完善資源型城市的環(huán)境管理制度

李偉鵬,呂美怡

（東北林業(yè)大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院 哈爾濱，150040）

1 資源型城市環(huán)境管理制度的概況

1.1 資源型城市的內(nèi)涵

資源型城市是以資源的開發(fā)及加工為主導(dǎo)的工業(yè)城市，它是以某種或某幾種資源為對(duì)象的勘探、采掘工業(yè)及其相關(guān)資源生產(chǎn)和礦產(chǎn)資源加工、利用產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)而發(fā)展到一定規(guī)模后形成的特殊類型的城市。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，曾為國(guó)家提供了主要生產(chǎn)資料、巨額利潤(rùn)和稅金。面對(duì)資源短缺狀況進(jìn)一步加劇的新態(tài)勢(shì)，資源型城市的生存與發(fā)展不僅面臨新的挑戰(zhàn)，而且直接關(guān)系到城市體系乃至區(qū)域和國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展大局。

1.2 資源型城市環(huán)境管理制度的現(xiàn)狀

我國(guó)資源型城市目前已經(jīng)有較為完備的法律、法規(guī)及環(huán)境管理制度，但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體地位的確立，市場(chǎng)主體往往忽視社會(huì)效益和環(huán)境保護(hù)，加之我國(guó)資源型城市環(huán)境管理制度也存在一些問題，需要進(jìn)一步加以探討和完善，這就使我國(guó)資源型城市面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。為了促進(jìn)資源型城市的良好發(fā)展，我國(guó)現(xiàn)有環(huán)境管理制度必須進(jìn)行修改和完善，以適應(yīng)實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的需要。

2 資源型城市環(huán)境管理制度存在的問題

2.1 規(guī)劃審批制度不適應(yīng)資源型城市發(fā)展的需要

資源型城市的發(fā)展，要按規(guī)劃運(yùn)行。但是目前資源型城市的規(guī)劃、審批執(zhí)法不嚴(yán)、彈性過大，難以保證總體規(guī)劃的實(shí)施，而且規(guī)劃審批周期過長(zhǎng)。一個(gè)資源型城市總體規(guī)劃的審批需要1～3年，個(gè)別的城市總體規(guī)劃甚至要10年以上。這樣漫長(zhǎng)的審批周期，對(duì)于我國(guó)處于快速成長(zhǎng)期的大多數(shù)城市而言，規(guī)劃管理工作往往處于進(jìn)退兩難的境地,執(zhí)行原有規(guī)劃顯然合法不合理，執(zhí)行在編規(guī)劃顯然又合理不合法。等規(guī)劃正式批復(fù)后，城市發(fā)展又將面臨新的問題，近期規(guī)劃已經(jīng)陳舊，剛批復(fù)的總體規(guī)劃又難以承擔(dān)指導(dǎo)城市未來(lái)建設(shè)實(shí)踐的重任。資源型城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展變化不適應(yīng)城市總體規(guī)劃的實(shí)施，嚴(yán)重影響了城市建設(shè)的健康發(fā)展。另外，總體規(guī)劃雖然經(jīng)批準(zhǔn)立法，違反總體規(guī)劃就是違法，但執(zhí)行不嚴(yán)、長(zhǎng)官意志決定問題的現(xiàn)象普遍存在，政績(jī)工程、形象工程干擾了總體規(guī)劃的實(shí)施，條塊分割、多頭領(lǐng)導(dǎo)等體制上的原因加劇了人治的程度，導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施的隨意性。此外根據(jù)我國(guó)的城市規(guī)劃法，總體規(guī)劃的文本中原則性條款多，具體性的界定、規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)、要求比較少，可操作性差，理解時(shí)的彈性大，運(yùn)用時(shí)難以正確把握，導(dǎo)致總體規(guī)劃實(shí)施難[1]。

2.2 生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制不健全

我國(guó)在生態(tài)效益補(bǔ)償法律、法規(guī)方面，還沒有形成統(tǒng)一、規(guī)范的體系。我國(guó)生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制存在很多問題，一是沒有形成統(tǒng)一、規(guī)范的生態(tài)效益補(bǔ)償制度體系，生態(tài)效益補(bǔ)償制度沒有法律依據(jù)。生態(tài)效益補(bǔ)償制度在環(huán)境基本法中沒有規(guī)定，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中也沒有關(guān)于生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)條款。二是補(bǔ)償來(lái)源渠道單一，沒有建立良性機(jī)制。國(guó)家作為補(bǔ)償者的單一主體，缺乏激勵(lì)機(jī)制，沒有真實(shí)體現(xiàn)“誰(shuí)受益、誰(shuí)破壞、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，不利于預(yù)防生態(tài)破壞，加之政府補(bǔ)償效率低下，使得政府補(bǔ)償行為所消耗的能源遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于市場(chǎng)補(bǔ)償。三是現(xiàn)行的財(cái)稅政策不完善，在一定程度上限制了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立。例如，我國(guó)現(xiàn)行資源稅政策，計(jì)稅依據(jù)是銷售量或自用量，而不是開采量?？陀^上鼓勵(lì)了企業(yè)對(duì)資源的亂采濫用，造成了資源和生態(tài)環(huán)境的破壞。四是征收方式不合理，補(bǔ)償資金使用管理混亂，監(jiān)督不嚴(yán)。征收基本上是采取“搭車收費(fèi)”的方式，收費(fèi)和使用以部門或行業(yè)為界，沒有真正實(shí)現(xiàn)收支兩條線。而其他相關(guān)行業(yè)和部門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入得不到補(bǔ)助，在一定程度上影響了保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性[2]。在補(bǔ)償資金的使用上，沒有統(tǒng)一規(guī)范的執(zhí)行依據(jù)，資金的發(fā)放基本上是政府自身的決策行為，導(dǎo)致使用管理混亂，效率低下，易出現(xiàn)擠占挪用資金的現(xiàn)象。

2.3 環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度不健全

我國(guó)資源型城市環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的執(zhí)行力度不夠。當(dāng)前我國(guó)資源型城市建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書或表的批準(zhǔn)權(quán)限是按照投資多少和生產(chǎn)規(guī)模來(lái)確定的，這樣規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要與企業(yè)的快速發(fā)展，相當(dāng)多的重污染項(xiàng)目由于投資額少和生產(chǎn)規(guī)模小，環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書或市縣級(jí)審批往往使環(huán)境影響評(píng)價(jià)措施得不到真正落實(shí)，使大量的新污染源不能得到有效控制，從而降低了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的作用。

2.4 現(xiàn)行干部考核制度不健全

我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境資源法律在制度設(shè)計(jì)上缺乏對(duì)各級(jí)政府履行法定職責(zé)的制約性法律制度。尤其是對(duì)資源型城市領(lǐng)導(dǎo)干部的考核是以GDP為中心，上級(jí)政府考核下級(jí)的業(yè)績(jī)是以地方GDP的增長(zhǎng)為其升遷和提拔的標(biāo)準(zhǔn)。這就使得一些地方政府片面追求GDP，對(duì)政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任制的考核不夠全面，環(huán)境責(zé)任追究制度不夠完善，地方政府并未對(duì)轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量認(rèn)真負(fù)責(zé)，從而導(dǎo)致環(huán)境法律的經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能與環(huán)境和資源保護(hù)功能無(wú)法得到實(shí)現(xiàn)。

2.5 環(huán)境監(jiān)督制度不健全

目前我國(guó)的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督制度不健全，沒有建立起權(quán)責(zé)明確的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系，尤其是對(duì)政府環(huán)境執(zhí)法部門缺少監(jiān)督機(jī)制。如何確立環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的法律地位，合理界定和調(diào)整行政法規(guī)執(zhí)法權(quán)限，明確國(guó)家、省、市級(jí)主管部門的監(jiān)督檢查對(duì)象和工作重點(diǎn)，強(qiáng)化對(duì)執(zhí)法部門行政審批、行政處罰等的監(jiān)督，是我國(guó)在資源型城市法治建設(shè)中必須解決的問題。

3 完善資源型城市環(huán)境管理制度的設(shè)想

3.1 完善規(guī)劃審批制度

我國(guó)的資源型城市總體規(guī)劃實(shí)行分級(jí)審批制度，只是對(duì)不同的城市的總體規(guī)劃的審批主體進(jìn)行規(guī)定，而在審批程序上尤其是審批時(shí)間上沒有限制。因此應(yīng)對(duì)現(xiàn)行的審批時(shí)序進(jìn)行改革，并使其制度化、規(guī)范化，這方面也可以結(jié)合我國(guó)實(shí)際，借鑒其他國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，如香港規(guī)劃申請(qǐng)制度中就明確了城市規(guī)劃委員會(huì)審議規(guī)劃申請(qǐng)和申請(qǐng)復(fù)核等各程序的時(shí)間規(guī)定[3]。

改革資源型城市的總體規(guī)劃審批制度，簡(jiǎn)化審批內(nèi)容，為審批單位減負(fù)，各省級(jí)規(guī)劃行政主管部門的管理職能應(yīng)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向區(qū)域規(guī)劃層面，在城市總體規(guī)劃層面應(yīng)著重抓好主要城市的性質(zhì)、規(guī)模、空間布局、重大基礎(chǔ)設(shè)施、用地標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、有關(guān)政策等的控制。而將技術(shù)性較強(qiáng)的專項(xiàng)規(guī)劃交給社會(huì)上的專業(yè)組織承擔(dān)，如協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、技術(shù)咨詢等部門，這樣不但可以充分發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)和利用的資源，而且可以減輕以政府為主體的審批負(fù)擔(dān)。資源型城市總體規(guī)劃中的城市發(fā)展戰(zhàn)略研究不必經(jīng)過法定程序?qū)徟?，因?yàn)檫@些規(guī)劃本身具有相當(dāng)?shù)膹椥?，不必成為城市?guī)劃條例下的法定文件，但是其成果應(yīng)該由主管部門進(jìn)行備案，使之成為政府決策的依據(jù)。

3.2 完善生態(tài)效益補(bǔ)償制度

資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制就是在資源開采過程中，遵循市場(chǎng)規(guī)律，采取法律、經(jīng)濟(jì)和必要的行政措施，引導(dǎo)和規(guī)范各類市場(chǎng)主體合理開發(fā)資源，承擔(dān)資源補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)等方面的責(zé)任和義務(wù)。按照“誰(shuí)開發(fā)、誰(shuí)保護(hù)；誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償；誰(shuí)污染、誰(shuí)治理；誰(shuí)破壞、誰(shuí)修復(fù)”的原則，明確企業(yè)是資源補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)的責(zé)任主體。

我國(guó)資源型城市應(yīng)建立健全資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制，從法律上保障城市的健康發(fā)展。修改現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》，增加生態(tài)效益補(bǔ)償制度。對(duì)資源型城市生態(tài)效益補(bǔ)償制度適用的主體、對(duì)象、范圍、補(bǔ)償?shù)姆绞胶屯緩?、補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)做出原則性的規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，因地制宜的規(guī)定更具體、更詳細(xì)的、可操作性的實(shí)施辦法和細(xì)則，使資源型城市的生態(tài)效益補(bǔ)償制度的原則性和靈活性相結(jié)合，穩(wěn)定性和適時(shí)性相結(jié)合。

資源型城市生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)馁Y金目前主要是國(guó)家財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)償，這種單一的補(bǔ)償渠道離實(shí)際需要相差甚遠(yuǎn)，要逐步建立起國(guó)家財(cái)政補(bǔ)償同區(qū)域內(nèi)財(cái)政補(bǔ)償及部門補(bǔ)償相結(jié)合的補(bǔ)償機(jī)制。

3.3 完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度

我國(guó)應(yīng)改變資源型城市單一環(huán)評(píng)主體的立法，建立與多種類型環(huán)評(píng)對(duì)象相適應(yīng)的多級(jí)評(píng)價(jià)主體。一方面可參考國(guó)外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在立法中賦予公眾進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的權(quán)利，設(shè)置社會(huì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系，建立與多種類型環(huán)評(píng)對(duì)象相適應(yīng)的多級(jí)評(píng)價(jià)主體，以適應(yīng)復(fù)雜的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作。建議國(guó)家環(huán)保總局在制定環(huán)境影響評(píng)價(jià)法配套法規(guī)、程序時(shí)考慮環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書批準(zhǔn)權(quán)限這一因素，提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)的有效性。

3.4 完善綠色GDP考核制度

為改變資源型城市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，走可持續(xù)發(fā)展道路，必須加強(qiáng)資源型城市的政府調(diào)控職能，實(shí)現(xiàn)政績(jī)指標(biāo)和綠色指標(biāo)的統(tǒng)一。政府各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)考核中要將環(huán)?？己寺涞綄?shí)處?？沙掷m(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中內(nèi)含的新的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)中增加環(huán)保、可持續(xù)發(fā)展的指標(biāo)，而不是單一地對(duì)GDP增長(zhǎng)的追求。因此，環(huán)保監(jiān)管組織立法中，這一機(jī)制建立十分必要和迫切，這也是執(zhí)法嚴(yán)格在制度上的保障之一。必須建立綠色GDP考核制度，真正使資源型城市的政府領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)本轄區(qū)范圍內(nèi)的環(huán)境保護(hù)及資源的開采工作負(fù)責(zé)，促使其政府重視本地區(qū)可持續(xù)發(fā)展。政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立科學(xué)發(fā)展觀和政績(jī)觀，建立完善的領(lǐng)導(dǎo)干部的實(shí)績(jī)考核制度和實(shí)現(xiàn)政績(jī)指標(biāo)統(tǒng)一。

3.5 完善環(huán)境監(jiān)督制度

首先，加強(qiáng)對(duì)資源型城市政府職能部門行政審批工作的監(jiān)督，圍繞政府行政審批開展檢查，規(guī)范政府的行政審批行為、完善行政審批制度，防止有損于可持續(xù)發(fā)展的行為發(fā)生，保障資源型城市的健康快速發(fā)展；其次，加強(qiáng)對(duì)資源型城市政府職能部門行使行政處罰權(quán)的監(jiān)督。通過開展有關(guān)資源型城市經(jīng)濟(jì)法律、法規(guī)實(shí)施情況的檢查，聽取政府涉及經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展有關(guān)方面專項(xiàng)工作報(bào)告等形式，加強(qiáng)對(duì)政府及其職能部門行使行政處罰權(quán)的監(jiān)督，切實(shí)解決政府職能部門以罰代管，濫用處罰權(quán)的問題，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

面對(duì)資源與環(huán)境的嚴(yán)峻形勢(shì)，資源型城市加強(qiáng)環(huán)境管理制度建設(shè)勢(shì)在必行，同時(shí)，相關(guān)環(huán)境監(jiān)管行政主體要嚴(yán)格執(zhí)法，杜絕不作為，相關(guān)環(huán)境義務(wù)主體要切實(shí)履行法律義務(wù)和道德義務(wù)，一切環(huán)境利益相關(guān)者都要擔(dān)負(fù)起監(jiān)督責(zé)任，推動(dòng)資源型城市科學(xué)發(fā)展，既功在當(dāng)代，又惠及后代，真正實(shí)現(xiàn)資源型城市的可持續(xù)發(fā)展。

[1]柳意云,閆小培.轉(zhuǎn)型時(shí)期城市總體規(guī)劃的思考[J].城市規(guī)劃,2004（4）：24-28.

[2]彭麗鵑.生態(tài)效益補(bǔ)償法律制度研究 [D].湖南師范大學(xué)，2006.

[3]馬鵬舉.礦業(yè)城市環(huán)境資源問題法律制度研究[D].西安建筑科技大學(xué)，2006.