政府在低碳經(jīng)濟發(fā)展中的新角色

陳 靜

（大興安嶺地委黨校 黨建教研室，黑龍江 加格達奇 165000）

1 低碳經(jīng)濟的興起

自從2003年英國政府在 《我們能源的未來——創(chuàng)建一個低碳經(jīng)濟體》白皮書中[1]，首次明確提出“低碳經(jīng)濟”概念后，“低碳”發(fā)展逐步成為公共行政理論研究的重點問題。原因在于，氣候變暖已經(jīng)嚴重威脅到人類社會的可持續(xù)發(fā)展，而氣候變化除了受自然因素影響外，同人類的活動，特別是與使用化石燃料、排放二氧化碳的程度密切相關(guān)。氣候變暖的威脅使人類開始研究“低碳經(jīng)濟”，首選之策便是發(fā)展低碳經(jīng)濟和低碳技術(shù)，逐步改變能源結(jié)構(gòu)與生活方式，以期建立以再生能源為主的無碳、低碳生產(chǎn)和生活。

低碳經(jīng)濟是以低能耗、低污染、低排放為基礎(chǔ)的經(jīng)濟模式，它是人類社會繼農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明的又一次重大進步。低碳經(jīng)濟實質(zhì)是能源高效利用、清潔能源開發(fā)、追求綠色GDP，核心是能源技術(shù)和減排技術(shù)的創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和制度的創(chuàng)新、人類生存發(fā)展觀念的根本性轉(zhuǎn)變。隨著世界金融危機的發(fā)生以及哥本哈根氣候大會的結(jié)束，低碳經(jīng)濟成為各國發(fā)展經(jīng)濟的新“寵兒”，而低碳政府理論研究也開始逐步升溫。

2009年12月7日在丹麥的哥本哈根召開了全球氣候大會，在這次號稱“拯救世界最后機會”的全球氣候大會中，中國政府第一次對全世界公開承諾量化減排指標。在我國，多年來罕見的大旱、水災(zāi)、高溫等惡劣天氣，使得國人對氣候變化和低碳經(jīng)濟的關(guān)注度得到了空前的提高。在2010年3月4日召開的兩會中，“低碳”成為代表、委員們關(guān)注和討論的焦點。據(jù)粗略統(tǒng)計，2011年全國兩會上，代表、委員們遞交的與低碳有關(guān)的議案、提案占到總量的10%左右，其中最受關(guān)注的政協(xié)“一號提案”也力挺低碳經(jīng)濟，從此，低碳經(jīng)濟理念進一步深入人心，全國許多地方都已著手為發(fā)展低碳經(jīng)濟布局謀篇。在地方兩會上，低碳經(jīng)濟普遍受到熱捧，北京、上海、江蘇、廣東等省市兩會成果均將因地制宜，把發(fā)展本地低碳產(chǎn)業(yè)作為未來工作的重點。

2 低碳經(jīng)濟與政府角色的轉(zhuǎn)變

人類社會的每一次經(jīng)濟模式的重大轉(zhuǎn)變，幾乎無一例外地都引起了政府角色定位的重大轉(zhuǎn)變。低碳經(jīng)濟是人類從工業(yè)文明向生態(tài)文明轉(zhuǎn)變的一種新的經(jīng)濟模式，與此相適應(yīng)，政府的管理方式也需要向低碳管理轉(zhuǎn)變，它的職能也會隨之轉(zhuǎn)變，因而，低碳經(jīng)濟的興起，必將引起學(xué)者們對政府角色重新定位的新討論。英國著名學(xué)者安東尼·吉登斯于2009年出版了《氣候變化的政治》一書，提出了“保障型國家”的概念，對低碳經(jīng)濟時期政府的戰(zhàn)略角色進行了新的定位。在低碳經(jīng)濟條件下，政府的領(lǐng)導(dǎo)、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)與指導(dǎo)者的角色更為突出，政府的戰(zhàn)略地位更為顯著[2]。其主要原因是在全球變暖的大背景下，希望碳排放的自動減少和低碳經(jīng)濟的自動實現(xiàn)幾乎是不可能的，必須依賴政府從法律法規(guī)、政策環(huán)境、技術(shù)發(fā)展等方面加以強力推動，這就決定了低碳經(jīng)濟發(fā)展中政府的重要地位與作用。例如，低碳技術(shù)因為成本相對較高、收益相對較低而公益性突出，政府就必須對新的低碳技術(shù)研發(fā)進行投資，并通過相關(guān)政策和激勵機制引導(dǎo)相關(guān)行業(yè)進行低碳技術(shù)的研發(fā)創(chuàng)新，以保障低碳技術(shù)應(yīng)用與低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這就決定了推動低碳科技創(chuàng)新是發(fā)展低碳經(jīng)濟的重要政府行為與職責，政府應(yīng)該扮演技術(shù)指導(dǎo)者的角色。鑒于以上分析，在低碳經(jīng)濟發(fā)展過程中，政府需要扮演更為重要的戰(zhàn)略角色，具體而言，扮演著法規(guī)制定者、引導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者、技術(shù)指導(dǎo)者的角色。

3 政府在低碳經(jīng)濟發(fā)展中的新角色

3.1 法規(guī)制定者

與工業(yè)文明時代政府責任的限權(quán)立法不同的是，低碳經(jīng)濟時代對政府的責任進行了積極的立法規(guī)定，賦予了政府在低碳經(jīng)濟發(fā)展中重要的規(guī)劃權(quán)力以及相應(yīng)的裁量權(quán)力，在低碳經(jīng)濟的發(fā)展中，政府必須扮演好法規(guī)制定者的角色。通過立法來強化政府在低碳經(jīng)濟發(fā)展中的法律責任與行政責任是發(fā)達國家的一條重要經(jīng)驗，比如英國于2003年2月發(fā)表了《我們能源的未來——創(chuàng)建一個低碳經(jīng)濟體》白皮書；2007年3月通過 《氣候變化法案》（草案），2008年末正式頒布，并于2009年開始實施其中的碳預(yù)算等主要制度和政策；2009年7月公布了 《英國低碳轉(zhuǎn)型計劃》白皮書。通過這一系列的法律與政策，英國確立了政府在低碳經(jīng)濟發(fā)展中的重要地位。此外，日本政府2004年發(fā)布 《面向2050的日本低碳社會》、2008年通過《低碳社會行動計劃》，將低碳社會作為未來發(fā)展的方向。而美國參議院則于2007年7月份提出了《低碳經(jīng)濟法案》，表明發(fā)展低碳經(jīng)濟有望成為美國未來的重要戰(zhàn)略選擇。奧巴馬任總統(tǒng)后，提出了新能源政策，實施“總量控制和碳排放交易”計劃，設(shè)立國家建筑物節(jié)能目標，到2030年，所有新建房屋都能實現(xiàn)“碳中和”或“零碳排放”[3]。

中國政府作為法規(guī)制定者，當前應(yīng)盡快建立健全低碳經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)法規(guī)制度，研究制定促進低碳發(fā)展的科技、產(chǎn)業(yè)、稅收、金融、價格等方面的政策和措施，建立發(fā)展低碳經(jīng)濟的財政轉(zhuǎn)移支付制度，完善環(huán)境經(jīng)濟政策等。目前，我國的 《清潔生產(chǎn)促進法》、《促進循環(huán)經(jīng)濟法》已經(jīng)審議通過，成為中國節(jié)能減排、發(fā)展低碳經(jīng)濟的一個基本法制保障。除此之外，我國政府還要制定《低碳經(jīng)濟法》，要抓緊制定與《可再生能源法》與《節(jié)約能源法》（已修訂）相配套的規(guī)范性文件，要適時開展一些關(guān)于氣候環(huán)境和資源領(lǐng)域方面的法律修改工作，比如 《環(huán)境保護法》、《環(huán)境影響評價法》、《大氣污染防治法》、《礦產(chǎn)資源法》、《煤炭法》、《電力法》等[4]，抓緊制定和修訂節(jié)約用電管理辦法、節(jié)約石油管理辦法、建筑節(jié)能管理條例等，強化清潔能源、低碳能源開發(fā)和利用的鼓勵政策，并認真落實這些法規(guī)，引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展低碳經(jīng)濟，引導(dǎo)大眾的低碳生活，共建低碳城市。

3.2 引導(dǎo)者

低碳經(jīng)濟的發(fā)展，需要政府首先采取行動，扮演好引導(dǎo)者角色，助推企業(yè)的低碳化生產(chǎn)以及居民的低碳生活，如果缺乏正確的引導(dǎo)就會出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向上的錯誤。政府的引導(dǎo)者角色主要有三個方面。

①引導(dǎo)政府自身節(jié)能減排。作為低碳行動實施的重要方向和領(lǐng)域，政府工程中的節(jié)能減排工作受到了各級政府的高度重視。數(shù)據(jù)表明，作為工業(yè)經(jīng)濟中心的大都市碳排放量占了全球排放總量的50%以上，而高速公路等大型政府工程的耗能量更是不容忽視。政府在向全社會發(fā)出號召的同時，由政府牽頭的示范工程也應(yīng)該在節(jié)能減排方面為全社會做出表率。比如，在廣西，2009年12月29日，國內(nèi)第一條全程采用高頻無極燈的高速公路——廣西馬梧高速建成通車。這是減能節(jié)排的一個范例，因為馬梧高速所有隧道全部采用 “格林萊”高頻無極燈，節(jié)能環(huán)保。

②引導(dǎo)企業(yè)低碳發(fā)展。作為引導(dǎo)者，政府有關(guān)部門在引領(lǐng)和助推低碳經(jīng)濟發(fā)展時，應(yīng)該促使企業(yè)認清方向自覺跟進，只有企業(yè)“集體行動”自覺跟進低碳經(jīng)濟的發(fā)展步伐，低碳經(jīng)濟才有現(xiàn)實的基礎(chǔ)和未來的希望。政府需要引導(dǎo)的企業(yè)包含許多的行業(yè)，比如金融業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等。

在金融業(yè)方面，政府需要做的是建立促進低碳發(fā)展的資金投入機制，一方面引導(dǎo)銀行等金融業(yè)對低碳發(fā)展的重大項目利用貼息貸款等方式給予支持；另一方面，拓展融資渠道，引導(dǎo)社會各界資金投入到低碳經(jīng)濟工作中，并積極爭取引導(dǎo)外國政府、國際組織等雙邊和多邊基金。在房地產(chǎn)方面，政府應(yīng)引導(dǎo)房地產(chǎn)的相關(guān)企業(yè)建設(shè)低碳建筑，降低二氧化碳排放量。據(jù)統(tǒng)計，城市里的碳排放，60%來源于建筑維持功能本身上。如果沒有政府有效的引導(dǎo)，建筑行業(yè)必將成為低碳經(jīng)濟發(fā)展中難以承受之重。除此之外，政府還應(yīng)該引導(dǎo)汽車業(yè)、低碳裝備制造業(yè)、電子信息產(chǎn)業(yè)、碳匯產(chǎn)業(yè)等等，比如，在黑龍江大興安嶺地區(qū)，可以重點發(fā)展高效經(jīng)濟林、速生豐產(chǎn)林、藍莓苗木以及生態(tài)旅游業(yè)等碳匯產(chǎn)業(yè)。

③引導(dǎo)個人低碳生活。低碳經(jīng)濟不僅包括企業(yè)層面的節(jié)能減排，普通百姓的日常生活對于環(huán)境的影響同樣重要。據(jù)調(diào)查，中國人均二氧化碳排放量接近美國的1/4，已達到世界平均水平，目前年人均二氧化碳排放量約5 t。據(jù)測算，1999—2002年間，城鎮(zhèn)居民生活用能已占每年全國能源消費量的大約26%，二氧化碳排放的30%是由居民生活行為及滿足這些行為的需求造成的。政府作為引導(dǎo)者，主要任務(wù)是鼓勵和倡導(dǎo)廣大人民進入低碳生活方式，所謂低碳生活方式，指在不影響人民生活質(zhì)量的前提下，用各種辦法抵消自己的碳排放，鼓勵消費領(lǐng)域節(jié)能，減少二氧化碳的排放。這包括許多方面的內(nèi)容，比如倡導(dǎo)個人節(jié)約用電、用水，增強他們垃圾自覺分類和循環(huán)利用意識；鼓勵使用節(jié)能燈、太陽能熱水器等節(jié)能產(chǎn)品；除此之外，政府還應(yīng)當引導(dǎo)公眾樹立節(jié)約消費理念，鼓勵使用節(jié)能環(huán)保型小排量汽車，與此同時大力發(fā)展城市公共交通，引導(dǎo)居民減少私家車出行，選擇公交或自行車出行就是一種健康的低碳出行方式；作為政府，也要加快強制淘汰廢舊汽車，盡量縮短那些高耗能、高排放的老舊公交車型的報廢期限等等，政府這樣做，不僅要讓低碳經(jīng)濟成為一種經(jīng)濟發(fā)展模式，而且讓它成為人們的一種生活方式，使“低碳”一詞深入人心，讓大家養(yǎng)成一種節(jié)儉節(jié)約節(jié)能的生活習(xí)慣。

3.3 協(xié)調(diào)者

政府要發(fā)展低炭經(jīng)濟，還要把企業(yè)與企業(yè)之間、政府各個部門之間，以及企業(yè)與個人之間的關(guān)系協(xié)調(diào)好，因為低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展環(huán)境與其他產(chǎn)業(yè)相同，都有一段時間的產(chǎn)能過剩、標準化落后、地方保護主義等不協(xié)調(diào)因素的存在，這就要求政府發(fā)揮潤滑劑的作用，扮演好協(xié)調(diào)者的角色。以風電產(chǎn)業(yè)為例，就要理順地方政府、風電設(shè)備制造商、風電項目企業(yè)和電網(wǎng)公司等的利益格局。如果僅僅推動一端，沒有將各環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)起來，必將阻礙產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。所以，作為政府，應(yīng)該加強組織協(xié)調(diào)，扮演好協(xié)調(diào)者的角色，理順低碳經(jīng)濟工作中的各種不協(xié)調(diào)因素以及各方的關(guān)系，進一步完善多部門參與的決策協(xié)調(diào)機制，協(xié)調(diào)建立起各級政府推動、企業(yè)和公眾廣泛參與發(fā)展低碳經(jīng)濟的體制和機制，形成與未來低碳經(jīng)濟工作相適應(yīng)的、高效的組織機構(gòu)和管理體系，以期能在減緩氣候變化方面取得實際效果。

3.4 技術(shù)指導(dǎo)者

中國政府在發(fā)展低碳經(jīng)濟的過程中，應(yīng)該明確低碳技術(shù)是非常重要的，如果沒有技術(shù)保證產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的碳排放，就無法實現(xiàn)低碳經(jīng)濟，“低碳技術(shù)”是“低碳經(jīng)濟”的一個重要支撐。因此，政府需要發(fā)揮低碳技術(shù)指導(dǎo)職能，扮演好技術(shù)指導(dǎo)者這一角色，指導(dǎo)各行業(yè)發(fā)展低碳技術(shù)。

政府作為技術(shù)指導(dǎo)者，一方面，應(yīng)明確低碳技術(shù)的主要內(nèi)容。低碳技術(shù)涉及電力、交通、建筑、冶金、化工、石化等傳統(tǒng)部門，也涉及可再生能源及新能源、煤的清潔高效利用、無碳和低碳能源技術(shù)、油氣資源和煤礦的勘探開發(fā)、二氧化碳捕捉與埋存技術(shù)（把煤炭發(fā)電過程中產(chǎn)生的二氧化碳收集起來，封存在地下）等眾多新領(lǐng)域，很多無碳、低碳能源技術(shù)都很有前景，有著各自的應(yīng)用范圍和優(yōu)勢，但將來哪一種能夠成為主流技術(shù)，關(guān)鍵看誰能夠率先在技術(shù)上有所突破。另一方面，政府作為技術(shù)指導(dǎo)者，要制定發(fā)展低碳技術(shù)的策略。一是要增加資金投入。政府可以通過增加發(fā)展低碳技術(shù)的資金，為市場提供具有競爭力的節(jié)能技術(shù)；二是建立市場激勵機制。政府運用市場激勵機制，吸引企業(yè)的投 入，而且通過大膽探索、積極實踐促進新興低碳技術(shù)的成熟與傳播。三是引進專家人才。政府可以通過一系列的優(yōu)惠政策吸引專家人才到本地區(qū)發(fā)展，重點引進低碳技術(shù)方面的專業(yè)人才，同時與國內(nèi)外的相關(guān)研發(fā)機構(gòu)、院校建立良好的互動關(guān)系等。

總之，面對當前環(huán)境的變化，我國政府必須采取積極的行動應(yīng)對嚴峻的挑戰(zhàn)，發(fā)展低碳經(jīng)濟是應(yīng)對這種挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略之一，這既符合可持續(xù)發(fā)展的要求，也符合全球氣候環(huán)境合作的要求，政府在發(fā)展的過程中，扮演好法規(guī)制定者、引導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者、技術(shù)指導(dǎo)者等各個角色，努力促進由“高碳”時代到“低碳”時代的跨越，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、人與自然的和諧發(fā)展。

[1]UK Energy White Paper.Our Energy Future-Creating a Low Carbon Energy,Feb[DB/OL].（2009-11-06）[2011-03-26].http://www.berr.gov.uk/files/file10719.pdf.

[2]安東尼·吉登斯:氣候變化與政治重建 （訪談）[DB/OL].(2010-02-18)[2011-03-26].http://wen.org.cn/modules/article/view.article.php/a1901.

[3]陳柳欽.低碳經(jīng)濟:一種新的經(jīng)濟發(fā)展模式[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版,2010(1):81-82.

[4]李響.論低碳經(jīng)濟的法津法規(guī)[J].學(xué)習(xí)與探索,2010(2):111-112.

[5]楊芳.中國低碳經(jīng)濟發(fā)展:技術(shù)進步與政策選擇[J].福建論壇：人文社會科學(xué)版,2010(2):74-77.