公共項目公私合伙制中政府保證的會計問題研究

孫燕芳,張連營,韓海峰

(1.天津大學管理學院,天津 300072; 2.中國石油大學(華東)經(jīng)濟管理學院,山東東營 257061;3.廣州市高速公路有限公司,廣東廣州 510288)＊

一、引言

公私合伙制(PPP)模式作為在公共服務供給方面增長最快的機制,引起了人們的普遍關注。為了吸引私人投資者投資公共項目,公共部門采取提供政府保證的方式轉移私人投資者可能承擔的風險。政府保證為私人投資者轉移風險的同時,也引發(fā)了一系列的問題。

(一)政府部門濫用保證進行表外融資

PPP融資模式產(chǎn)生的動因之一就是吸引私人部門參與公共項目投資以緩解政府部門公共支出不足的困境,使政府能夠提供更多的公共服務。而實踐中,PPP項目表面上是由私人投資者投資、特許經(jīng)營和維護,但項目運營中更多的風險是由政府通過保證的方式來承擔。一些政府審計部門發(fā)現(xiàn),政府保證的濫用成為幫助政府部門財務報告順利通過審計的一種工具[1]。

在PPP融資模式下,可以降低政府負債的比例,繞過政府借款最高限額,達到政府表外融資的目的。

(二)政府部門過度擔保引發(fā)潛在財政風險

政府提供保證的同時有些保證意味著政府需要承擔將來這些被保證事件發(fā)生時大額的支付義務。由于公共項目PPP模式在一些國家還屬于新鮮事物,政府在提供各種保證時沒有進行成本估計的意識,給政府帶來了潛在的風險及未來財政支付的壓力。

尤其隨著經(jīng)濟周期的波動,經(jīng)濟出現(xiàn)衰退,政府的稅收收入減少,公共項目的經(jīng)營業(yè)績比預期的業(yè)績差,會使政府保證這種隱性負債顯性化。

(三)現(xiàn)金制政府會計無法及時披露政府保證的成本與風險

在政府會計采取現(xiàn)金制會計(cash accounting)的情況下,政府會忽視那些不會立即產(chǎn)生政府支出的決策成本,導致保證責任過重。而現(xiàn)代應計制(accrual accounting)的會計準則,要求對未來需要支付的或有負債在滿足一定條件的情況下立即確認為報表中的負債項目,即使達不到在報表中確認的條件,往往也需要在報表的附注中進行相關信息的披露。如果采取應計制的會計準則,有些政府保證就需要按照一定的會計方法進行確認和計量,以公允反映政府保證的成本,在政府的財務報告中反映出政府的風險狀況。

使用新的會計方法對政府保證進行計量和披露,使得政府直接資助的顯性負債和提供政府擔保的隱性負債都體現(xiàn)為政府未來的支出,都可能導致財政赤字。這樣,政府采取用保證方式替代直接資助以隱藏負債支出的這種行為的動機就會減少。

本文的目的是通過政府會計這一信息系統(tǒng),將PPP項目中的政府保證成本及其隱含的風險反映出來,使政府部門意識到為PPP項目中提供保證是有成本的,避免錯誤的決策。

二、相關文獻回顧

(一)應計制政府會計的發(fā)展趨勢

自20世紀80年代后期,政府會計轉向應計制已成為一種趨勢。許多發(fā)達國家和發(fā)展中國家的政府都轉向了應計制。

國際公共部門會計準則(IPSASs)是由國際公共部門會計準則委員會(IPSASB)制定的適用于公共部門主體編報通用財務報表的財務報告準則。IPSASB以應計制為基本導向,明確鼓勵各國政府采用應計制會計。截至目前,委員會已發(fā)布了31項應計制下的準則和一項現(xiàn)金制下的準則。

盡管該準則體系包含的一些具體準則還存在缺陷,但IPSASs處于不斷的改進過程中,遵循該體系就意味著提供的政府財務信息也能不斷的完善。另外,通過實施一套不能完全由一國政府部門控制的會計準則體系能增強政府部門提供的財務信息的可信度,因為這樣能減少政府部門對準則制定的干預。

IPSASB于2010年2月,發(fā)布了《IPSAS第43號征求意見稿——服務特許權協(xié)議：讓渡方(Service Concession Arrangements：Grantor)》[2],該準則立足于研究制定服務特許權協(xié)議中讓渡方(即公共部門)的會計處理和財務報告。主要適用于公共項目PPP融資中的ROT(改造-經(jīng)營-移交)和BOT(建設-經(jīng)營-移交)兩種特許經(jīng)營模式。

在IPSAS-ED43的應用指南中第56-58條款,對服務特許權協(xié)議中涉及到的政府保證進行了相應的規(guī)定。把服務特許權協(xié)議中的政府保證分成兩類：一類是財務擔保(financial guarantee),主要是指政府對私人經(jīng)營者為建設服務特許權資產(chǎn)而舉借的債務進行的保證;另一類是業(yè)績擔保,主要是為了轉移私人投資者的經(jīng)營風險,保證私人投資者能夠收回投資并實現(xiàn)預期的收益。準則規(guī)定不同的保證形式應確認為政府部門不同的負債項目。

(二)政府保證估價技術的研究與應用

應計制政府會計基礎下要想在報表中對政府保證及時予以反映,最主要的是解決政府保證的定價問題。M erton教授(1977)[3]在擔保定價研究領域開創(chuàng)性地提出把擔保視為一種看跌期權,并運用期權理論計算擔保價值。

對于期權的定價現(xiàn)行最常用的工具是Black-Scholes期權定價模型。但是政府保證按期權的原理進行定價時,涉及到更多的風險因素,這些風險因素的變動服從不同的分布類型。而且,各種風險因素的變動還存在著一定的相互影響。這就使得政府保證看跌期權的定價成為一個復雜的系統(tǒng)。

很多學者都致力于應用期權理論對各種不同擔保進行定價研究。Bakken[4]等研究了投資回報率擔保定價問題。Jones[5]用期權定價的方法計算了政府貸款擔保的價值。高峰等[6]利用障礙期權構建了政府對項目公司最低收入擔保的價值模型。張國興等[7]用泊松分布刻畫突發(fā)事件對政府保證價值的影響,構建了基于跳躍-擴散過程的政府保證定價模型。另外,AndreasW ibowo[8]采用拉丁超立方體隨機模擬方法,解決多種風險因素相互影響的問題,并對不同政府保證形式對項目風險降低的效果進行了分析。

隨著學者們對政府保證定價技術的不斷完善,在政府會計體系中根據(jù)成本效益原則,選擇使用這些估價技術,可以解決政府保證會計計量的難題。

三、PPP項目中不同形式政府保證的會計確認

(一)PPP項目中政府保證的常用形式

采取PPP模式的每個公共項目由于涉及到的具體風險各不相同,所以合同中采取的政府保證的具體方式會有差異。常用的有：(1)行政許可擔保;(2)非競爭性擔保;(3)安慰信;(4)優(yōu)惠稅收擔保;(5)外匯匯出擔保;(6)不可抗力擔保;(7)銀行貸款擔保;(8)運營收入擔保;(9)固定投資回報擔保;(10)政府提前接管擔保;(11)匯率風險擔保;(12)政策變更擔保。

在上述政府保證中,本文按照會計處理的需要進行了分類,見表1。

表1 PPP項目中政府保證的常用形式分類

由于會計的對象是能夠用貨幣表現(xiàn)的經(jīng)濟業(yè)務,在上述政府保證中,前5種政府擔保不會形成政府未來的現(xiàn)金支付義務,即難以用貨幣表現(xiàn),也就無法通過政府財務報告反映信息;本文主要討論表1中7種能夠用貨幣表現(xiàn)的政府擔保。根據(jù)相關風險因素發(fā)生時,政府可能發(fā)生的支付金額能否合理估計,再將其分為兩類,以便于以下對這些政府保證的會計處理進行討論。

(二)PPP項目政府保證的會計確認

1.財務擔保類政府保證的會計確認

根據(jù)IPSAS-ED43應用指南中第57條的規(guī)定,如果政府保證符合了《IPSAS29——金融工具確認與計量》中規(guī)定的財務擔保合同的定義,應該根據(jù)IPSAS29的相關規(guī)定,將政府保證確認為金融負債。根據(jù)IPSAS29第10款中給出的定義,財務擔保合同是指保證人(政府保證中的政府部門)和債權人(銀行等金融機構)約定,當債務人(PPP項目的私人投資者)不履行債務時,保證人按照約定履行債務或者承擔責任的合同[9]。

以上所列舉的政府保證形式中,銀行貸款擔保和外幣貸款中的匯率風險擔保,都屬于財務擔保合同。就PPP項目中的銀行貸款擔保而言,政府部門要不要替私人投資者清償貸款,主要取決于私人投資者在項目運營期間取得的收入是否能夠達到項目預期的收益。如果是因為項目運營的實際收入不理想而影響到貸款清償,私人投資者可申請行權,政府必須兌現(xiàn)承諾,承擔清償貸款的義務。這種政府保證其實是以項目運營收入為標的變量的一種看跌期權。同理,外幣貸款中的匯率風險擔保,是屬于以匯率為標的變量的一種看跌期權。只是政府保證具有的看跌期權性質(zhì),與一般看跌期權唯一的不同是政府保證往往是私人投資者免費獲得的。

根據(jù)IPSAS29第10款中的規(guī)定,如果是屬于財務擔保合同的衍生工具,不能確認為以公允價值計量且其變動計入盈余與赤字的金融負債。因此,銀行貸款擔保和外幣貸款中的匯率風險擔保,應當從保證協(xié)議中規(guī)定的政府部門開始承擔保證責任之日起確認為其他金融負債。

2.業(yè)績擔保類政府保證的會計確認

對于運營收入擔保、固定投資回報擔保、政府提前接管保證這三種保證形式,都是指當項目未來的運營收入達不到預期的標準,使私人投資者無法獲得必要的報酬時,政府按照保證協(xié)議,給予私人投資者一定額度的補償。只是三種保證下,政府具體支付義務的確定方式不同。

根據(jù)IPSAS-ED43應用指南中第58條的規(guī)定,如果政府保證不符合財務擔保合同的定義,應該根據(jù)《IPSAS19——準備、或有負債和或有資產(chǎn)》的相關規(guī)定,按照準備(p rovision)或或有負債的判斷條件進行會計處理[10]。

如果業(yè)績擔保類政府保證能同時滿足下列條件時,應當在報表中確認為政府的一項負債——準備：該義務是政府因過去的事項而承擔的現(xiàn)時義務,履行該義務很可能導致政府經(jīng)濟利益或潛在服務的流出;該義務的金額能夠可靠地計量。如果業(yè)績擔保類政府保證不能同時滿足上述三個條件,則作為或有負債?；蛴胸搨粚儆谛枰谡攧請蟊碇辛袌蟮呢搨椖?只需要政府在報表附注中對或有負債的種類及形成原因進行相關說明。

具體判斷時,保證可能導致的政府支出的最佳估計數(shù)的確定是難點。由于最佳估計數(shù)難以確定,結果容易造成很多的業(yè)績擔保類政府保證不能在報表中確認,而這種政府隱性負債的顯性化在特許經(jīng)營項目中又極為常見,這就使得應計制政府會計改革的目的之一——及時揭示出政府在提供保證時承擔的隱性債務風險以優(yōu)化政府決策無法實現(xiàn);也無法阻止政府通過公共項目PPP模式進行表外融資的動機。

3.其他能用貨幣表現(xiàn)的政府保證

還有兩項能用貨幣表現(xiàn)的政府保證：不可抗力擔保和政策變更擔保。根據(jù)IPSAS19的相關規(guī)定,它們都不符合或有事項的定義。

對于此兩種政府保證可能引起的政府支付義務,IPSAS-ED43中沒有相關的規(guī)定。本文認為,這兩項政府保證由于風險因素導致的各種可能情況的概率難以估計,且政府可能發(fā)生的支付額也難以合理估計,因而無法進行會計計量。但是可以在政府的財務報表附注中采取與或有負債類似的方法對這兩種政府保證進行單獨的信息披露。

四、由PPP項目政府保證會計確認問題引發(fā)的思考

(一)業(yè)績擔保類政府保證應確認為金融負債

運營收入擔保中,常見的形式有：如果項目的運營收入達不到項目預期的運營收入(或達不到預期運營收入的一定比例),政府需要履行支付義務,向私人投資者支付實際運營收入與保證標準之間的差額部分。反之,政府不履行支付義務。

固定投資回報擔保,指政府承諾當私人投資者從項目運營中取得的凈收益率達不到某一投資收益率指標時,政府會根據(jù)投資額與收益率的差額補償私人投資者。反之,政府不履行支付義務。

政府提前接管保證,當環(huán)境因素發(fā)生變化,導致項目預期的收入長期低于某一水平時,賦予私人投資者可以將項目的所有權或運營權提前移交給政府部門的權利,并獲得一筆轉讓的補償款。

由以上三種保證的內(nèi)容可見,這三種政府保證屬于看跌期權,其價值變動所依據(jù)的標的變量均為項目未來的運營收入,其目的都是在標的變量下降時,對期權持有者(即私人投資者)起到保護作用。需要說明的是,政府提前接管保證和固定投資回報擔保具有標準期權的特點,而運營收入擔保則屬于障礙期權。因為標準期權的價值函數(shù)只依賴于期權到期日基礎資產(chǎn)的價格,而與它的價格變化過程無關。障礙期權的價值函數(shù)與期權到期日基礎資產(chǎn)的價格,和整個期權有效期內(nèi)基礎資產(chǎn)價格的變化過程都有關,它取決于期權有效期內(nèi)基礎資產(chǎn)的價格是否達到了某一預先設定的障礙值,所以是一種路徑依賴期權(path-dependent options)[11]。

由于三種政府保證屬于看跌期權這種衍生金融工具,根據(jù)IPSAS29第10款的規(guī)定,屬于衍生金融工具的,應該被確認為以公允價值計量且其變動計入盈余與赤字的金融負債。

因此,本文建議對這三種政府保證應當從保證協(xié)議中規(guī)定的政府部門開始承擔保證責任之日起確認為金融負債,在報表中予以列示。

(二)利用期權定價技術解決政府保證的會計計量難題

要想在報表中對這三種政府保證作為金融資產(chǎn)予以反映,最主要的是解決業(yè)績擔保類政府保證的定價問題。下面以固定投資回報擔保為例,利用期權定價模型來說明其在會計計量中的應用。

假設某PPP項目,投資總額為I,政府對該項目提供擔保水平為α(0＜α＜1)的最低收益率擔保,私人投資者能夠獲得的最低運營收入為R=(1+α)I。特許經(jīng)營期內(nèi)項目每年實際獲得的運營收益為V,VT為V在特許經(jīng)營期結束時的價值,RT為R在特許經(jīng)營期結束時刻的價值,VT=,其中Vt為每年實際獲得的運營收益,RT為在特許經(jīng)營期結束時的價值,RT=Re(WACC×T),WACC為項目加權平均資本成本。政府擔保的價值用G表示,當VT≥RT時,G=0;當VT＜RT時,G=RT-VT。即該政府擔保是價值為G=max[0,RT-VT]的歐式看跌期權。

PPP項目運營收益V的運動特點假設遵循幾何布朗運動,其收益率和波動率等可以根據(jù)項目公司股票的收益和變動情況進行估計,則V滿足的隨機過程可表示為：dV=μVdt+σVdz,其中μ和σ為常數(shù),分別表示運營收益預期的增長率和波動率,不考慮特許期內(nèi)項目資產(chǎn)現(xiàn)金流出等“價值漏損”,由B-S期權定價模型可得出政府擔保G滿足的偏微分方程：在給出邊界條件的基礎上,偏微分方程具有通常的封閉形式解

在上述定價過程中,政府保證的價值主要受波動率σ、擔保程度RT和投資者對項目預期回報率r的影響。除了RT是政府在提供保證時確定的外,其他兩個變量均需要進行估計,估計值的不同會對政府保證的價值產(chǎn)生影響。因此,應在政府財務報表的附注中,對波動率σ和預期回報率r兩個變量進行敏感性分析的結果進行披露,以達到充分披露風險信息的目的。

(三)設立PPP項目政府保證基金解決政府保證單獨確認的不合理性

針對某一個PPP公共項目,政府一般會提供多項政府保證,為該PPP公共項目提供的各種政府保證之間往往存在著較強的正相關關系。但是同一時間段內(nèi)實施的每個PPP公共項目之間,其政府保證的價值變動方向可能會不同,從而起到風險抵消的作用。但是用會計的方法對政府保證進行估價并以負債進行列報時,是針對每一項政府保證單獨進行估價的,因此會造成報表列報的負債金額偏高,披露的信息過于謹慎。因此,可以通過設立PPP項目政府保證基金的方式來解決。政府部門在提供每一項政府保證時根據(jù)對該項政府保證的估價金額,向基金投入一筆資金;當政府根據(jù)協(xié)議承擔保證責任時按照實際金額向基金申請?zhí)崛≠Y金。由于多項政府保證組合后的風險抵消作用,基金會出現(xiàn)資金的剩余,而這種剩余是對單獨確認的政府保證負債總和的一個沖減,以解決負債成本高估的問題。

五、結 論

國際公共部門會計準則代表著應計制政府會計改革的最新進展,以此為依據(jù),根據(jù)IPSAS-ED43的相關規(guī)定,政府部門應當將PPP公共項目中的財務擔保類政府保證確認為金融負債,將業(yè)績擔保類政府保證確認為準備或或有負債,不可抗力擔保和政策擔保應在報表附注中披露。但是由于業(yè)績擔保類政府保證具有看跌期權的特征,根據(jù)IPSAS29對衍生工具的規(guī)定,建議將業(yè)績擔保類政府保證確認為以公允價值計量且其變動計入盈余與赤字的金融負債。并考慮使用期權估價技術,以解決會計計量問題。根據(jù)投資組合的風險分散功能,多種政府保證單獨估價進行列報會導致成本高估問題,可以通過設立政府保證基金來解決。

注釋：

①這里的“支付額”是指當風險因素出現(xiàn)不利情況時,政府履行擔保應支付的金額。應與后面提到的預計負債的“最佳估計數(shù)”相區(qū)別。

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