云南集體林權制度改革配套措施存在的問題及對策研究

張 媛，劉選林

（西南林業(yè)大學經濟管理學院，昆明 650224）

云南省是全國四大重點林區(qū)之一，地處珠江、長江等重要水系的上游，國土面積的94%是山區(qū)，林業(yè)用地多，森林資源豐富。全省林業(yè)用地2424.76 hm2，占總面積的63.39%，居全國第二位，集體林地1942.50萬hm2，占全省林業(yè)用地的80.11%，涉及農戶845萬，占全省總農戶的92.3%。2006年，云南省出臺了關于深化集體林權制度改革的決定，林改在全省范圍全面鋪開。2007年，又出臺了關于進一步加大集體林權制度主體改革力度與穩(wěn)步推進配套改革的意見，進一步明確了改革的重點和有關政策界限。目前，云南省集體林權制度改革除迪慶州因故經批準推遲外，其余15個州市基本完成了主體改革任務，取得了階段性成果。但與林權主體改革進展順利相矛盾的是，各項林改配套措施的完善程度卻不盡人意，考慮到云南省的特殊省情，即多民族聚集區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困人口比例高、林區(qū)基礎設施落后等問題，現(xiàn)階段只有在深化林權主體改革的同時進一步健全各項林改配套措施，才能從根本上鞏固林改成果，促進林業(yè)的長遠發(fā)展。

1 云南省集體林權制度改革現(xiàn)狀

2006年以來，在省委、省政府的領導下，在國家林業(yè)局的幫助指導下，云南省學習借鑒福建、江西等省先進經驗，結合實際，啟動了集體林權制度改革。截至2009年9月底，全省完成確權面積1709.55萬hm2，占全省集體林面積的93.2%。其中，商品林975.52萬hm2，公益林734.03萬hm2，商品林均山到戶率71%。共排查山林糾紛164726起，涉及面積94.10萬hm2，調處161176起，調處面積82.1萬hm2，起數(shù)調處率和面積調處率分別為97.8%、87.2%。從2009年3月—8月，先后對全省15個州(市)的主體改革工作進行檢查。先后抽檢了31個縣（市、區(qū)），93個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），279個村委會，837個村民小組，2502宗林地。15個州市共成立林改領導機構14558個，參加林改人數(shù)56.66萬人次；發(fā)放林權證471.07萬本，發(fā)證面積1656.01萬hm2，占集體林面積的90.3%，占已確權面積的96.90%。15個州市共投入林改經費103821.49萬元，按已確權面積計算，林改經費投入達61.05元/hm2。林改配套改革進展也穩(wěn)步推進，全省已建成林權流轉服務中心53個，各種林農協(xié)會等社會化服務體系建設進展順利。出臺了相關的管理辦法和工作意見。對財政部、國家林業(yè)局2009年新增的113.33萬hm2國家重點公益林的補償，目前正在制定方案和落實管護責任制；對400萬hm2省級公益林，已經完成了區(qū)劃界定工作并組織實施縣落實到山頭地塊，并對縣級實施方案組織了評審，待3億元省級生態(tài)效益補償資金全部落實即可兌現(xiàn)。省林業(yè)廳與省農村信用社聯(lián)合制定了林權抵押小額貸款業(yè)務指導意見，據不完全統(tǒng)計，截至2008年底已有8個州市18個縣開辦了林權抵押貸款業(yè)務，貸款275筆2.1億元。中國農業(yè)銀行以《林權證》為抵押的貸款額54864萬元。省農業(yè)發(fā)展銀行支持林業(yè)企業(yè)等33個項目，金額26670萬元，截至2009年9月末，全省林權抵押貸款余額21.36億元[1]。為了全面加快林改步伐，云南省采取開展林權抵押貸款、規(guī)范林地林木流轉、探索森林林木資源保險等8項措施，強力推進集體林權制度配套改革。另外，部分地區(qū)還開發(fā)了探索森林林木資源保險、發(fā)展林業(yè)專業(yè)合作組織。在普洱、德宏、保山等地還進行了中低產林改造試點工作，并在搭建林業(yè)投融資平臺、林業(yè)招商引資、林業(yè)科技服務、林業(yè)行政綜合執(zhí)法改革等方面取得了不同程度的進展。

2 云南省集體林權制度改革配套措施存在的問題

2.1 采伐制度不完善，森林防火、生物防治問題突出

①林木采伐制度不完善。集體林權制度改革后，林地上的林木和林產品歸農民個人所有，成為農民的私有財產，理論上相當于農戶自己的綠色銀行，需要用錢時即可以采伐木材變現(xiàn)，也可以折價轉讓或貸款抵押透支。但是考慮到森林是一種特殊的資源，它既可以提供木材和林產品滿足社會對林業(yè)多樣化的需要，又具有保護國土生態(tài)安全的重要作用。云南省自實施林改以來，雖然濫砍亂伐現(xiàn)象明顯減少，但是由于沒有完善的采伐制度，林木采伐依然不規(guī)范。

②森林防火、有害生物防治問題突出。林地、林木承包到戶后，從事經營的人員增多，林地內活動人員相對頻繁，這一實際情況必然加大森林火災隱患，同時增加有害生物的入侵渠道，給森林防火、有害生物防治帶來不利影響。再加上目前林地經營的分散性，一旦發(fā)生森林火災和森林病蟲害，僅靠一家一戶是難以撲救和防治的，森林防火和森林病蟲害防治形勢日益嚴峻。

2.2 貸款規(guī)模小且風險大，投資熱情不高

云南省農戶林權抵押貸款已在部分市區(qū)、縣進行，但范圍還比較小，考慮到農戶林權抵押貸款手續(xù)復雜，信貸產品與林業(yè)生產特點不相匹配，公益林補償標準低，森林資源流轉平臺等服務體系建設滯后等問題，目前貸款規(guī)模仍很有限，在緩解林農資金短缺方面起到的效果不明顯。另一方面，林業(yè)投資周期較長，遭遇自然災害的概率大，風險預警體系不健全，導致經濟主體的投資熱情不高，當前林業(yè)資金主要來源于國家投資。

2.3 科技推廣難，技術滯后

云南屬于西部省份，經濟發(fā)展水平不高，又是一個擁有多民族的特殊省份，全省教育資源相對短缺，林農接受教育的時間普遍較短，多以傳統(tǒng)的思維模式進行生產、經營，生產力水平低。再加上林業(yè)服務人員相對缺乏，林改后林地經營分散，點多面廣，林業(yè)科技推廣工作面臨更大困難，如苗木挑選、品種配置、栽植、修剪、施肥、病蟲害防治等林木培植的各環(huán)節(jié)都需要技術人員指導。然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站技術人員數(shù)量有限，高層次人才缺少，再加上林農分散，林區(qū)交通不便，客觀上也給林業(yè)技術人員服務帶來諸多不便,上述原因導致林農技術咨詢難，推廣良種良法滯后，營林生產效率低。

2.4 林業(yè)服務體系不健全

雖然云南省現(xiàn)已建立了53個林權流轉服務中心，但是相關的流轉機制還不健全，其他服務機構的建設、林農專業(yè)合作化及各種協(xié)會的建設仍處于起步階段，林業(yè)行業(yè)協(xié)會、林業(yè)中介服務機構數(shù)量有限，林業(yè)管理模式難以突破“瓶頸”，林地收益，林農利益缺乏保障。

3 完善云南省林改配套措施的建議

3.1 加強森林資源管理

加大木材采伐監(jiān)管力度，按照政策制定職能與監(jiān)督處罰職能相對分開，監(jiān)督處罰與技術檢驗職能相對分開的原則，合理劃分林業(yè)部門行政執(zhí)法等內設機構的職責權限，明確綜合行政執(zhí)法機構的管轄范圍。另外，在實際采伐目標確定方面，可以嘗試以村為單位編制和實施森林經營方案，按經營方案有計劃地采伐。在森林火災、有害生物防治問題上，則可以采取以行政村為單位組建森林災害預防應急分隊，對林區(qū)的情況進行監(jiān)視。其次應加大防火、防蟲知識的宣傳力度，認真落實和完善森林防火行政責任制和防火責任追究制度，將森林防火納入全社會治安體系管理。另外還要積極探索建立政策性森林保險制度[2]，降低農民經營林業(yè)的風險，提高農戶抵御自然災害的能力，消除農民發(fā)展林業(yè)的后顧之憂。最后，應盡快出臺《云南省森林資源資產評估管理辦法》，建立森林資源資產評估機構，建立林業(yè)擔保公司和投資公司，為林業(yè)信貸、林業(yè)投資環(huán)境的改善搞好服務。

3.2 完善投融資體制

3.2.1 拓寬林業(yè)投資渠道

針對云南省的現(xiàn)實情況，首先政府部門要采取有效措施進行調節(jié)，出臺林業(yè)投融資的相關政策，加大金融部門對林業(yè)投入的力度，積極協(xié)調金融部門推進林權抵押貸款，并采取不同的方式進行，如利用林權直接抵押貸款、政府部門制定優(yōu)惠貸款政策及探索擔保公司擔保貸款等。同時，政府部門要與金融部門形成相互協(xié)調機制，加大林業(yè)信貸投放，增加信貸品種，完善林業(yè)貸款財政貼息政策，大力發(fā)展對林業(yè)的小額信貸等。其次，可以開展聯(lián)合經營模式，建立林業(yè)合作組織[3]。這樣不僅可以解決資金問題，還可以形成規(guī)模效應，有效地節(jié)約人力資源，使現(xiàn)有資源的配置更加充分。如開展農民聯(lián)合合作經營模式。在尊重村民意愿的基礎上,積極引導林農以親情、友情、資金、技術為紐帶,組建家庭林場、股份合作林場等新型合作經濟組織,并鼓勵這些林業(yè)合作組織與加工企業(yè)聯(lián)合。村民以林地、林木折價入股，也可以投資、投勞入股，資金不足時還可以引資入股?？蓞⒄丈鲜泄竟芾矸椒?，成立董事會，從股東內部推薦場長和管理人員，有條件的地方也可外聘管理人員，收益可按股份分配。

3.2.2 建立多元化籌資體系

云南省集體林區(qū)絕大多數(shù)是貧困人口聚集的山區(qū)和半山區(qū)，資金的嚴重短缺制約了林農投資和擴大再生產的能力。唯有建立政府、企業(yè)、營林主體等多元融資體系，才是解決林業(yè)投資資金問題的有效途徑。林業(yè)作為弱質性產業(yè)，政府資金應發(fā)揮導向和基礎作用，同時積極引導大量非政府資金參與林業(yè)投資，如銀行信貸資金和林業(yè)經營主體資金。首先，銀行可通過提供政策性貸款和貼息或低息貸款等措施為林農提供資金支持，還可以在降低信貸風險的基礎上，積極推行林木資產抵押貸款或林權證抵押貸款，允許林農以經過資產評估機構評估確認的林木資產作為抵押物取得經營性貸款，或直接以林權證作為抵押貸款的憑據獲取貸款，特別是要積極開展適應性較強的小額林權抵押貸款的探索，使林農擁有的林業(yè)資源變成隨時可以取兌的“綠色銀行”[4-5]。其次，考慮到商品林經營的主要目的是追求經濟效益的最大化，市場主體就應該成為商品林生產經營的重要主體，即積極鼓勵林農、涉林企業(yè)等相關主體投資商品林的生產經營。

3.3 激勵科技創(chuàng)新、重視新物種的引進和培植

3.3.1 加快科技示范基地和科技服務機構建設

結合云南省科技水平現(xiàn)狀，各相關部門應以各地區(qū)林業(yè)代表物種為示范建立相應的科技示范基地，如在大理州核桃種植較多的地區(qū)建立核桃科研平臺，在紅河州橡膠種植較多的地區(qū)建立專門的科技示范基地，以便給林農提供便捷的林木林產品的生產、種植示范。其次，從各地區(qū)的森林資源培育優(yōu)勢和產業(yè)發(fā)展特色的實際出發(fā)，因地制宜，按需施教，采取集中授課、專題講座、現(xiàn)場示范指導等形式開展技術培訓，普及林業(yè)科學知識，提高林農科學種植水平，努力培育一批有文化、懂技術、善經營的林業(yè)技術能人，不斷完善科技隊伍建設、加大科技推廣力度、促進科技成果轉化[6]。最后，政府部門還可以通過深入開展林業(yè)科技下鄉(xiāng)活動和熱線電話服務，充分發(fā)揮林業(yè)行業(yè)在人才和技術方面的優(yōu)勢。

3.3.2 扶持林業(yè)新物種的引進和培植

云南地處低緯度高原，地理位置特殊，主要受南孟加拉高壓氣流影響形成高原季風氣候，全省大部分地區(qū)冬暖夏涼，氣候類型豐富多樣，有北熱帶、南亞熱帶、中亞熱帶、北亞熱帶、南溫帶、中溫帶和高原氣候區(qū)共7個氣候類型。據不完全統(tǒng)計，全省有1.8萬種高等植物，中草藥2000余種，香料植物365種，觀賞植物2100多種，脊椎動物1638種，昆蟲1000多種，多樣性的物種為云南省引進或培植新物種奠定了良好基礎，如對煙葉、茶葉等品種開展基因工程、細胞融合等研究；將海南省生長的油楠、榴蓮、山竹、血封喉等野生植物的珍稀物種引進到云南省西雙版納種植。

3.4 健全林業(yè)社會化服務體系

3.4.1 建立有效的林權流轉制度

①政府部門應制定切實可行的政策措施，規(guī)范林權流轉法律法規(guī)的制定與執(zhí)行[7]。②界定林權轉讓方式，如包山經營、租賃、合資、股份合作、因林地使用權抵押擔保產生的轉讓等，轉讓標的物的劃分標準，使林農在林地流轉方面有章可循、有法可依。明確具體轉讓方式。③加強林權管理與流轉體系建設，結合數(shù)字林業(yè)建設，建立包括林權登記、林權變更、林權抵押等內容為主的全省林權管理體系，為減少林權糾紛、構建林權交易市場、公平林權交易價格、保障林農利益奠定基礎。

3.4.2 加強公共服務平臺建設

①采取“三級建站”的方式，即市、縣、鄉(xiāng)三級構建全市林業(yè)服務體系。在市區(qū)建立林業(yè)服務總站，針對本市的林業(yè)發(fā)展情況進行數(shù)據統(tǒng)計、分析，從而做出合理的決策，并快速下發(fā)到縣、鄉(xiāng)林業(yè)服務站，對下屬機構反映情況進行綜合處理。在縣區(qū)則可以建立林業(yè)服務中心站，可以為林農提供林業(yè)信息、中介服務、林權交易和登記服務、辦理林業(yè)行政許可業(yè)務、林權抵押貸款業(yè)務、提供林業(yè)科技與法律政策服務、指導組織林農勞動力培訓等。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)則建立林業(yè)服務中心站，可以受理林木采伐許可申請；辦理植物檢疫證、省內木材運輸證；提供木材檢驗、森林資源資產評估、伐區(qū)調查設計等中介服務[8]。②開展林農專業(yè)合作化及各種協(xié)會建設試點，引導培育新型的社會化服務組織，扶持農民依法組建林業(yè)專業(yè)合作社，組建林業(yè)行業(yè)協(xié)會、中介服務機構，建立各種形式的農民合作組織，引導農民逐步實現(xiàn)自我管理、規(guī)模經營，解決農民一家一戶辦不了的事。

[1]云南省林改辦.云南省林改向縱深發(fā)展[J].云南林業(yè)，2009，30（6）:26.

[2]高治江.貴定縣集體林權制度改革配套措施的建議[J].科技風,2009(8):194.

[3]谷臣文，向宗化，汪雄.加強林業(yè)科技推廣與服務體系建設勢在必行[J].湖南林業(yè)，2009（3）：15.

[4]宋焱.林權抵押貸款：開啟“綠色銀行”大門的鑰匙[N].金融時報，2006-06-17（2）.

[5]黃麗媛，陳欽，陳儀全.福建省林權抵押貸款融資研究[J].中國農學通報，2009,25(18):170-173.

[6]金毅,在林業(yè)社會化服務體系中加強和改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站建設[J].科技資訊，2009（2）：253-254.

[7]沈文星,呂祥熙.集體林權流轉制度的研究[J].南京林業(yè)大學學報，2010，34（1）：117-120.

[8]肖水清，李紅珍.林改后林業(yè)專業(yè)合作組織的形成與發(fā)展探索[J].江西林業(yè)科技，2009（增刊）：36-38.