試論我國(guó)城市養(yǎng)犬管理立法的完善——比較研究的視角

劉金才，陳向武

（1.上海市農(nóng)業(yè)委員會(huì)，上海 200003；2.青島東方動(dòng)物衛(wèi)生法學(xué)研究中心，山東青島 266032）

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人民群眾精神追求的不斷增強(qiáng)，以及城市空巢老人的日益增多，寵物犬的飼養(yǎng)量與日俱增。然而，在城市養(yǎng)犬?dāng)?shù)量大幅增加的同時(shí)，由于受法律不健全、管理不到位、部分市民素質(zhì)不高等因素制約，引發(fā)了犬與人生存空間和生存資源的矛盾、養(yǎng)犬人與非養(yǎng)犬人的矛盾、養(yǎng)犬與社區(qū)環(huán)境維護(hù)的矛盾、公共衛(wèi)生與狂犬病疫情頻繁發(fā)生的矛盾等一系列社會(huì)問(wèn)題。這些社會(huì)問(wèn)題的有效解決，必須以建立健全科學(xué)、有效的養(yǎng)犬管理法律體系為前提。目前，我國(guó)尚未制定全國(guó)統(tǒng)一的城市養(yǎng)犬管理法律或行政法規(guī)，僅靠部分城市出臺(tái)的地方性法規(guī)、政府規(guī)章或有關(guān)規(guī)定，難以解決上述問(wèn)題。應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的養(yǎng)犬管理立法經(jīng)驗(yàn)，盡快形成較為健全的城市養(yǎng)犬管理法律體系、較為科學(xué)的法律理念和較為完備的法律制度。

1 我國(guó)城市養(yǎng)犬管理立法的現(xiàn)狀和特點(diǎn)

1.1 法律規(guī)范體系 目前，我國(guó)城市養(yǎng)犬管理的法律規(guī)范體系主要包括國(guó)家法律層面的相關(guān)規(guī)定以及地方立法兩個(gè)方面。在國(guó)家立法層面，我國(guó)尚沒(méi)有制定有關(guān)城市養(yǎng)犬管理的法律規(guī)范，相關(guān)法律規(guī)范分散于《治安管理處罰法》《民法通則》《侵權(quán)責(zé)任法》《傳染病防治法》《動(dòng)物防疫法》《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》等法律之中，內(nèi)容僅涉及飼養(yǎng)犬只傷人后的歸責(zé)以及衛(wèi)生和防疫義務(wù)等方面，而對(duì)養(yǎng)犬管理和服務(wù)過(guò)程中各類(lèi)主體的行為規(guī)范沒(méi)有規(guī)定，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足養(yǎng)犬管理的法制需要。在地方立法層面，主要包括部分城市出臺(tái)的養(yǎng)犬管理地方性法規(guī)和政府規(guī)章，且在直轄市、省會(huì)城市和經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的城市養(yǎng)犬管理立法相對(duì)普遍。筆者對(duì)截止2010年全國(guó)地方法規(guī)庫(kù)檢索結(jié)果顯示，全國(guó)共有涉及犬類(lèi)管理的地方性法規(guī)和政府規(guī)章76件，包括由地方人大常委會(huì)制定的地方性法規(guī)24件，其中由省級(jí)人大常委會(huì)制定的地方性法規(guī)3件（北京市、天津市和遼寧省）；其余52件均為地方政府制定的規(guī)章。

1.2 立法指導(dǎo)思想 我國(guó)各個(gè)城市所制定的養(yǎng)犬管理規(guī)范，均體現(xiàn)了限制養(yǎng)犬的立法精神，強(qiáng)調(diào)對(duì)養(yǎng)犬實(shí)行總量控制的方針。其根本思路是嚴(yán)加限制，從嚴(yán)管理，通過(guò)高額收取注冊(cè)登記費(fèi)及疫苗注射費(fèi)來(lái)嚴(yán)格限制養(yǎng)犬，從而達(dá)到管好養(yǎng)犬行為的立法目的。根據(jù)這一指導(dǎo)思想所設(shè)計(jì)的制度，一方面，要養(yǎng)犬就必須繳費(fèi)注冊(cè)，否則就不允許養(yǎng)犬；另一方面，以?xún)r(jià)格杠桿的調(diào)節(jié)作用限制市民養(yǎng)犬的動(dòng)機(jī)，高額的登記、注冊(cè)費(fèi)增加了養(yǎng)犬成本，必然自動(dòng)篩選排除了一部分無(wú)力支付費(fèi)用的養(yǎng)犬人。然而，事實(shí)上由于收費(fèi)過(guò)高，規(guī)避管理的養(yǎng)犬人激增，“黑戶(hù)犬”和未免疫犬泛濫，養(yǎng)犬?dāng)?shù)量反而有增無(wú)減，而有關(guān)執(zhí)法部門(mén)卻無(wú)法實(shí)施有效監(jiān)管。如根據(jù)上海市有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，2010年全市有證犬?dāng)?shù)量在15萬(wàn)多條，而全市養(yǎng)犬?dāng)?shù)量保守估計(jì)在60萬(wàn)條以上。因此，相關(guān)制度設(shè)計(jì)所產(chǎn)生的實(shí)際效果與立法既定的價(jià)值取向嚴(yán)重背離。近幾年，北京、廣州、上海等一些省市已意識(shí)到限制養(yǎng)犬制度成效甚微，開(kāi)始逐步降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以便使更多的養(yǎng)犬人成為合法養(yǎng)犬者。

1.3 相關(guān)法律制度 一是確立了以公安管理為主，多部門(mén)分工配合的管理體制。除鄭州、長(zhǎng)沙、深圳分別以市容環(huán)境行政部門(mén)、畜牧獸醫(yī)行政部門(mén)、城市管理部門(mén)為養(yǎng)犬主管機(jī)關(guān)以外，國(guó)內(nèi)其他城市養(yǎng)犬規(guī)定均明確由公安機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)管理工作，以強(qiáng)制手段負(fù)責(zé)養(yǎng)犬登記和年檢、處罰違法養(yǎng)犬者、查處無(wú)證養(yǎng)犬、捕殺流浪犬、無(wú)證犬等，其他職能部門(mén)分工配合。二是確定了與養(yǎng)犬管理和服務(wù)相關(guān)的許可證制度。包括：飼養(yǎng)犬只的個(gè)人應(yīng)當(dāng)取得《準(zhǔn)養(yǎng)證》，單位應(yīng)當(dāng)取得《動(dòng)物防疫條件合格證》；從事動(dòng)物診療活動(dòng)的單位和個(gè)人應(yīng)該取得《動(dòng)物診療許可證》，以及從事犬只銷(xiāo)售活動(dòng)的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)取得《犬只銷(xiāo)售許可證》等（如北京、上海等地）。三是明確了城市居民限制養(yǎng)犬的多項(xiàng)制度。包括：個(gè)人養(yǎng)犬條件限制、登記收費(fèi)制度、烈性犬和大型犬的品種限制、單個(gè)家庭飼養(yǎng)犬只的數(shù)量限制、養(yǎng)犬區(qū)域的劃分和限制、遛犬活動(dòng)區(qū)域的限制等。這些限制措施大多成為地方性立法的核心內(nèi)容。四是健全相關(guān)的動(dòng)物防疫制度。地方立法均與《動(dòng)物防疫法》和《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》等相銜接，明確了免疫、檢疫、疫情監(jiān)測(cè)和報(bào)告等制度在養(yǎng)犬管理中的適用。廣州、深圳和上海等城市在地方性法規(guī)中，明確規(guī)定對(duì)飼養(yǎng)的犬只實(shí)施狂犬病強(qiáng)制免疫。上海還對(duì)病死犬只實(shí)行統(tǒng)一收集和無(wú)害化處理制度。

2 國(guó)外城市養(yǎng)犬管理立法的特點(diǎn)

2.1 法律體系十分健全

國(guó)外有關(guān)寵物犬的管理制度由基本法律和專(zhuān)門(mén)法律兩部分構(gòu)成的，相關(guān)規(guī)定都比較集中，很少有散見(jiàn)于多個(gè)法律中的現(xiàn)象，其中英國(guó)最具有代表性。英國(guó)有關(guān)寵物的管理立法在英國(guó)被合稱(chēng)為“伴侶動(dòng)物福利法”，由基本立法和專(zhuān)門(mén)法兩個(gè)部分構(gòu)成?；玖⒎òā秳?dòng)物保護(hù)法》（1911年制定）和《動(dòng)物遺棄法》（1960年制定）兩部法律。而專(zhuān)門(mén)立法則涵蓋了伴侶動(dòng)物的食宿、健康、繁殖、迷失、危險(xiǎn)控制和貿(mào)易等多個(gè)方面，具體的法律有《動(dòng)物食宿基地法》（1963年制定）、《動(dòng)物寄宿法案》（1963年制定）、《動(dòng)物健康法令》（1981年制定）、《狗繁殖及出售法令》（1999年制定）、《環(huán)境保護(hù)（迷途狗）規(guī)則》（1992年制定）、《狗非法入境法令》（1996年制定）、《危險(xiǎn)狗法令》（1991年制定）及《危險(xiǎn)狗法令（修正案）》（1997年修訂）和《寵物法令》（1951年制定）等，由此可見(jiàn)一斑。

2.2 立法指導(dǎo)思想非常合理

2.2.1 在養(yǎng)犬準(zhǔn)入方面堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)和低收費(fèi)相結(jié)合的原則。在注冊(cè)登記和收費(fèi)方面，所有國(guó)外有關(guān)寵物的法律都明確規(guī)定，飼養(yǎng)犬類(lèi)和貓類(lèi)寵物必須在規(guī)定的機(jī)構(gòu)登記注冊(cè)，否則不得飼養(yǎng)。而于上述入門(mén)條件相對(duì)應(yīng)的是注冊(cè)費(fèi)用非常的低廉。在紐約，家庭飼養(yǎng)的犬類(lèi)的執(zhí)照費(fèi)為每年8.50美元，每年支付一次。如果未在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)驗(yàn)照，則需要另外支付2美元的滯納金。另外如果養(yǎng)主無(wú)法證明注冊(cè)犬為閹割的犬，則需要另外支付3美元。新加坡飼養(yǎng)犬的注冊(cè)費(fèi)也僅相當(dāng)于6美元。由此我們可以發(fā)現(xiàn)，在提高非價(jià)格因素入門(mén)條件的同時(shí)，以低廉的注冊(cè)費(fèi)用保證所有被飼養(yǎng)的犬類(lèi)成為合法的注冊(cè)犬，并進(jìn)而保護(hù)全體公民的利益方面是具有重大的實(shí)踐意義。

2.2.2 在規(guī)范養(yǎng)犬人行為方面堅(jiān)持嚴(yán)懲違法行為的原則。在西方，許多國(guó)家都規(guī)定了比較嚴(yán)格的法律責(zé)任，實(shí)行重罰嚴(yán)管，其規(guī)定的法律責(zé)任基本覆蓋了因養(yǎng)犬所可能衍生問(wèn)題的方方面面。其中主要包括四大方面：第一，市容環(huán)衛(wèi)方面。比如在英國(guó)，各種管理規(guī)定要求注意及時(shí)清除犬排泄物，犬主沒(méi)有馬上清除糞便，按照《犬排便污染地面條例》（1996年制定）將可能會(huì)被指控，隨后結(jié)果可能是高達(dá)1 000英鎊的罰款。在新加坡，犬在大街上排便一次，犬主如果不及時(shí)清除就會(huì)被處以折合5 000美元的罰款。第二，擾民方面。如美國(guó)的《妨礙公共利益法》，該法又稱(chēng)“睦鄰法”。該法律規(guī)定，法律賦予公民養(yǎng)狗的權(quán)利，同時(shí)也賦予非養(yǎng)狗者以休息和不受養(yǎng)狗街坊鄰居干擾的權(quán)利。法律要求主人無(wú)論何時(shí)都要嚴(yán)格控制狗吠，狗的主人要遵循“三吠”原則處理鄰里關(guān)系，即在居民社區(qū)中養(yǎng)犬時(shí)，鄰居一般對(duì)第一聲和第二聲狗吠聲是可以忍耐的，但狗叫過(guò)“第三聲”后，鄰居的忍耐力就要耗盡，因此主人一定要想辦法不要讓狗叫出第四聲。如果狗的主人不能控制連續(xù)的狗吠，就要受到相應(yīng)制裁。第三，公共安全方面。如英國(guó)的《危險(xiǎn)狗法令》（1991年制定）規(guī)定，如果犬在公眾場(chǎng)合失控，危及安全，犬主或犬管理者會(huì)被提起訴訟。如果犬傷及他人，對(duì)犬主的懲罰包括坐牢、禁止養(yǎng)犬，對(duì)犬而言很可能要被處死?！稅喝ò浮罚?992年制定）是美國(guó)關(guān)于養(yǎng)犬法律中的最主要的法律之一。該法案規(guī)定，狗的飼養(yǎng)者必須在庭院明顯處豎立標(biāo)牌，提醒過(guò)往行人注意；在公共場(chǎng)所，主人必須每時(shí)每刻都要為其戴上約束皮帶和防止咬人的口套。否則一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，執(zhí)法部門(mén)有權(quán)將其扣留，并且要視情節(jié)輕重追查狗主人的刑事責(zé)任，甚至可判入獄90天。第四，動(dòng)物保護(hù)方面。按照《美國(guó)聯(lián)邦動(dòng)物保護(hù)法》（1866年制定）虐待狗要受到經(jīng)濟(jì)處罰或法律制裁，甚至蹲監(jiān)獄，同樣狗闖禍或者由于主人的疏忽致使他人受到傷害，狗主人也要承擔(dān)法律責(zé)任。

2.2.3 在養(yǎng)犬管理服務(wù)方面遵守動(dòng)物保護(hù)和動(dòng)物福利的原則。目前世界上已經(jīng)有100多個(gè)國(guó)家制定有動(dòng)物福利法規(guī)。國(guó)際社會(huì)認(rèn)為，動(dòng)物福利應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“5F原則”，即指讓動(dòng)物享有“免受饑渴的自由，生活舒適的自由，免受痛苦、傷害和疾病的自由，生活無(wú)恐懼感和悲傷感的自由以及表達(dá)天性的自由”。以美國(guó)為例，《美國(guó)聯(lián)邦動(dòng)物保護(hù)法》規(guī)定，不能虐待狗，一旦擁有狗，狗的飼養(yǎng)者就應(yīng)該履行相關(guān)義務(wù)。各州的法律都一致規(guī)定，栓狗時(shí)要留有足夠的空間，不能將狗鎖在比較狹窄的地方，虐待動(dòng)物要受到經(jīng)濟(jì)制裁甚至刑事制裁。動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)還要求狗主人或監(jiān)護(hù)人離開(kāi)狗或讓狗獨(dú)自在家的時(shí)間最長(zhǎng)不能超過(guò)10小時(shí)，狗主人及家人出去旅游可以將狗留在托狗所，由托狗所代為飼養(yǎng)和管理。在動(dòng)物福利方面，美國(guó)的動(dòng)物福利立法最早見(jiàn)于1867年紐約州制定的《禁止殘酷對(duì)待動(dòng)物法》，其后各州均制定了本州的反虐待動(dòng)物法案。有關(guān)動(dòng)物福利的聯(lián)邦立法主要有《人道屠宰法》《1877年28小時(shí)法》《動(dòng)物福利法》等構(gòu)成。這幾部法律構(gòu)建起了動(dòng)物福利法律保護(hù)體系，有效的規(guī)范了人們對(duì)待寵物的行為。

2.3 養(yǎng)犬管理制度比較先進(jìn)

2.3.1 犬類(lèi)電子芯片標(biāo)識(shí)制度 電子標(biāo)簽是射頻識(shí)別（Radio Frequency Identification，簡(jiǎn)稱(chēng) RFID）的俗稱(chēng)，RFID技術(shù)是一項(xiàng)利用射頻信號(hào)通過(guò)空間耦合（交變磁場(chǎng)或電磁場(chǎng)）實(shí)現(xiàn)無(wú)接觸信息傳遞并通過(guò)所傳遞的信息達(dá)到自動(dòng)識(shí)別的目的的技術(shù)。20世紀(jì)90年代以來(lái)，RFID技術(shù)迅速發(fā)展，因其數(shù)據(jù)存儲(chǔ)量大、穿透力強(qiáng)、讀寫(xiě)距離遠(yuǎn)、讀取速率快、使用壽命長(zhǎng)、環(huán)境適應(yīng)性好等顯著特點(diǎn)，已被廣泛應(yīng)用于身份識(shí)別、物流管理、物品追蹤、防偽、交通、動(dòng)物管理等諸多領(lǐng)域。目前許多國(guó)家和地區(qū)（如歐盟、美國(guó)、加拿大、澳大利亞、新加坡等）都對(duì)寵物犬實(shí)行了電子標(biāo)識(shí)管理。電子標(biāo)簽放置到動(dòng)物體內(nèi)后不易損壞和丟失，其內(nèi)部存儲(chǔ)的數(shù)據(jù)也不易更改和丟失，再加上電子標(biāo)簽標(biāo)號(hào)的全球唯一性，使得電子標(biāo)簽成為動(dòng)物永不消逝的“電子身份證”。

2.3.2 犬只繁殖限制制度 國(guó)外對(duì)寵物犬的繁殖予以法律控制。以英國(guó)為例，凡是每年繁殖數(shù)量在5只以上的，就必須向政府申請(qǐng)執(zhí)照，獲取執(zhí)照的條件是犬只必須有一個(gè)合適的干凈環(huán)境，能自由活動(dòng)，有足夠的食物和褥墊。每年頒發(fā)執(zhí)照之前，必須由獸醫(yī)或健康機(jī)構(gòu)的官員，檢查條件是否合格。同時(shí)還規(guī)定可以以禁令的方式禁止向有下列情況的商業(yè)機(jī)構(gòu)頒發(fā)執(zhí)照：未滿(mǎn)1歲的雌狗；已有交配行為并生有6只小狗，且每年不止生育一次。各國(guó)所有的法律都積極鼓勵(lì)對(duì)主人帶自己的寵物犬去合格的獸醫(yī)機(jī)構(gòu)進(jìn)行必要的閹割，以保證犬的健康生活。而縱觀國(guó)內(nèi)養(yǎng)犬立法，目前很少對(duì)繁殖做出法律規(guī)定。

2.3.3 流浪犬收容和救助制度 在對(duì)待迷失和遭遺棄的寵物犬問(wèn)題上，各國(guó)法律雖然具體內(nèi)容不盡統(tǒng)一，但在立法精神上卻保持著高度的一致性，即都從寵物的角度出發(fā)，采取的往往是保護(hù)措施，而不是捕殺。根據(jù)美國(guó)1966年制定的《動(dòng)物福利法》第17條之規(guī)定，美國(guó)聯(lián)邦還成立了專(zhuān)門(mén)尋找動(dòng)物的法律執(zhí)行機(jī)構(gòu)。紐約市規(guī)定地方政府有責(zé)任圍捕迷失的寵物，但不得傷害該寵物，并且在歸還主人或?yàn)槠淞韺ぶ魅饲氨仨毚_認(rèn)該寵物的身份，并安置在合適的處所。英國(guó)1990年制定的《環(huán)境保護(hù)法令》亦明確規(guī)定政府必須圍捕迷途動(dòng)物；若無(wú)人認(rèn)領(lǐng)，則必須將該動(dòng)物安置在合適的地方，政府必須指派專(zhuān)門(mén)人員去處理迷失動(dòng)物，必須保持任何公共地區(qū)不存在迷失動(dòng)物。任何公民看見(jiàn)迷失動(dòng)物，也有將其圍捕的義務(wù)。

3 借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)城市寵物犬管理立法的有關(guān)建議

3.1 轉(zhuǎn)變觀念，盡快啟動(dòng)城市養(yǎng)犬管理立法工作 我國(guó)尚無(wú)養(yǎng)犬管理的統(tǒng)一立法，一些地方立法在指導(dǎo)思想和制度設(shè)計(jì)方面也各不相同，法制的統(tǒng)一性和執(zhí)法的規(guī)范性比較欠缺。因此，建議國(guó)家立法部門(mén)在國(guó)內(nèi)地方性立法已經(jīng)取得經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定全國(guó)統(tǒng)一的城市寵物犬管理法規(guī)。在立法過(guò)程中，應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的立法理念，做到“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”。一是立法原則應(yīng)從“限”或“禁”向“管”轉(zhuǎn)變，將“堵”變?yōu)椤笆琛?。例如，收費(fèi)制度方面，應(yīng)參照國(guó)際慣例降低注冊(cè)登記費(fèi)用、加大處罰力度。同時(shí)還應(yīng)公開(kāi)收費(fèi)構(gòu)成，如登記費(fèi)用是由寵物號(hào)牌、信息芯片及植入費(fèi)用等組成。 另外，為體現(xiàn)社會(huì)公平原則，對(duì)盲人、智殘、貧困養(yǎng)絕育犬及領(lǐng)養(yǎng)收容動(dòng)物應(yīng)減收或免收費(fèi)用。二是管理對(duì)象要從“犬”向“人”轉(zhuǎn)變。犬類(lèi)管理歸根結(jié)底是對(duì)人的管理。目前，我國(guó)各地在犬類(lèi)管理中多采用各種形式的專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)，期間大量的寵物犬被捕殺或沒(méi)收。而究其原因是部分養(yǎng)犬人不懂法、不守法、不文明所致。因此，建議在犬類(lèi)管理立法中應(yīng)體現(xiàn)動(dòng)物保護(hù)的原則，禁止捕殺等粗暴執(zhí)法方式，而應(yīng)強(qiáng)調(diào)對(duì)寵物犬飼養(yǎng)人員的教育宣傳，使居民對(duì)準(zhǔn)養(yǎng)犬種類(lèi)、準(zhǔn)養(yǎng)條件、養(yǎng)犬應(yīng)當(dāng)遵守的行為規(guī)范等有充分了解，增強(qiáng)依法養(yǎng)犬和文明養(yǎng)犬的自覺(jué)性。

3.2 創(chuàng)新制度，完善城市寵物犬相關(guān)行業(yè)的監(jiān)管手段一是要建立全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的犬籍管理制度。犬籍登記制度于19世紀(jì)中葉起源于英國(guó)，已在國(guó)外的養(yǎng)犬管理中得到了普遍的使用。國(guó)內(nèi)方面，上海市在2001年率先啟動(dòng)了電子芯片標(biāo)識(shí)制度，隨后蘇州、深圳和濟(jì)南等一些城市也紛紛推行，并明確將犬只注射電子芯片寫(xiě)入地方法規(guī)中。然而，筆者認(rèn)為，目前我國(guó)犬籍管理尚處于起步階段，建立犬只戶(hù)籍管理制度的省市仍很少，而且在操作過(guò)程中，納入管理的犬只比例很低，沒(méi)有很好發(fā)揮應(yīng)有的作用。建議在部分省市試點(diǎn)建立犬籍管理制度的基礎(chǔ)上，依托RFID技術(shù)建立全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的犬籍登記制度。具體可由犬管理行政部門(mén)制定全國(guó)性的犬籍登記管理制度，并在全國(guó)范圍內(nèi)建立犬籍登記工作點(diǎn)，所有的犬在出生后3個(gè)月內(nèi)，到就近的犬籍登記點(diǎn)為犬進(jìn)行注冊(cè)或變更犬主，植入電子芯片，由養(yǎng)犬管理行政部門(mén)委托有能力的協(xié)會(huì)建立全國(guó)統(tǒng)一的犬籍管理數(shù)據(jù)庫(kù)。犬籍管理數(shù)據(jù)庫(kù)向全社會(huì)開(kāi)放，與公安、衛(wèi)生防疫、動(dòng)物疾病控制、工商、城管、流浪犬收容、社區(qū)、動(dòng)物保護(hù)等部門(mén)或組織聯(lián)網(wǎng)。

二是要探索建立流浪犬社會(huì)救助機(jī)制。流浪動(dòng)物是城市管理中的一大難題。隨著社會(huì)文明的進(jìn)步和動(dòng)物保護(hù)理念的普及，對(duì)于流浪犬、無(wú)主犬問(wèn)題，絕不能采用簡(jiǎn)單、粗暴的捕殺方式來(lái)解決，建議由政府或社會(huì)組織設(shè)置動(dòng)物收容所，收容流浪犬只，犬主不擬繼續(xù)養(yǎng)殖的寵物犬，主管部門(mén)依法收容，支撐動(dòng)物收容所的運(yùn)行費(fèi)用由政府補(bǔ)貼、社會(huì)捐助、提供寄養(yǎng)、醫(yī)療服務(wù)收費(fèi)為主。在收容規(guī)定時(shí)間內(nèi)，如無(wú)人認(rèn)領(lǐng)或主人未及時(shí)通知領(lǐng)回丟失犬只，視收容所經(jīng)費(fèi)狀況，收容擁擠密度可由獸醫(yī)施行動(dòng)物絕育手術(shù)或安樂(lè)手術(shù)。

三是要建立城市病死犬統(tǒng)一收集和無(wú)害化處理制度。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前寵物犬飼養(yǎng)數(shù)量已達(dá)1.5億只。如果以10%的死亡率計(jì)算，我國(guó)僅寵物犬每年的死亡數(shù)就有1 500萬(wàn)只。數(shù)量如此龐大的寵物尸體，如果不能得到妥善處理，將成為狂犬病等人畜共患病的重要傳染源之一，勢(shì)必給城市衛(wèi)生和環(huán)境帶來(lái)嚴(yán)重影響。而火化焚燒是處理寵物尸體的最佳選擇。建議城市獸醫(yī)主管部門(mén)建設(shè)專(zhuān)門(mén)的寵物焚燒設(shè)施，引導(dǎo)人們將寵物犬尸體運(yùn)到指定地點(diǎn)，以較低的價(jià)格實(shí)行統(tǒng)一火化。同時(shí)，城市環(huán)衛(wèi)等有關(guān)部門(mén)應(yīng)對(duì)隨意丟棄寵物尸體的行為予以適當(dāng)處罰，以引導(dǎo)寵物尸體的火化焚燒。上海市在2003年建成了全國(guó)首家病死畜禽無(wú)害化處理站，對(duì)包括犬只在內(nèi)的病死畜禽進(jìn)行無(wú)害化處理，2008年7月又建立了病死畜禽統(tǒng)一收集體系，由政府出資為區(qū)縣動(dòng)物防疫部門(mén)配備了專(zhuān)用收集車(chē)輛，同時(shí)在中心城區(qū)設(shè)立病死犬只收集點(diǎn)。這樣市民既可以將病死犬送焚燒站也可以送收集點(diǎn)，以確保對(duì)尸體最終進(jìn)行無(wú)害化處理。

3.3 明確責(zé)任，建立嚴(yán)格的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任體系 我國(guó)目前正處于社會(huì)變革時(shí)期，傳統(tǒng)的社會(huì)道德規(guī)范體系對(duì)社會(huì)控制力日趨減弱，相當(dāng)一部分養(yǎng)犬人、一些相關(guān)行業(yè)從業(yè)人員的道德與法律素質(zhì)較低，低收費(fèi)的政策、不規(guī)范的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為將引發(fā)更多養(yǎng)犬人與非養(yǎng)犬人和相關(guān)市場(chǎng)主體之間的矛盾，影響社會(huì)的穩(wěn)定。因此，在城市寵物犬管理中，建議借鑒國(guó)外嚴(yán)管理和嚴(yán)處罰的原則，明確相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任體系。要明確有關(guān)相對(duì)人的權(quán)責(zé)。特別是對(duì)居民養(yǎng)犬要建立全面的、嚴(yán)厲的義務(wù)和責(zé)任體系。養(yǎng)犬人的義務(wù)應(yīng)包括對(duì)犬只進(jìn)行登記、接種疫苗的義務(wù)；對(duì)飼養(yǎng)犬只有妥善照管的義務(wù)、防止動(dòng)物傷人的義務(wù)、防止對(duì)公眾平靜生活帶來(lái)負(fù)面影響的義務(wù)、妥善處理動(dòng)物排泄物的義務(wù)等。同時(shí)，還有不得虐待、遺棄寵物犬的義務(wù)；對(duì)于寵物犬的遺體，寵物飼養(yǎng)人要依據(jù)規(guī)定予以無(wú)害化處理的義務(wù)等。當(dāng)寵物飼養(yǎng)人違反義務(wù)時(shí)，由主管部門(mén)給予批評(píng)、警告，拒不改正的予以收繳并給予高額罰款，甚至取消終身飼養(yǎng)寵物的資格并給予一定刑罰；對(duì)于寵物犬致人損害的，除受害人或第三人過(guò)錯(cuò)引起外，飼養(yǎng)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任，寵物應(yīng)由主管部門(mén)沒(méi)收、處置；對(duì)于故意利用寵物致人損害的，由公安機(jī)關(guān)予以治安處罰，情節(jié)特別嚴(yán)重的，承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任等。要明確寵物診療和相關(guān)行業(yè)及從業(yè)人員的義務(wù)和法律責(zé)任。

3.4 積極引導(dǎo)，形成養(yǎng)犬管理和服務(wù)的社會(huì)參與機(jī)制 城市寵物犬管理涉及方方面面，單靠政府的力量是有限的。在美國(guó)，美國(guó)養(yǎng)犬俱樂(lè)部和各種養(yǎng)犬協(xié)會(huì)等自治性社團(tuán)組織在美國(guó)養(yǎng)犬管理中發(fā)揮了巨大作用。筆者認(rèn)為，在犬類(lèi)管理中應(yīng)該借鑒美國(guó)的做法，鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量參與養(yǎng)犬管理和服務(wù)。一是應(yīng)該吸收動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)參與犬類(lèi)防疫相關(guān)工作。根據(jù)《動(dòng)物防疫法》規(guī)定，動(dòng)物防疫工作由各級(jí)獸醫(yī)主管部門(mén)、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)組織實(shí)施。但由于基層動(dòng)物防疫力量薄弱，而寵物犬又分散在千家萬(wàn)戶(hù)，給狂犬病免疫工作帶來(lái)很大難度。因此，在養(yǎng)犬管理立法中應(yīng)明確對(duì)狂犬病的免疫可以委托給經(jīng)主管部門(mén)認(rèn)可的符合規(guī)定資質(zhì)條件的寵物診療機(jī)構(gòu)開(kāi)展，這樣既調(diào)動(dòng)了社會(huì)力量參與動(dòng)物防疫工作，大大減輕了防疫部門(mén)的壓力，而且也方便了養(yǎng)犬的市民。上海、廣州等個(gè)別城市在開(kāi)展狂犬病強(qiáng)制免疫工作中即采用這種做法取得了很好成效。三是要積極發(fā)揮寵物行業(yè)協(xié)會(huì)的自律和服務(wù)功能。寵物行業(yè)是一個(gè)新興行業(yè)，寵物犬診療糾紛在各類(lèi)糾紛中占有相當(dāng)比例，而糾紛的解決渠道卻不暢。一旦發(fā)生寵物診療糾紛，往往直接舉報(bào)或投訴至政府相關(guān)部門(mén)，占用了大量的工作時(shí)間和精力。建議借鑒上海現(xiàn)有的做法，將寵物行業(yè)協(xié)會(huì)引入寵物診療糾紛解決機(jī)制中，由其組織專(zhuān)家組成鑒定委員會(huì)，作為第三方進(jìn)行診療糾紛的調(diào)處。

總之，我國(guó)的城市養(yǎng)犬管理立法應(yīng)該充分借鑒國(guó)外的先進(jìn)理念和做法，堅(jiān)持“高標(biāo)準(zhǔn)，低收費(fèi)，嚴(yán)管理，重處罰，時(shí)刻保障寵物犬合法權(quán)利和福利”的原則，拋棄過(guò)去的一些陳舊管理模式，在促使管理方式與國(guó)際接軌的同時(shí)，也要保證管理思想和管理觀念的接軌，努力做好養(yǎng)犬人與非養(yǎng)犬人、人與社會(huì)、機(jī)構(gòu)與人的利益平衡，從根本上解決犬患問(wèn)題，為建設(shè)人與動(dòng)物和諧相處的社會(huì)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

[1]劉小兵，侯加法.我國(guó)城市養(yǎng)犬管理立法存在的特點(diǎn)、問(wèn)題和對(duì)策[J].畜牧與獸醫(yī)，2006，38（9）：56-58.

[2]趙如松.上海犬類(lèi)管理制度的構(gòu)建[J].上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)：法治論叢，2007，22（1）：132-137.

[3]何銀松.城市寵物犬管理立法問(wèn)題研究[J].公安理論與實(shí)踐：上海公安高等專(zhuān)科學(xué)校學(xué)報(bào)，2009，19（3）：86-92.

[4]張路卿，曾祥華.中美養(yǎng)犬管理立法的比較[J].廣西教育學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（4）：36-40.

[5]喻術(shù)紅.中國(guó)應(yīng)當(dāng)盡快制定出臺(tái)《家庭寵物飼養(yǎng)管理法》[J].河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，22（2）：166-168.

[6] 張善超，沈超.域外“文明養(yǎng)犬經(jīng)”[J].上海人大，2009（10）：21-22.

[7]常紀(jì)文.動(dòng)物福利與動(dòng)物權(quán)利之法學(xué)辨析[J].昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)·社科（法學(xué)）版，2007（7）：6-8.

[8]蔣國(guó)琴.關(guān)于城市寵物犬管理的思考與建議[J].畜牧市場(chǎng)，2007（8）：91.

[9]耿慶華，林穎，付海濱，等.伴侶寵物管理機(jī)制的初探[J].中國(guó)動(dòng)物檢疫，2009，26（4）：19.

[10] 王建設(shè).淺議寵物管理[J].中國(guó)動(dòng)物檢疫，2004，21（12）：17.