當(dāng)于中央投資1元錢帶動社會投資18元。

六是促進了生態(tài)環(huán)境保護。調(diào)研組在湖南、重慶小水電代燃料項目區(qū)處處感受到一派青山綠水、林木蔥郁、鳥語花香的景象，森林植被得到有效保護，生態(tài)環(huán)境明顯改善。湖南鳳凰縣官莊小水電代燃料試點項目實施后，保護森林面積6.8萬畝（0.45萬hm2），減少水土流失面積1.9萬畝(0.13hm2）。重慶南川區(qū)小水電代燃料試點地區(qū)，代燃料戶每年少燒柴1.9萬t，保護林地5.4萬畝（0.36萬 hm2），使森林覆蓋率提高了2%。農(nóng)村水電開發(fā)與水土流失治理、生態(tài)環(huán)境保護有機結(jié)合起來，鞏固了退耕還林、天然林保護等生態(tài)建設(shè)成果，提高了森林覆蓋率。2010年，全國農(nóng)村水電發(fā)電量超過2000億kWh，相當(dāng)于節(jié)約6900多萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，減少二氧化碳排放量1.75億t，有效促進了節(jié)能減排。

二、農(nóng)村水電發(fā)展中存在的主要問題

1.與農(nóng)民利益結(jié)合不夠

農(nóng)村水能資源是我國貧困山區(qū)除土地、山林之外，農(nóng)村集體和農(nóng)民易于開發(fā)利用的最寶貴的資源。農(nóng)村水能資源是國家的，但農(nóng)民有靠山吃山、靠水吃水的觀念，有些民營企業(yè)開發(fā)農(nóng)村水電后，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民不能從中得到直接的好處，既不能分享經(jīng)濟收益，又享用不上廉價電，一些貧困地區(qū)農(nóng)民除了電燈之外別的電器仍然用不起，有的電站建設(shè)重工程、輕移民、低補償，容易產(chǎn)生不穩(wěn)定因素。

2.對生態(tài)環(huán)境保護重視不夠

農(nóng)村水能資源是清潔可再生能源，但一些地方由于沒有科學(xué)規(guī)劃，加上監(jiān)管不到位，的確存在無序開發(fā)、影響生態(tài)環(huán)境等問題。比如，媒體多次報道的岷江上游水電站大多為引水式發(fā)電，生態(tài)下泄流量不能滿足需要，有的還造成局部河道斷流和脫水。漢江上游部分河段開發(fā)程度超過流域生態(tài)環(huán)境承載能力，加上在施工時缺乏環(huán)境保護措施，施工棄渣堆積于河道內(nèi)，侵占河道，影響了防汛安全和生態(tài)環(huán)境。

3.政策支持不夠

調(diào)研中一些地方反映，由于多種原因，國家的有關(guān)農(nóng)村水電扶持政策沒有完全落實。一是“實現(xiàn)水電全額上網(wǎng)，同網(wǎng)同價”的政策沒有完全執(zhí)行。農(nóng)村水電發(fā)電量未能按可再生能源全額上網(wǎng)，上網(wǎng)電價偏低。2010年，全國農(nóng)村水電上網(wǎng)電價平均為0.278元/kWh，比火電上網(wǎng)電價（平均為0.374元/kWh）低26%。湖南永順縣農(nóng)村水電平均上網(wǎng)電價不到0.22元/kWh。二是信貸渠道不暢通。各地開發(fā)農(nóng)村水能資源，很難申請到貸款。湖南的商業(yè)銀行只對裝機容量在2萬kW以上規(guī)模較大的水電項目才發(fā)放貸款，重慶絕大部分水電站投資依靠民間集資或信用聯(lián)社借貸。三是農(nóng)村水電6%增值稅政策沒有很好地落實。湖南并入國家電網(wǎng)的電站還普遍實行17%的稅率。

4.國家投入不夠

2000年中央水利投資為108億元，其中中央農(nóng)村水電建設(shè)投資為3億元，占2.8%。2009年中央水利投資為637億元，是2000年的5.9倍，而中央農(nóng)村水電建設(shè)投資只有6億元，占中央水利投資的0.9%。另外，中央電氣化建設(shè)資金只有總投資的2%～3%，小水電代燃料目前實施規(guī)模只有規(guī)劃代燃料人口的1%左右，遠遠不能滿足需求。農(nóng)村水能資源豐富的地區(qū)大多為少數(shù)民族地區(qū)和貧困地區(qū)，財政收入有限，經(jīng)濟比較緊張，俗稱“吃飯財政”，用于發(fā)展的資金很少，自籌能力差，造成電氣化建設(shè)資金不足，在一定程度上制約了農(nóng)村水電發(fā)展。

三、關(guān)于今后農(nóng)村水電發(fā)展的幾點建議

針對農(nóng)村水電發(fā)展中存在的問題，總結(jié)兩?。ㄖ陛犑校┑慕?jīng)驗，調(diào)研組認(rèn)為，新的時期國家應(yīng)更加高度重視農(nóng)村水電工作，加大政策扶持和投入力度，扎實搞好惠農(nóng)工程建設(shè)。

1.從戰(zhàn)略高度認(rèn)識加快農(nóng)村水電發(fā)展的重要性

山區(qū)是國家生態(tài)環(huán)境安全的重要屏障，也是水能資源的富集地。農(nóng)村水能資源是山區(qū)人民群眾賴以生存發(fā)展的寶貴資源，對山區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護具有重要意義。據(jù)最新普查成果，我國農(nóng)村水能資源技術(shù)可開發(fā)量為1.28億kW，到2010年年底已經(jīng)開發(fā)5900多萬kW，開發(fā)率為46%，總體上來說仍有較大開發(fā)潛力，但發(fā)展不平衡，中東部地區(qū)發(fā)展程度較高，如廣東、福建、浙江等省和部分地區(qū)農(nóng)村水電開發(fā)程度已達80%左右。西部地區(qū)開發(fā)程度相對較低，如新疆、西藏的開發(fā)程度只有13.73%和2%。開發(fā)利用農(nóng)村水能資源不僅對解決邊遠山區(qū)無電缺電問題，改善貧困山區(qū)農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，具有重要作用，而且對保障國家能源安全，促進節(jié)能減排，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展意義重大，建議充分認(rèn)識農(nóng)村水電建設(shè)的基礎(chǔ)性和公益性，從國家戰(zhàn)略高度認(rèn)識加快農(nóng)村水電發(fā)展的重要性，把加快農(nóng)村水電發(fā)展落實到水利“十二五”規(guī)劃和水利中長期發(fā)展規(guī)劃中，落實到具體的行動中。

2.扎實搞好三項重點惠農(nóng)工程建設(shè)

小水電代燃料、水電新農(nóng)村電氣化和農(nóng)村水電增效擴容改造工程是農(nóng)村水能資源開發(fā)利用中的三項重點惠農(nóng)工程，對加快農(nóng)村水電發(fā)展，提高山區(qū)農(nóng)民生活水平，增加農(nóng)民收入，改善農(nóng)村人居環(huán)境，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展具有顯著效果，應(yīng)扎實搞好建設(shè)，把利國利民的好事辦好。

（1）加快實施小水電代燃料工程

小水電代燃料工程符合時代發(fā)展潮流和農(nóng)村水能資源開發(fā)利用方向，目標(biāo)任務(wù)明確，群眾一致歡迎和支持。小水電代燃料建設(shè)既可增加清潔可再生能源的開發(fā)，促進節(jié)能減排，保護生態(tài)環(huán)境，又可改善農(nóng)民生活條件，改變農(nóng)民精神面貌，還可擴大建材、機械、家用電器等的消費，拉動內(nèi)需。近幾年的中央一號文件都要求“擴大小水電代燃料建設(shè)規(guī)模”。建議重點在農(nóng)村水能資源開發(fā)程度較低的西部地區(qū)，按照規(guī)劃要求，擴大小水電代燃料建設(shè)規(guī)模，加快實施小水電代燃料工程，讓更多的農(nóng)民早日受益。

（2）不斷推進水電新農(nóng)村電氣化建設(shè)

建議在總結(jié)水電農(nóng)村電氣化縣建設(shè)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，按照社會主義新農(nóng)村建設(shè)的要求和農(nóng)村水能資源不同開發(fā)程度地區(qū)的工作重點，建立與農(nóng)民利益緊密結(jié)合的體制和機制，不斷推進水電新農(nóng)村電氣化建設(shè)，積極引導(dǎo)和帶動農(nóng)村水能資源科學(xué)有序開發(fā)，解決貧困山區(qū)無電缺電問題，進一步提高農(nóng)村電氣化水平，促進山區(qū)農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展。

（3）盡快啟動農(nóng)村水電增效擴容改造工程

20世紀(jì)90年代以前興建的農(nóng)村水電站大都嚴(yán)重老化失修，水能資源利用效率低，普遍存在安全隱患，建議重點在農(nóng)村水能資源開發(fā)程度較高的中東部地區(qū)，按照全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、綜合改造、注重實效的要求，明確目標(biāo)任務(wù)，規(guī)范建設(shè)和補助標(biāo)準(zhǔn)，建立農(nóng)民受益的農(nóng)村水電挖潛改造體制和機制，在試點基礎(chǔ)上，盡快啟動農(nóng)村水電增效擴容改造工程，大力開展農(nóng)村水電挖潛改造，提高水能資源利用效率和效益，消除安全隱患，保障山區(qū)人民生命財產(chǎn)安全。

3.建立農(nóng)民增收的長效機制

建議探索建立農(nóng)民投工投勞投資入股增加收入的機制，鼓勵項目所在地農(nóng)民參與農(nóng)村水電工程建設(shè)，通過提供勞務(wù)、增加就業(yè)和提供原材料等方式增加收入；鼓勵農(nóng)民利用征地補償金入股或利用土地使用權(quán)合作經(jīng)營，參與電站建設(shè)，還可鼓勵和引導(dǎo)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民投資和小額信貸入股，直接享受收益分紅增加收入。在小水電開發(fā)難度越來越大、社會投資熱情越來越低、與農(nóng)民利益結(jié)合越來越弱的情況下，建議探索建立由國家投資開發(fā)一些農(nóng)村水能資源，國家投資收益直接分配給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的機制，探索建立水能資源開發(fā)使用權(quán)入股用于農(nóng)民增收的機制，拓寬農(nóng)民增收渠道，在增加清潔可再生資源開發(fā)的同時，促進山區(qū)農(nóng)民穩(wěn)定增收和脫貧致富。

4.制定和完善農(nóng)村水電法規(guī)政策

農(nóng)村水電發(fā)展迫切需要法律保障和國家政策扶持。一是建議加快“農(nóng)村水電條例”立法工作，把農(nóng)村水電工作納入法制軌道，為農(nóng)村水電健康穩(wěn)定發(fā)展提供法律保障。二是建議國家落實可再生能源法相關(guān)規(guī)定，全額收購農(nóng)村水電上網(wǎng)電量，上網(wǎng)電價按可再生能源法合理定價，或與火電實行同網(wǎng)同價。三是建議國家出臺信貸支持政策，加大對貧困山區(qū)農(nóng)村水能資源開發(fā)的信貸支持，降低貸款門檻，安排政策性專項貸款支持農(nóng)村水電建設(shè)，解決貸款難問題。四是建議國家進一步明確小水電企業(yè)增值稅執(zhí)行6%稅率的政策，對電網(wǎng)企業(yè)因此增加的稅負明確解決辦法，增強政策的可操作性。五是建議國家對農(nóng)村水電供電地區(qū)農(nóng)網(wǎng)改造給予大力支持，不允許借農(nóng)網(wǎng)改造無償劃撥農(nóng)村電力資產(chǎn)的行為，切實保護地方和群眾利益。

5.增加農(nóng)村水電投入

建議“十二五”期間加大對小水電開發(fā)建設(shè)的支持力度，大幅增加小水電代燃料中央財政投入，在水電新農(nóng)村電氣化建設(shè)中爭取把中央投資占項目總投資的比例提高到10%～20%。小水電代燃料工程和水電新農(nóng)村電氣化工程是中央補助投資的地方項目，在加大中央投入的同時，應(yīng)足額落實電氣化、代燃料省級配套資金，加大省級地方財政投入，加快小水電代燃料和新農(nóng)村電氣化建設(shè)，讓更多的貧困山區(qū)農(nóng)民受益。

6.加強農(nóng)村水電生態(tài)環(huán)境保護

針對一些農(nóng)村水電站影響生態(tài)環(huán)境的情況，建議始終堅持在保護生態(tài)的基礎(chǔ)上有序開發(fā)農(nóng)村水電的方針，首先從源頭上加強中小河流水能資源開發(fā)規(guī)劃和管理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好發(fā)電與防洪、供水、灌溉、生態(tài)和環(huán)境保護等的關(guān)系，明確重點開發(fā)、優(yōu)化開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)，科學(xué)合理確定開發(fā)程度和開發(fā)方案，把生態(tài)環(huán)境保護切實落實到規(guī)劃理念和規(guī)劃方案中。二是加強建設(shè)期間的生態(tài)環(huán)境保護，認(rèn)真落實農(nóng)村水電建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度，嚴(yán)格實行水土保持方案審批制度，做到環(huán)境保護設(shè)施、水土保持設(shè)施與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用。三是加強運行期間的生態(tài)環(huán)境保護，對已建成電站實行有利于生態(tài)保護的工程調(diào)度方式和運行方式，服從水資源統(tǒng)一調(diào)度和管理，建立政府主導(dǎo)、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、社會參與的生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管體制，探索建立生態(tài)補償機制和環(huán)境恢復(fù)治理責(zé)任制。四是加強對生態(tài)環(huán)境影響的宣傳引導(dǎo)，大力宣傳農(nóng)村水電在整體上、宏觀上對節(jié)能減排和保護生態(tài)環(huán)境的有利影響，客觀地分析可能帶來的負面影響；大力正面宣傳農(nóng)村水電保護生態(tài)環(huán)境的典型，爭取社會各界的理解和支持，為農(nóng)村水電發(fā)展?fàn)I造良好輿論氛圍。

（調(diào)研組其他成員：田中興、陳明忠、陳群香、邢援越、朱壽峰、李如芳、許德志、汝 楠）