對(duì)《一份動(dòng)物防疫行政處罰復(fù)議案的答辯》一文的商榷

徐增強(qiáng)，陳云崗，林世武

（太原市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，山西太原 030027）

2011年第3期《中國(guó)動(dòng)物檢疫》刊登了江蘇省南通市如東縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所高豐撰寫的《一份動(dòng)物防疫行政處罰復(fù)議案的答辯》一文，該類案件在動(dòng)物衛(wèi)生行政執(zhí)法過程中經(jīng)常遇到，也比較典型，但本作者對(duì)本案件的處理和答辯持有不同意見，現(xiàn)簡(jiǎn)述如下，不妥之處，敬請(qǐng)同行指正。

1 本案中的檢疫人員具有失職行為。既然被處罰人在運(yùn)輸生豬以前經(jīng)過報(bào)檢，并且檢疫人員檢出有10頭不合格生豬，就應(yīng)當(dāng)出具檢疫處理通知單，并根據(jù)《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》第48條“經(jīng)檢疫不合格的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品，貨主應(yīng)當(dāng)在動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督下按照國(guó)務(wù)院獸醫(yī)主管部門的規(guī)定處理，處理費(fèi)用由貨主承擔(dān)”的規(guī)定處理。如果貨主不配合處理或者強(qiáng)行運(yùn)輸檢疫不合格的生豬，可以向當(dāng)?shù)貏?dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)報(bào)告，進(jìn)行立案查處；而不應(yīng)當(dāng)只是拒絕出具檢疫證明，將檢疫不合格的生豬放任。檢疫不合格的生豬應(yīng)當(dāng)按規(guī)定進(jìn)行處理，而不是拒絕出具檢疫證明。這種行為正恰好反應(yīng)了我們基層某些檢疫人員既不負(fù)責(zé)任，又怕承擔(dān)責(zé)任的做法：在產(chǎn)地檢疫時(shí)，檢出不合格動(dòng)物，只是不出具檢疫證明，也不去監(jiān)督處理；在屠宰檢疫時(shí)，檢出病死動(dòng)物，只是不蓋檢疫合格驗(yàn)訖印章、不出具檢疫合格證明，也不去監(jiān)督進(jìn)行無害化處理。這樣的檢疫，不僅失去了檢疫的意義，而且嚴(yán)重?fù)p害了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的執(zhí)法形象。

2 認(rèn)定違法行為的法律依據(jù)不準(zhǔn)確。原作者認(rèn)為，當(dāng)事人違反了《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》第25條第4項(xiàng)“禁止屠宰、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸染疫或者疑似染疫的動(dòng)物”的規(guī)定，并且將10頭檢疫不合格的生豬認(rèn)定為疑似染疫的生豬。本作者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)是違反了《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》第25條第3項(xiàng) “禁止屠宰、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫或者檢疫不合格的動(dòng)物”的規(guī)定，因?yàn)闊o論是報(bào)檢后的檢疫，還是監(jiān)督檢查過程中的補(bǔ)檢，其檢疫結(jié)果都是檢疫不合格。如果認(rèn)定為疑似染疫的動(dòng)物，原作者也對(duì)疑似染疫作了解釋，是指懷疑已經(jīng)傳染上疫病的動(dòng)物，既然是疑似染疫，就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行隔離觀察、實(shí)驗(yàn)室鑒定，確定為染疫后方可進(jìn)行處理。如果將10頭檢疫不合格的生豬認(rèn)定為染疫生豬，而將其他62頭同群豬認(rèn)定為疑似染疫生豬，則無可非議。

盡管《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》規(guī)定“對(duì)染疫和疑似染疫的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的處理”是一樣的，但我們?cè)诰唧w執(zhí)法過程中，對(duì)染疫和疑似染疫應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待，如果發(fā)生重大動(dòng)物疫病，對(duì)染疫和同群的疑似染疫動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品全部按規(guī)定進(jìn)行無害化處理；如果是在平時(shí)的檢疫或監(jiān)督檢查過程中，對(duì)染疫動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品按規(guī)定進(jìn)行處理，疑似染疫的動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)進(jìn)行隔離觀察、實(shí)驗(yàn)室鑒定，待確診為染疫后方可進(jìn)行處理。如同我們辦案一樣，在立案時(shí)的案由確定為“涉嫌違法”，經(jīng)過調(diào)查、取證，違法事實(shí)成立的，定案時(shí)確定為“違法”，再根據(jù)違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、危害程度等做出相應(yīng)的行政處理決定，而不是涉嫌違法就可以直接作出行政處理決定。這樣可以有效避免執(zhí)法人員的隨意性，維護(hù)法律的嚴(yán)肅性，以人為本，公正執(zhí)法。

3 對(duì)檢出的10頭檢疫不合格的生豬，根據(jù)《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》第59條第1款第2項(xiàng)規(guī)定：“動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)行監(jiān)督檢查任務(wù)，可以采取對(duì)染疫或疑似染疫的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品及相關(guān)物品進(jìn)行隔離、查封、扣押和處理；有關(guān)單位不得拒絕或者阻礙。”對(duì)當(dāng)事人的10頭檢疫不合格的生豬予以沒收、銷毀的法律依據(jù)不準(zhǔn)確。作者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》第76條“違反本法第25條規(guī)定，屠宰、經(jīng)營(yíng)、加工、貯藏、運(yùn)輸動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品的，責(zé)令改正、采取補(bǔ)救措施，沒收違法所得和動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品”的規(guī)定，將10頭檢疫不合格的生豬沒收；再根據(jù)《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》第48條規(guī)定：“經(jīng)檢疫不合格的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品，貨主應(yīng)當(dāng)在動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督下按照國(guó)務(wù)院獸醫(yī)主管部門的規(guī)定處理，處理費(fèi)用由貨主承擔(dān)。”來處理。因?yàn)椤吨腥A人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》第59條規(guī)定，沒有授權(quán)對(duì)染疫動(dòng)物進(jìn)行沒收的權(quán)力。

4 關(guān)于管轄權(quán)問題?！吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法》第20條規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄?！钡髡哒J(rèn)為，“在本案中，被處罰人趙某收購(gòu)了依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的生豬，啟用前向所在地動(dòng)物檢疫員報(bào)檢，檢疫員作出檢疫不合格的檢疫結(jié)論，被處罰人在未取得檢疫證明的情況下運(yùn)輸生豬，這一系列行為發(fā)生在如東，且屬于違法行為，就應(yīng)當(dāng)歸如東地區(qū)管轄；被處罰人在鄰縣境內(nèi)接受調(diào)查、配合處理，這是履行義務(wù)，不存在違法行為?！边@樣理解是完全錯(cuò)誤的，因?yàn)楸惶幜P人在如東地區(qū)是違法行為的開始，當(dāng)然也是違法行為發(fā)生地，如果在如東地區(qū)查獲，如東地區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)管轄無可非議；而被處罰人已經(jīng)將生豬運(yùn)輸?shù)洁徔h境內(nèi)，而且被鄰縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)查獲，這個(gè)違法行為仍然存在，所以從如東至違法行為消除之前的所有路徑均為違法行為發(fā)生地，應(yīng)當(dāng)由鄰縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行管轄，當(dāng)然經(jīng)過如東和鄰縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)協(xié)商同意或者上級(jí)主管部門指定，如東動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)也可以管轄。但認(rèn)為被處罰人在鄰縣境內(nèi)是接受調(diào)查，配合處理，履行義務(wù)，不存在違法行為是完全錯(cuò)誤的。試想：按原作者那樣認(rèn)為，從江蘇省如東縣運(yùn)輸一批病豬到達(dá)上海市，違法行為發(fā)生地為如東縣，而如東縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)又未發(fā)現(xiàn)，上海市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)又沒有管轄權(quán)，再讓如東縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)去處理、處罰，這顯然是錯(cuò)誤的。本作者傾向于由鄰縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)管轄，理由是當(dāng)事人已經(jīng)將染疫和疑似染疫豬運(yùn)輸?shù)洁徔h境內(nèi)，沿途已造成疫情傳播的可能，如果再將疫病豬運(yùn)輸回如東縣進(jìn)行處理，造成疫情擴(kuò)散的可能會(huì)更大。

5 關(guān)于行政復(fù)議和自由裁量的問題。行政復(fù)議是法律授權(quán)的一種依申請(qǐng)而進(jìn)行的復(fù)議。本案對(duì)被處罰人提出的三項(xiàng)復(fù)議請(qǐng)求進(jìn)行了復(fù)議，主要是因?yàn)楸景笩o論是違反了第25條的哪一項(xiàng)規(guī)定，處罰的依據(jù)都是第76條和第78條，其處罰的結(jié)果都是相同的，因而維持了原處罰決定。本作者認(rèn)為，被處罰人不存在故意違法行為，并且在運(yùn)輸之前已經(jīng)向檢疫人員報(bào)檢，經(jīng)過檢疫人員檢疫有10頭豬不合格，檢疫人員既不對(duì)檢疫出的10頭不合格生豬進(jìn)行處理，又拒絕出具檢疫證明，才導(dǎo)致當(dāng)事人違法行為的發(fā)生；如果檢疫人員對(duì)檢疫出的10頭不合格生豬進(jìn)行監(jiān)督處理，當(dāng)事人也就不會(huì)造成這10頭豬的經(jīng)濟(jì)損失（因?yàn)槭窃谌鐤|的產(chǎn)地，理所應(yīng)當(dāng)由生豬飼養(yǎng)場(chǎng)承擔(dān)），更不會(huì)導(dǎo)致因?yàn)?0頭檢疫不合格生豬帶來的行政處罰。這是案件發(fā)生的因果關(guān)系，在如東縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所案件處理過程中，應(yīng)當(dāng)考慮，給予從輕處理。不過，從處理結(jié)果來看，對(duì)10頭檢疫不合格的生豬按貨值一倍、對(duì)62頭未經(jīng)檢疫的生豬按貨值的10%計(jì)算罰款，已經(jīng)占了最低限是合理的，這也是維持原處罰決定的主要原因。如果如東縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所在案件查處過程中，就當(dāng)事人違反《動(dòng)物防疫法》規(guī)定的禁止性條款而言，在計(jì)算罰款時(shí)自由裁量應(yīng)當(dāng)為中線至高線，沒有造成后果的占中線，造成嚴(yán)重后果的占高線，但最低不低于中線。

[1]高豐.一份動(dòng)物防疫行政處罰復(fù)議案的答辯[J].中國(guó)動(dòng)物檢疫，2011，28（3）：8-9.

[2]全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法[Z].中華人民共和國(guó)主席令[2007]71號(hào).北京：全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，2007-08-30.