公共財(cái)政撬動(dòng)生態(tài)文明：切入點(diǎn)與配套政策

劉成玉，蔡定坤

（西方財(cái)經(jīng)大學(xué) 中國(guó)西部經(jīng)濟(jì)研究中心，成都 610074)

30余年的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，已經(jīng)使國(guó)家具備了強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和雄厚的財(cái)政基礎(chǔ)，絕大多數(shù)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品已經(jīng)過(guò)剩，但生態(tài)產(chǎn)品卻供給不足。自葉謙吉先生1987年在全國(guó)生態(tài)農(nóng)業(yè)討論會(huì)上提出生態(tài)文明概念[1]以來(lái)，生態(tài)文明建設(shè)日益受到重視，黨的十七大后更上升到國(guó)家戰(zhàn)略高度。但作為公共產(chǎn)品，生態(tài)文明建設(shè)仍然面臨投資渠道狹窄、投入力度不足的問(wèn)題。發(fā)揮公共財(cái)政職能，取經(jīng)濟(jì)之長(zhǎng)，補(bǔ)生態(tài)之短，是推動(dòng)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，建設(shè)生態(tài)文明的有效舉措。

1 公共財(cái)政支持生態(tài)文明建設(shè)：理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)依據(jù)

1.1 公共財(cái)政支持生態(tài)文明建設(shè)的理論基礎(chǔ)

1.1.1 生態(tài)文明具有公共產(chǎn)品屬性

簡(jiǎn)單地講，生態(tài)文明就是人與（自然）環(huán)境關(guān)系方面積累的物質(zhì)和精神成果。生態(tài)文明由生態(tài)物質(zhì)、生態(tài)技術(shù)與投入、生態(tài)精神三個(gè)部分構(gòu)成。生態(tài)環(huán)境的特點(diǎn)決定了生態(tài)文明的特性：第一，多數(shù)生態(tài)文明成果的物理邊界模糊，不易觀(guān)測(cè)和計(jì)量。第二，多數(shù)建設(shè)成果與人類(lèi)生產(chǎn)、生活息息相關(guān)，其消費(fèi)不具排他性。第三，生態(tài)文明建設(shè)效益具有外溢性和滯后性。這些特點(diǎn)正是公共產(chǎn)品的典型屬性。

1.1.2 支持公共產(chǎn)品建設(shè)公共財(cái)政的存在基礎(chǔ)

公共產(chǎn)品的外部性，使得生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投入主體很難根據(jù)消費(fèi)量對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行收費(fèi)，生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的消費(fèi)容易出現(xiàn)“搭便車(chē)”，導(dǎo)致投資成本難收回，投入效益難保證。生態(tài)文明建設(shè)的市場(chǎng)失靈必然壓抑社會(huì)投資，造成生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品供給不足。在這種情況下，“看得見(jiàn)的手”——政府必須介入，主要調(diào)控手段就是公共財(cái)政。與“吃飯財(cái)政”、建設(shè)財(cái)政不同，公共財(cái)政是為滿(mǎn)足社會(huì)公共需要，以政府為主體進(jìn)行的分配活動(dòng)。公共財(cái)政產(chǎn)生的體制基礎(chǔ)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)正是公共產(chǎn)品和市場(chǎng)失靈。

1.2 公共財(cái)政支持生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

1.2.1 現(xiàn)實(shí)的生態(tài)短板和環(huán)境問(wèn)題需要解決

發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)化100多年分階段出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題，在我國(guó)集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的30年內(nèi)出現(xiàn)，近年甚至到了集中暴發(fā)期。據(jù)某國(guó)際機(jī)構(gòu)計(jì)算，2005年全球144個(gè)國(guó)家和地區(qū)的“環(huán)境可持續(xù)指數(shù)”(ESI)，中國(guó)位居第133位,全球倒數(shù)第14位[2]；另?yè)?jù)國(guó)內(nèi)專(zhuān)家的研究，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的GDP中至少有18%是依靠資源和生態(tài)環(huán)境的“透支”所獲取[3]；國(guó)家環(huán)?？偩止烙?jì)，中國(guó)的環(huán)境污染帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失可能占到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的10%左右。種種跡象表明，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了最狹窄的環(huán)境通道，拯救環(huán)境，醫(yī)治生態(tài)創(chuàng)傷，公共財(cái)政具有義不容辭的責(zé)任。

1.2.2 環(huán)境投入與國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財(cái)政基礎(chǔ)不匹配

我國(guó)的環(huán)境投入水平長(zhǎng)期低下，有資料表明“六五”期間全國(guó)環(huán)保投資占GDP的0.5%；“七五”占0.7%；“八五” 占0.8%；“九五”占0.9%，“十五” 占1.2%，2008年雖然達(dá)到了1.49%，但與發(fā)達(dá)國(guó)家1.5%-2%的水平相比尚有較大差距[4]。與此同時(shí)2009年底我國(guó)的GDP和外匯儲(chǔ)備分別達(dá)到了335353億元和23992億美元（全球第一），財(cái)政收入高達(dá)68477億元，公共財(cái)政有能力加強(qiáng)環(huán)境投入。

2 公共財(cái)政撬動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的主要切入點(diǎn)

公共財(cái)政缺位是造成生態(tài)與經(jīng)濟(jì)失衡的主要原因。城鄉(xiāng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)“三廢”、建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”等生態(tài)環(huán)境建設(shè)的傳統(tǒng)領(lǐng)域是公共財(cái)政一如既往的支持重點(diǎn)，但就目前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和生態(tài)文明狀況而言，公共財(cái)政應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注以下領(lǐng)域。

2.1 支持全民植樹(shù)

2.1.1 我國(guó)的森林資源匱乏

中華大地曾經(jīng)林木茂盛,在4000年前的遠(yuǎn)古時(shí)代,森林覆蓋率一度高達(dá)60%以上。但長(zhǎng)期的森林砍伐，到了戰(zhàn)國(guó)末期森林覆蓋率已降為46%,唐代33%,明代之初26%,到鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期降為17%,新中國(guó)成立前夕只有12.5%，目前的森林覆蓋率雖有所回升，但也僅僅18.21%，只有全球平均水平的2/3，人均森林面積和蓄積量分別只有世界平均水平的1/4和1/7，我國(guó)的森林短板效應(yīng)日趨突出。

2.1.2 低碳經(jīng)濟(jì)凸現(xiàn)森林的經(jīng)濟(jì)價(jià)值

森林和植被是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)文明建設(shè)成就的主要標(biāo)志，森林的傳統(tǒng)的生態(tài)作用和經(jīng)濟(jì)價(jià)值婦孺皆知，在全球氣候變暖的當(dāng)今世界，森林吸收二氧化碳的匯聚作用已經(jīng)受到國(guó)際社會(huì)的高度重視?？茖W(xué)研究表明：森林每生長(zhǎng)1m3蓄積量，平均能吸收1.83t二氧化碳[5]，我國(guó)森林植被總的碳儲(chǔ)存量達(dá)78.11億t。造林、再造林等林業(yè)活動(dòng)已經(jīng)被納入《京都議定書(shū)》確立的清潔發(fā)展機(jī)制，允許發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)向發(fā)展中國(guó)家提供資金和技術(shù)，開(kāi)展造林、再造林碳匯項(xiàng)目，將項(xiàng)目產(chǎn)生的碳匯額度用于抵消其國(guó)內(nèi)的減排指標(biāo)，目前世界碳貿(mào)易平均價(jià)格達(dá)到了6.5美元/t CO2當(dāng)量，森林潛在的經(jīng)濟(jì)價(jià)值得到前所未有地凸現(xiàn)。森林碳匯貿(mào)易機(jī)制為發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)打破經(jīng)濟(jì)發(fā)展與節(jié)能減排困局開(kāi)辟了突圍之路，也為欠發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)提供了新的思路。根據(jù) 《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》秘書(shū)處統(tǒng)計(jì)，2006年全球碳交易額達(dá)250—300億美元，是2005年的2.5倍[6]。 2006年，中國(guó)和世界銀行合作開(kāi)發(fā)的全球第一個(gè)林業(yè)碳匯項(xiàng)目在廣西落戶(hù)，按協(xié)議廣西環(huán)江縣和倉(cāng)梧縣將造林4000 hm2，而作為履行減排義務(wù)的補(bǔ)償，西班牙和意大利將向中國(guó)支付220萬(wàn)美元。目前云南、四川、內(nèi)蒙等地區(qū)都相繼開(kāi)展了森林碳匯貿(mào)易項(xiàng)目。到2006年我國(guó)已擁有125個(gè)清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目，涉及到碳減排量6億多t，貿(mào)易金額達(dá)35億美元。因此，財(cái)政支持植樹(shù)造林不再是“前人栽樹(shù)，后人納涼”的虧本生意，也不僅僅是功在當(dāng)代、利在千秋的善舉，而是一項(xiàng)有利可圖的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)。公共財(cái)政投入植樹(shù)造林是生態(tài)經(jīng)濟(jì)雙豐收，經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)與公益事業(yè)一舉兩得。

2.1.3 公共財(cái)政撬動(dòng)全民植樹(shù)的主要舉措

國(guó)外政府支持植樹(shù)造林的做法值得我國(guó)借鑒。當(dāng)前，財(cái)政可以選擇下列切入點(diǎn)支持全民植樹(shù)造林：①將退耕還林和天然林保護(hù)地區(qū)的居民納入社會(huì)保障體系，實(shí)行永久保護(hù)，有效避免返耕和毀林；同時(shí)加強(qiáng)培訓(xùn)，提高就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，培養(yǎng)可持續(xù)生計(jì)能力；②按當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)林的平均收益水平確定生態(tài)林的財(cái)政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，或者按經(jīng)濟(jì)林的市場(chǎng)價(jià)格贖買(mǎi)民間的經(jīng)濟(jì)林，然后轉(zhuǎn)變成國(guó)有林、公益林和生態(tài)林。使社會(huì)資金能夠從植樹(shù)營(yíng)林中獲取一定的回報(bào)，從而撬動(dòng)社會(huì)資金投入林業(yè)建設(shè)；③加大對(duì)林區(qū)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度。在主體功能規(guī)劃和調(diào)整中把退耕地區(qū)、林區(qū)劃入限制開(kāi)發(fā)、甚至禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，中央和省財(cái)政給予足夠的補(bǔ)償，同時(shí)把生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)作為這些地區(qū)干部政績(jī)考核的重點(diǎn)；④建立具有普遍性、常態(tài)化的植樹(shù)護(hù)林補(bǔ)貼機(jī)制，根據(jù)植樹(shù)量、成活率、蓄積量、覆蓋率等指標(biāo)，對(duì)任何植樹(shù)造林、護(hù)林營(yíng)林的行為進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)，使植樹(shù)造林成為既光榮又有利的綠色事業(yè)；⑤財(cái)政出資成立專(zhuān)業(yè)植樹(shù)護(hù)林隊(duì)。不僅限于林區(qū)，在農(nóng)區(qū)、疏林地區(qū)也配備相應(yīng)的護(hù)林力量；⑥以工代賑促進(jìn)林業(yè)發(fā)展，借鑒家電下鄉(xiāng)的方式將日用工業(yè)品作為其植樹(shù)造林的補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)。一方面消納城市過(guò)剩的日用工業(yè)品，同時(shí)增加了森林和生態(tài)產(chǎn)品的供給。

2.2 公共財(cái)政創(chuàng)造環(huán)境就業(yè)

我國(guó)目前的就業(yè)形勢(shì)本來(lái)就十分嚴(yán)峻。金融危機(jī)更使中國(guó)的就業(yè)形勢(shì)雪上加霜。2009年全國(guó)約2000萬(wàn)外出農(nóng)民工返鄉(xiāng)，610萬(wàn)應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生、近100萬(wàn)往屆未就業(yè)大學(xué)生正等待工作崗位。預(yù)計(jì)到2020年，中國(guó)15—64歲適齡勞動(dòng)力將高達(dá)9.4億[7]。

就業(yè)問(wèn)題不僅影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更危及社會(huì)穩(wěn)定。而與此同時(shí)我國(guó)的財(cái)政又相對(duì)充盈，2009年最后一個(gè)月全國(guó)還在突擊花銷(xiāo)剩下的2萬(wàn)億財(cái)政資金。在這種情況下，為什么不花錢(qián)創(chuàng)造環(huán)境崗位？這樣既提供了就業(yè)機(jī)會(huì)，又提供了生態(tài)產(chǎn)品，彌補(bǔ)了生態(tài)短腿，還優(yōu)化了財(cái)政資金的使用結(jié)構(gòu)，還原了公共財(cái)政的應(yīng)有職能。

建議財(cái)政花錢(qián)雇傭農(nóng)民工、城市下崗失業(yè)人員、高校畢業(yè)生和精力尚可的退休人員植樹(shù)護(hù)林；像聘請(qǐng)交通協(xié)管員那樣，雇傭公民監(jiān)督環(huán)境衛(wèi)生，對(duì)隨地吐痰、隨地扔垃圾、在公共場(chǎng)合抽煙，違反交通規(guī)則，以及偷食保護(hù)性野生動(dòng)植物者取證監(jiān)督，罰款處置；雇傭他們?nèi)グl(fā)現(xiàn)企業(yè)和居民偷排污染和亂扔垃圾的行為，建立公眾有獎(jiǎng)舉報(bào)環(huán)境違法行為的機(jī)制，加重處罰力度，并將環(huán)境罰款的一定比例獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)者。這樣能以較小的代價(jià)，強(qiáng)制扭轉(zhuǎn)國(guó)民的諸多劣習(xí)，加速生態(tài)文明和社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程。

2.3 支持農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)

2.3.1 城鄉(xiāng)環(huán)境差距拉大，城鄉(xiāng)環(huán)保統(tǒng)籌勢(shì)在必行

20世紀(jì)90年代以來(lái)，國(guó)家加強(qiáng)了重點(diǎn)流域、重點(diǎn)區(qū)域的環(huán)境綜合整治，城市環(huán)境面貌明顯改觀(guān)，但農(nóng)村生態(tài)環(huán)境并沒(méi)有得到根本性改善。農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先是農(nóng)業(yè)面源污染。我國(guó)是世界上化肥、農(nóng)藥使用量最大的國(guó)家，年施用量分別達(dá)4700萬(wàn)t和130多萬(wàn)t，而利用率僅為30%左右，70%通過(guò)地表徑流和地下水污染農(nóng)業(yè)環(huán)境；畜牧業(yè)產(chǎn)生的畜禽糞便每年達(dá)27億t，而且80%的規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場(chǎng)沒(méi)有污染治理設(shè)施；農(nóng)村每年產(chǎn)生生活垃圾約2.8億t，生活污水約90多億t，人糞尿年產(chǎn)生量為2.6億t，幾乎不經(jīng)處理隨意排放。其次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染。目前全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染源達(dá)100多萬(wàn)個(gè)，污染排放占整個(gè)工業(yè)污染的比重已由20世紀(jì)80年代的11%增加到現(xiàn)在的45%，廢水、廢氣和固體廢棄物排放量分別占全國(guó)總量的21%、23.9%和37.4%，一些主要污染物的排放量已接近或超過(guò)工業(yè)企業(yè)污染物排放量的一半以上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)單位產(chǎn)值的廢水排放量為城市的2.55倍，廢水中主要污染物的排放濃度是城市工業(yè)的2—3倍，工業(yè)廢氣的凈化處理率僅為城市的2/5[8]。第三是城市污染企業(yè)和污染項(xiàng)目向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，全國(guó)每年因工業(yè)廢水而污染的耕地面積達(dá)133.3萬(wàn)hm2，占耕地總面積的15%左右，每年因污染減少的糧食超過(guò)了100億kg，直接經(jīng)濟(jì)損失125億元[9]。

可見(jiàn)，農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題越來(lái)越突出，城鄉(xiāng)環(huán)境的差距越來(lái)越大，城鄉(xiāng)環(huán)境的二元結(jié)構(gòu)特征正在強(qiáng)化。

2.3.2 公共財(cái)政應(yīng)該向農(nóng)村環(huán)境建設(shè)傾斜

首先在城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境投資比例的安排上糾正重城市、重工業(yè)的偏好；其次，在生態(tài)產(chǎn)品和環(huán)境資源的城鄉(xiāng)流動(dòng)中加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，實(shí)現(xiàn)環(huán)境公平（城市居民的主要追求）和經(jīng)濟(jì)公平（農(nóng)村居民的主要追求）的有機(jī)統(tǒng)一。第三、抓住當(dāng)前城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治的契機(jī)，加大農(nóng)村環(huán)境投入，著力解決農(nóng)村旱廁、生活垃圾處置、飲水等環(huán)境與民生問(wèn)題。

2.4 支持生態(tài)環(huán)境意識(shí)培養(yǎng)

生態(tài)環(huán)境意識(shí)是生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在動(dòng)力和邏輯起點(diǎn)，公共財(cái)政支持生態(tài)環(huán)境意識(shí)培養(yǎng)，抓住了生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵。主要切入點(diǎn)包括：支持生態(tài)環(huán)境教育，包括學(xué)前教育、學(xué)歷教育、成人教育、黨校教育與干部培訓(xùn)；支持生態(tài)環(huán)境宣傳，如開(kāi)展“世界環(huán)境日”、“地球日”等專(zhuān)題宣傳活動(dòng)，積極開(kāi)展環(huán)境科普和綠色學(xué)校、綠色社區(qū)、綠色家庭創(chuàng)建活動(dòng)；支持環(huán)境文化塑造。通過(guò)稅收等手段促進(jìn)消費(fèi)理念、飲食文化、民族飾品文化的革新與改造；通過(guò)現(xiàn)代科技改造傳統(tǒng)中醫(yī)藥，減少對(duì)野生動(dòng)植物資源的破壞；支持環(huán)境信用體系建設(shè)，將生態(tài)環(huán)境損害行為納入信用記錄，建立環(huán)境黑名單。

3 公共財(cái)政支持生態(tài)文明建設(shè)的配套政策

①保障生態(tài)環(huán)境投入。從發(fā)達(dá)國(guó)家歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，污染治理投資占GDP的比重一般在1.5%～2%左右，如德國(guó)（1995）占2%，日本（1990后）在1.5%～2%之間，美國(guó)（1998）占1.6%，而我國(guó)不足1.5%。因此，必須建立環(huán)保財(cái)政資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，可以借鑒農(nóng)業(yè)財(cái)政支出的做法，通過(guò)《環(huán)保法》確定一定時(shí)期內(nèi)環(huán)保財(cái)政資金占財(cái)政支出的比例以及增長(zhǎng)幅度，使其占GDP的比例在2%～3%的范圍內(nèi)。各級(jí)人大、紀(jì)檢、監(jiān)察部門(mén)應(yīng)該加強(qiáng)環(huán)境投入監(jiān)督，對(duì)完不成法定投入義務(wù)的政府部門(mén)主要官員問(wèn)責(zé)；通過(guò)補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免等財(cái)政杠桿作用，引導(dǎo)社會(huì)資金投入生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

②加強(qiáng)中央和地方在生態(tài)文明建設(shè)上的分工與合作，加大環(huán)保的財(cái)政橫向和縱向轉(zhuǎn)移支付力度。生態(tài)文明建設(shè)中央是主導(dǎo)，需要地方配合。因此首先要明確中央和地方在環(huán)境保護(hù)上的事權(quán)劃分和投入責(zé)任，中央和地方可以按稅收比例分擔(dān)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投入責(zé)任。

③建立和完善生態(tài)補(bǔ)償與轉(zhuǎn)移支付體系。建立全國(guó)統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償體系，對(duì)環(huán)境正外部性的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品，如自然保護(hù)區(qū)、世界自然與文化遺產(chǎn)地中央財(cái)政進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

④加強(qiáng)稅收杠桿的引導(dǎo)與促進(jìn)。借鑒國(guó)外生態(tài)文明建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)開(kāi)征生態(tài)稅，對(duì)資源性產(chǎn)品征收資源稅（如水資源稅）；對(duì)不可再生資源征收生態(tài)稅（如煤炭消費(fèi)稅），建立替代資源開(kāi)發(fā)基金；對(duì)一次性用品課以重稅；對(duì)可能造成污染的產(chǎn)品征收污染稅；對(duì)過(guò)度包裝的物品也應(yīng)加重稅收；對(duì)環(huán)境友好型生產(chǎn)消費(fèi)行為進(jìn)行稅收優(yōu)惠；征收物業(yè)稅、遺產(chǎn)稅、資本利得稅等。

⑤加大對(duì)環(huán)保財(cái)政資金的監(jiān)督力度，提高環(huán)保資金的使用效率。建議在中央和地方財(cái)政支出預(yù)算科目中增設(shè)生態(tài)財(cái)政支出預(yù)算科目，以規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)資金的使用。同時(shí)，加大對(duì)環(huán)保財(cái)政資金的檢查力度，定期進(jìn)行檢查，對(duì)大規(guī)模項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤反饋，及時(shí)監(jiān)督環(huán)保財(cái)政資金的劃撥、使用等情況。

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