黑龍江省集體林權(quán)制度改革的思考

關(guān) 煒

（東北林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，哈爾濱 150040）

1 黑龍江省集體林權(quán)制度改革的整體性評(píng)價(jià)

黑龍江省集體林面積約為120.76萬(wàn)hm2，約占市縣林區(qū)林業(yè)用地面積的12%，其中“三北”防護(hù)林、“退耕還林”工程造林和從國(guó)有林劃出的宜林“兩荒”是構(gòu)成黑龍江省集體林的主體。2008年根據(jù)黑龍江省委、省政府要求，結(jié)合南方集體林權(quán)改革的經(jīng)驗(yàn)，黑龍江省開(kāi)展了集體林權(quán)制度改革，已取得了一定成效。截至2010年，黑龍江省集體林權(quán)制度改革的主要內(nèi)容和完成情況見(jiàn)表1（截至2010年12月末）和表2（截至2010年9月末）。

1.1 目標(biāo)分析

2008年黑龍江省委、省政府出臺(tái)了《黑龍江省集體林權(quán)制度改革實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng) 《方案》），《方案》中明確指出此次集體林權(quán)制度改革的總體目標(biāo)是：建立起以家庭承包為基礎(chǔ)多種形式并存的經(jīng)營(yíng)體制，確立產(chǎn)權(quán)歸屬明晰、經(jīng)營(yíng)主體落實(shí)、責(zé)權(quán)利劃分明確、利益保障嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢規(guī)范、監(jiān)管服務(wù)有效的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，并建立穩(wěn)定的林業(yè)公共財(cái)政保障體系和有效的林業(yè)管理服務(wù)體系。概括地說(shuō)，就是要在堅(jiān)持集體林地所有權(quán)不變的前提下，依法將林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)，通過(guò)家庭承包等方式落實(shí)到集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶(hù)手中，在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，確立農(nóng)民作為林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的主體地位，從而確保農(nóng)戶(hù)作為集體林新產(chǎn)權(quán)主體的收益權(quán)，給予林農(nóng)真正意義上的物權(quán)[1]。

1.2 做法分析

此次黑龍江省集體林權(quán)制度改革工作主要分為四個(gè)階段：組織準(zhǔn)備階段、勘界確權(quán)階段、建檔發(fā)證階段和總結(jié)驗(yàn)收階段。第一階段主要是為勘界確權(quán)階段所需的人力物力做準(zhǔn)備；而第二階段則是本著對(duì)歷史、對(duì)林農(nóng)負(fù)責(zé)的態(tài)度，對(duì)現(xiàn)有的林地進(jìn)行準(zhǔn)確的劃分，明晰產(chǎn)權(quán)；第三階段就是為已經(jīng)明晰了林權(quán)的林農(nóng)頒發(fā)林權(quán)證，并建立林權(quán)檔案；最后一個(gè)階段則是定期的對(duì)林權(quán)改革取得的成績(jī)進(jìn)行總結(jié)驗(yàn)收。其中前兩個(gè)階段是基礎(chǔ)，后兩個(gè)階段是保障。

表1 黑龍江省集體林權(quán)制度改革的確權(quán)情況

1.3 階段性成效分析

①林農(nóng)收入有了一定程度的增加。林權(quán)改革后森林資源成為農(nóng)戶(hù)重要的生產(chǎn)資料，依托林地林農(nóng)的收入明顯增加。以2009年綏化市青岡縣農(nóng)民收入為例，林權(quán)改革之后，3040元的農(nóng)民人均純收入中，來(lái)自林業(yè)產(chǎn)業(yè)的收入占15%，而這些收入是包括集體林在內(nèi)的1.33萬(wàn)hm2林地在內(nèi)的。

②調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民造林育林的積極性。林權(quán)改革建立的責(zé)權(quán)利明晰的林業(yè)經(jīng)營(yíng)制度，使得廣大農(nóng)民由之前的“不種樹(shù)、不管樹(shù)”變?yōu)楝F(xiàn)在的“多種樹(shù)、種好樹(shù)”，“看好自家山、管好自家林”成為經(jīng)營(yíng)者的自覺(jué)行動(dòng)，亂砍濫伐現(xiàn)象明顯減少，林權(quán)人保護(hù)森林資源意識(shí)增強(qiáng)，愛(ài)林護(hù)林的自覺(jué)性提高。

③提高了林農(nóng)專(zhuān)業(yè)化知識(shí)水平。改革過(guò)程中，形成了林業(yè)專(zhuān)業(yè)合作組織，其對(duì)林農(nóng)專(zhuān)業(yè)化知識(shí)水平的提高起到了很大的幫助。齊齊哈爾市鐵鋒區(qū)向陽(yáng)村茂林林木專(zhuān)業(yè)合作社，在林業(yè)部門(mén)的指導(dǎo)下，引進(jìn)樟子松嫁接紅松技術(shù)，在31.33 hm2林地進(jìn)行嫁接，投入資金45萬(wàn)元，栽種樟子松3萬(wàn)株，嫁接紅松3萬(wàn)余株，采用噴灌、保溫等先進(jìn)技術(shù)，使成活率高達(dá)95%，而一般的存活率僅為60%。

④豐富了林業(yè)經(jīng)營(yíng)模式。此次集體林權(quán)改革，黑龍江省采取家庭承包經(jīng)營(yíng)、自由組合聯(lián)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)、股份合作經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)等多種經(jīng)營(yíng)模式，靈活多樣的經(jīng)營(yíng)模式不僅可以根據(jù)不同的情況解決復(fù)雜的林權(quán)糾紛問(wèn)題，還使得林業(yè)經(jīng)營(yíng)模式得到了創(chuàng)新，為集體林業(yè)的持續(xù)發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。

⑤促進(jìn)了林區(qū)的社會(huì)和諧穩(wěn)定。結(jié)合明晰產(chǎn)權(quán)和登記發(fā)證工作，各地解決了一批林地界址不清、林木權(quán)屬不明等長(zhǎng)期糾纏不清的歷史問(wèn)題，減少了涉林糾紛隱患。截至2010年12月末，全省共清理和完善過(guò)去承包合同32萬(wàn)份，調(diào)處林權(quán)爭(zhēng)議3290起，有效地解決了林地的經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬問(wèn)題，為林區(qū)社會(huì)穩(wěn)定提供了重要保障。

2 集體林權(quán)制度改革引發(fā)的相關(guān)問(wèn)題

2.1 集體林地的有償使用費(fèi)用收取標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

結(jié)合《方案》和各地制定的集體林權(quán)制度改革方案來(lái)看，在承包集體林地的有償使用方面找不到統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)可循，由各地政府說(shuō)了算，有些地區(qū)甚至根本不收取集體林地承包費(fèi)，這樣不統(tǒng)一的收費(fèi)制度勢(shì)必會(huì)引起不必要的林權(quán)糾紛。

2.2 采伐限額制度與現(xiàn)行經(jīng)營(yíng)主體的預(yù)期發(fā)生沖突

黑龍江省對(duì)集體林采伐實(shí)行以區(qū)、縣（市）為單位編制集體林采伐規(guī)劃，確定年度采伐量，按山頭地塊落實(shí)到戶(hù)。這樣的經(jīng)營(yíng)管理未能從實(shí)際出發(fā)，經(jīng)營(yíng)主體只能根據(jù)幾年前制定的計(jì)劃采伐，無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)的供需變化，毫無(wú)彈性可言，在一定程度上制約了林農(nóng)參與林權(quán)改革的積極性。

2.3 執(zhí)行監(jiān)管部門(mén)缺失

《方案》中雖多次指出要對(duì)林木流轉(zhuǎn)收益、林木采伐、林權(quán)抵押貸款等方面進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，但并未指出具體的監(jiān)管部門(mén)，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，部門(mén)之間責(zé)任的相互推諉就在所難免[2]。此外，此次林權(quán)改革出臺(tái)了不少支持集體林業(yè)發(fā)展的惠民政策，好政策的出臺(tái)可以鼓勵(lì)廣大林農(nóng)積極投身到林權(quán)改革中來(lái)，但若政策落實(shí)不到位，同樣可以對(duì)林權(quán)改革造成負(fù)面影響，這也是建立監(jiān)管部門(mén)的必要性所在。

3 完善集體林權(quán)制度改革的相關(guān)建議

要順利有效地推進(jìn)黑龍江省集體林權(quán)制度改革，一方面要盡可能建立起一套完整的集體林權(quán)制度改革制度體系，保障集體林權(quán)制度改革的進(jìn)一步推進(jìn)；另一方面要真正發(fā)揮政府在集體林權(quán)改革中的作用，從而促進(jìn)集體林權(quán)改革的順利進(jìn)行，保證集體林權(quán)改革的穩(wěn)定發(fā)展[3]。具體可以從以下幾個(gè)方面入手：

①完善林權(quán)改革的政策制度。第一，完善集體林地使用收費(fèi)制度。對(duì)集體林地使用費(fèi)用制定統(tǒng)一的收取標(biāo)準(zhǔn)，要做到細(xì)致全面、公開(kāi)透明，確保兼顧到每個(gè)經(jīng)營(yíng)主體的利益。第二，完善林木采伐管理制度。林業(yè)部門(mén)要引導(dǎo)和幫助森林經(jīng)營(yíng)者編制森林經(jīng)營(yíng)方案，可適當(dāng)改變定量采伐的具體時(shí)限，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)者對(duì)林木的支配空間，以便順應(yīng)市場(chǎng)變化的需要。第三，完善林業(yè)金融支持制度。要參考國(guó)家有關(guān)部門(mén)出臺(tái)的林業(yè)金融支持政策，對(duì)林業(yè)信貸、林權(quán)抵押貸款、政策性森林保險(xiǎn)制度等方面進(jìn)行補(bǔ)充和完善。

②引進(jìn)第三方監(jiān)督機(jī)制。第三方監(jiān)督是指與雙方交易利益無(wú)關(guān)的第三方，以公正、權(quán)威的非當(dāng)事人身份，根據(jù)有關(guān)法律、標(biāo)準(zhǔn)或合同所進(jìn)行的監(jiān)督，可以由林業(yè)相關(guān)方面的專(zhuān)業(yè)人員組成，也可以引進(jìn)專(zhuān)職監(jiān)督檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)。其主要監(jiān)管的內(nèi)容應(yīng)包括：對(duì)政府在林權(quán)改革中的所有行為進(jìn)行監(jiān)督，保證林權(quán)改革相關(guān)制度和措施的有效、公開(kāi)、公平；對(duì)林木流轉(zhuǎn)的監(jiān)督，嚴(yán)格規(guī)范流轉(zhuǎn)的具體行為，對(duì)非法砍伐樹(shù)木的行為要堅(jiān)決杜絕；對(duì)金融信貸的監(jiān)督，加強(qiáng)貸后管理和檢查，保證貸款資金全部用于林業(yè)事業(yè)發(fā)展中；對(duì)林農(nóng)負(fù)擔(dān)的監(jiān)督，對(duì)涉及林農(nóng)負(fù)擔(dān)的各種收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行全面清理整頓，向社會(huì)公布現(xiàn)行涉及林農(nóng)的所有收費(fèi)項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)和收取辦法。

③轉(zhuǎn)變政府職能的作用方向。在集體林權(quán)改革中政府應(yīng)主要承擔(dān)服務(wù)的職能，具體包括：加大集體林權(quán)改革的宣傳力度，讓林農(nóng)了解林權(quán)改革、支持林權(quán)改革、參與林權(quán)改革；加強(qiáng)林業(yè)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)，提高林農(nóng)造林護(hù)林的專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平；建立林業(yè)信息服務(wù)平臺(tái)，及時(shí)提供最新的林業(yè)生產(chǎn)信息；關(guān)心林農(nóng)的生活質(zhì)量，對(duì)林權(quán)改革中有經(jīng)濟(jì)困難的林農(nóng)提供福利補(bǔ)貼、減免承包費(fèi)等優(yōu)惠政策，從真正意義上保證林農(nóng)的生活質(zhì)量。

此外，黑龍江在完善集體林權(quán)制度主體改革的同時(shí)，還應(yīng)進(jìn)一步跟進(jìn)相應(yīng)的配套改革。繼續(xù)完善配套服務(wù)，成立林業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)中心，加大對(duì)林業(yè)的服務(wù)和保護(hù)力度，及時(shí)調(diào)查處理林權(quán)糾紛案件，積極維護(hù)廣大林農(nóng)的利益；大力發(fā)展林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組和林農(nóng)組建集體經(jīng)濟(jì)實(shí)體，鼓勵(lì)林農(nóng)以林地入股經(jīng)營(yíng)，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。

[1］萬(wàn)志芳,耿玉德.黑龍江省伊春國(guó)有林產(chǎn)權(quán)制度改革的思考[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì),2009(2):21-25.

[2］國(guó)彥兵.新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)[M］.上海：立信會(huì)計(jì)出版社,2006.

[3］周其仁.產(chǎn)權(quán)與制度變遷:中國(guó)改革的經(jīng)驗(yàn)研究[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002.