檢察機關舉報工作中的現(xiàn)實問題與對策研究

陳衛(wèi)東 張佳華

自1988年3月8日檢察機關成立全國第一個舉報中心以來,目前已有3600 多個檢察院設立了“舉報中心”,形成了覆蓋全國的舉報網(wǎng)絡。從各地反映的普遍情況來看,職務犯罪案件的線索中有70%以上①從河南的情況來看,檢察機關查辦的職務犯罪案件中有70%以上來源于群眾舉報;黑龍江省檢察機關所查辦的職務犯罪案件中有近40%的成案案源來自于群眾實名舉報。參見《中國2010年檢察舉報工作論壇論文匯編》,2頁,2010。來自于群眾舉報,這充分說明了舉報工作在我國檢察機關工作中的重要性。全國各級檢察機關在對舉報工作的不斷自我探索與改進過程中,已經(jīng)形成了舉報工作宣傳機制、舉報中心統(tǒng)一管理機制、舉報線索評估機制等一系列相對完善的工作機制和舉報受理、初查、處理、反饋、獎勵等一套相對完整的工作程序。

然而,不可否認的是,當前檢察機關舉報工作仍面臨一定的困境和存在亟待解決的問題。尋找問題的根源并探索解決的路徑以促使舉報工作臻于完善,這是目前舉報工作的研究重心和研究難點。由于舉報工作較強的實務性和秘密性,現(xiàn)有對其進行的研究多來自于檢察實踐部門的自我探索,理論界尚缺乏對檢察機關舉報工作的系統(tǒng)梳理和深入思考。本文試圖對檢察機關的舉報工作進行系統(tǒng)的理論和實證研究。

一、舉報的性質及其在檢察機關工作中的定位

檢察機關的舉報工作,是人民檢察院接受公民和國家機關、團體、企事業(yè)單位以及其他人士,對國家工作人員以及國家機關工作人員貪污、賄賂、瀆職等職務犯罪行為的檢舉、控告進行查處,并向舉報人反饋查處情況及結果的活動。公民舉報與檢察機關對公民舉報的受理、查處、反饋等活動形成了完整的舉報工作體系。

舉報在本質上是公民監(jiān)督權的一種實現(xiàn)形式,是公民基本民主權利的表現(xiàn)方式。舉報的性質和定位是舉報工作中的根本性問題,該問題在以往的研究中往往被忽視,是困惑舉報工作實踐的根源。

從歷史角度來考察,舉報制度在世界法律發(fā)展史上扮演了重要角色,它在法律發(fā)展初期兼有控告權的性質,因為在公訴形成之前刑事案件的訴訟完全依靠個人的舉報。后來,個人舉報在獎勵機制的作用下和訴訟成熟化趨勢下,許多國家出現(xiàn)了職業(yè)舉報人①在希臘,這種人叫sycophancy,在英國早期叫App rover,中國古代很早就有舉報制度,如告奸制度。并逐漸演化為公訴人,舉報和控告相分離。非職業(yè)化的舉報也就是現(xiàn)代意義的群眾舉報,其主體主要是普通公民,其性質也變成民主監(jiān)督權的一種表現(xiàn)形式,成為社會監(jiān)督的主要組成部分。

在我國的憲法②我國《憲法》第41條規(guī)定,中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員,有提出批評和建議的權利;對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為,有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利,但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。和基本法律中,舉報與控告、申訴共同作為公民監(jiān)督權的表現(xiàn)形式被予以明確規(guī)定和保護,《刑事訴訟法》③《刑事訴訟法》第84條規(guī)定,任何單位和個人發(fā)現(xiàn)有犯罪事實或者犯罪嫌疑人,有權利也有義務向公安機關、人民檢察院或者人民法院報案或者舉報。還將舉報規(guī)定為單位和個人的義務。2009年4月23日,最高人民檢察院頒布了《人民檢察院舉報工作規(guī)定》,進一步闡釋了舉報工作的性質④最高人民檢察院《人民檢察院舉報工作規(guī)定》第2條規(guī)定:舉報工作是檢察機關直接依靠群眾同貪污、賄賂、瀆職、侵權等職務犯罪作斗爭的一項業(yè)務工作,是實行專門工作與群眾路線相結合的有效形式。第3條規(guī)定:人民檢察院舉報工作的主要任務,是通過開展舉報宣傳和受理、審查、分流、交辦舉報線索,以及督辦、答復等工作,保障職務犯罪偵查依法順利進行,維護社會公平正義,維護社會和諧穩(wěn)定。、任務和工作細則。

以不同位階的法律尋求全面保障的規(guī)范體現(xiàn)了舉報在公民生活和檢察機關工作中的重要地位,然而,我國的法律規(guī)范在肯定舉報這一公民監(jiān)督權的同時,對舉報的定位仍顯模糊。舉報在檢察機關工作中應該作為公民權利的彰顯還是提供職務犯罪線索的辦案工具?對這一問題的定位,將深刻影響檢察機關舉報工作的發(fā)展方向和對舉報工作中一系列問題的解決。筆者將上述兩種傾向性定位分別稱為舉報工具主義和舉報權利主義。其一,舉報工具主義,就是把舉報作為發(fā)現(xiàn)犯罪線索、懲罰犯罪和保障訴訟順利進行的工具。這一定位會導致舉報工作中檢察機關在目標利益的驅動下,“弱視”公民權利的保障,包括對舉報人和被舉報人的保護。其二,舉報權利主義,就是把舉報作為保障公民依法行使民主權利和實現(xiàn)良好社會秩序訴求的一種路徑。在這一舉報定位之下,公民的主體地位更加明確,公民權利受到更好的保護。

從目前檢察機關對舉報工作的定位來看,其工具價值似乎高于其權利價值,舉報作為公民基本權利的性質被弱化。筆者認為,只有將舉報定位為公民基本權利的高度,以權利至上的觀念進行舉報工作,才能確保舉報的生命力和舉報工作的成效,才能更好地保護舉報人,同時最大限度地發(fā)揮其打擊職務犯罪的作用。

二、檢察機關舉報工作的現(xiàn)實困境

就目前來看,檢察機關的舉報工作呈現(xiàn)出較強的秘密性、復雜性和訴訟邊緣化的特征。第一,秘密性。舉報是對特定人犯罪線索的檢舉和揭發(fā),無論是從對舉報人和被舉報人的人身、財產(chǎn)、名譽保護的角度考慮,還是從培植和管理犯罪線索的角度考慮,保證舉報工作的秘密性都是極其必要的。第二,復雜性。舉報材料的內容紛繁復雜,舉報工作由宣傳、受理、分流、轉辦、初查、催辦、保護、獎勵、答復、存檔等多個環(huán)節(jié)組成,基于管轄權的劃分還存在舉報工作在不同部門或者不同機關之間的銜接和流轉等問題,因此,舉報工作表現(xiàn)出明顯的復雜性。第三,訴訟邊緣化。由于舉報工作的大部分內容發(fā)生在檢察機關立案和偵查之前,尚處于訴訟啟動之前,因此其在訴訟中的地位處于缺失狀態(tài);同時,舉報工作的處理程序也具有較濃的行政化色彩而非訴訟化。

由于檢察機關舉報工作具有較強的特殊性,其在實踐中也存在諸多困境,因而制約了舉報功能的發(fā)揮和舉報工作的開展,甚至引起一系列新的社會問題而激化社會矛盾。

第一,舉報工作信訪化。舉報和涉訴信訪既有聯(lián)系又有區(qū)別。兩者一般都主要是通過“信、訪、電、網(wǎng)”即來信、來訪、電話和網(wǎng)絡等途徑向檢察機關表達,所反映的內容都涉及職務犯罪線索。但是,兩者也有明顯的區(qū)別:其一,舉報是公民監(jiān)督權的一種實現(xiàn)方式,是公民參與國家政治生活的正確路徑和積極表現(xiàn),應當予以激勵和保護;而信訪往往是在公民的利益訴求無法獲得滿意解決的情況下,采取的一種極端和非常路徑,是社會沖突和社會矛盾激化的一種表現(xiàn),是被努力化解和平息的群眾活動。其二,舉報是在舉報人對檢察機關信任的前提下,向其提供所掌握的職務犯罪證據(jù)和線索;而涉訴信訪是在對司法機關訴訟活動失望和不信任的情況下所表現(xiàn)出的救濟訴求。其三,在普通公民看來,對刑事犯罪的舉報是正當而光榮的事情,而“上訪”往往被認為是不光彩的活動,舉報人非常不愿意被當做上訪人來對待。當然,舉報和信訪也會發(fā)生轉化,當檢察機關對舉報工作處理不當時,舉報很容易轉化為上訪。

實踐中,檢察機關的工作較少去區(qū)分舉報與信訪,而是當做幾乎相同的問題來對待和處理。首先,從機構設置來看,舉報和信訪的職能部門不加區(qū)分。舉報中心一般與控告檢察部門合署辦公,實際上往往是“兩塊牌子一套班子”,這套班子同時受理涉訴上訪的信訪工作。其次,從性質和歸屬來說,舉報、申訴和控告常被合署為信訪工作來處理,即舉報包含于信訪工作之中,在處理態(tài)度和處理方式上也基本沒有差別。這種用信訪的思路來處理舉報的工作機制挫傷了群眾舉報的積極性,也制約了社會矛盾之化解。

第二,匿名舉報多,群體性舉報逐年上升,實名舉報少,并且實名舉報率在逐年下降;同時,舉報材料數(shù)量大,信息可用率低,重復率高,成案率低,多部門舉報現(xiàn)象嚴重。

以舉報人是否署名為依據(jù),可將舉報分為匿名舉報①匿名舉報系指舉報人不署真實姓名的揭發(fā)檢舉他人行為,有的舉報材料雖然署有或者告知姓名,但系化名,這種化名的舉報也屬于匿名范圍。我國早在秦漢時期就有關于匿名舉報的相關規(guī)定,到了唐宋時期關于匿名舉報的規(guī)定更為具體。參見李小凡主編:《紀檢監(jiān)察案件處理全書》,109頁,北京,中國檢察出版社,2000;長孫無忌等:《唐律疏議》,439～440頁,北京,中華書局,1983;竇儀等:《宋刑統(tǒng)》,370頁,北京,中華書局,1984;《睡虎地秦墓竹簡》,174頁,北京,文物出版社,1987。和實名舉報。為了消除舉報人對人身危險的顧慮,提高公民舉報的積極性,我國檢察機關允許匿名舉報。

考察國外匿名舉報制度可以發(fā)現(xiàn),匿名舉報被世界許多國家廣泛確立。有調查顯示,在澳大利亞西部,86%的市民曾撥打匿名熱線電話舉報犯罪行為或者可疑行為。[1](P2)對我國各地區(qū)舉報工作的調研情況顯示,我國匿名舉報的比例也普遍偏高。以我國某省的舉報統(tǒng)計數(shù)據(jù)為例,2008年全省受理舉報線索共4489 件,其中匿名舉報2745 件,占61.1%;2009年受理舉報線索共3726 件,匿名舉報2203 件,占59.1%;2010年第一季度受理舉報線索690件,匿名舉報404件,占58.6%。但是,匿名舉報也存在諸多問題,如無法與舉報人核實舉報線索,無法提供舉報獎勵,無法向舉報人反饋舉報工作處理結果,無法甄別重復的舉報材料是多人舉報還是一人舉報等等。由于舉報人的法律認知程度和表達能力良莠不齊,導致舉報材料冗長繁雜但有價值的犯罪線索卻比較少,且信息表達常常不充分、不明確,這給檢察機關的舉報篩查工作帶來很大困難,浪費人力、物力、財力,同時影響舉報的成案率。

特別需要提出的是,筆者通過調查②筆者曾就此問題調研了五地檢察院舉報工作的主管人員并查閱了這些法院的相關資料,調查和了解到,相關內容。了解到,一個明顯趨勢是群體性舉報的數(shù)量在逐年上升。由于經(jīng)濟和社會發(fā)展中涉及拆遷、環(huán)境污染、土地征用、村民選舉等影響群體性利益的事件增多,導致公民集體舉報的現(xiàn)象迅速增加,有些舉報人的情緒還比較激動,這在一定程度上擾亂了檢察機關舉報工作的秩序。

匿名舉報信息的可用率低會直接導致舉報成案率低,舉報人對較低的成案率不滿,認為其舉報行為所反映的問題沒有獲得應有的解決,又會進一步引發(fā)多部門舉報、重復舉報、群體性舉報,甚至舉報人放棄舉報路徑而尋求上訪或極端、暴力的非正當解決方式。檢察機關的舉報工作就在這樣的惡性循環(huán)中陷入困境。

第三,不同職能機關之間的舉報工作銜接不暢,舉報受理部門相互“踢皮球”、“冷對抗”或者線索回流。我國沒有設立全國統(tǒng)一并獨立于其他部門的舉報受理機構,而是由相應的國家機關分別設立舉報中心受理群眾的申訴、控告、檢舉。目前,我國許多機構都設立了舉報部門,接受和處理公民舉報,如檢察機關、公安機關、人民法院、黨的紀律檢查機關、政府監(jiān)察機關以及工商行政管理、稅務、審計、物價、海關、外匯管理、勞動和社會保障、質量技術監(jiān)督等部門都設有舉報機構。受職權和管轄的限制,檢察機關只能對由其管轄的職務犯罪線索進行初查和立案,對于應屬其他刑事司法機關或者行政機關處理的舉報材料,應當移交其他職權部門做進一步處理。按照法律規(guī)定,對于公民舉報,司法機關、行政監(jiān)察機關以及其他有關機關和部門均應受理,受理后依照有關管轄范圍分工的規(guī)定,進行分流,歸口辦理,分級負責,并由承辦部門將辦理情況及時答復舉報人。

由于許多舉報人對檢察機關管轄范圍和職能的誤讀,對于不應當由檢察機關處理的案件也常常舉報到檢察機關,這便產(chǎn)生了舉報材料在不同機關之間的流轉和銜接問題。各個國家機關的職能分工本來就存在交叉和模糊地帶,同時初期舉報線索的性質也較難判斷,諸多因素導致舉報受理機構之間經(jīng)常以不符合職能管轄為由而互相推諉、“踢皮球”,使舉報案件得不到及時有效的查處,或者其他機關受理了移交的舉報材料后又將其移交回原機關的“舉報線索回流”現(xiàn)象,也有舉報受理機關雖然接收了檢察機關移送的舉報材料但并不進行處理又無反饋的“冷對抗”情形。

第四,舉報渠道狹窄,欠缺便利。原則上,公民可以通過電話舉報、信函舉報、傳真舉報、網(wǎng)上舉報,也可以當面舉報、預約舉報或者以其認為便利的其他形式進行舉報。但在實踐中,舉報受理部門提供給舉報人可利用的舉報渠道并不多。近年來,各個舉報部門較為注重加強舉報工作現(xiàn)代化,普遍的現(xiàn)代化受理渠道便是網(wǎng)絡舉報,但是,現(xiàn)代化舉報受理渠道并沒有充分發(fā)揮應有的作用。據(jù)受理舉報工作的負責人員反映,網(wǎng)絡舉報路徑的利用率不到3%。究其原因,一方面由于許多舉報受理部門的網(wǎng)絡等現(xiàn)代化舉報渠道建設不完善,舉報人無法通過新型舉報渠道舉報;另一方面是舉報人缺乏對網(wǎng)上舉報等新式舉報路徑的知曉,或受自身運用新型舉報渠道的技術能力限制,抑或舉報人出于自身身份的更好保護,沒有選擇容易留有個人信息的網(wǎng)上舉報等現(xiàn)代化舉報渠道,而是仍然局限于電話舉報或者信函舉報等傳統(tǒng)舉報渠道。舉報渠道的狹窄抑制了舉報工作的開展。

第五,舉報工作保密性差,信息外泄嚴重。舉報工作無論是出于對舉報人和被舉報人的人身、財產(chǎn)、名譽保護之目的,還是為了更好管理和培植犯罪線索,做好舉報的保密工作都是極其必要的。也正因為舉報線索牽涉重大利害關系,有些人便覬覦不正當利益而泄漏舉報線索。實踐中,因為舉報線索外泄而導致偵辦案件線索中斷或造成被舉報人外逃或者因為舉報人身份被泄漏而遭到報復陷害的情形比較多。

調查情況表明,社會上甚至有買賣交易舉報線索的現(xiàn)象發(fā)生,其買方主要是犯罪嫌疑人、被告人或犯罪服刑人員。依據(jù)我國《刑法》第68條關于立功的規(guī)定,有些犯罪嫌疑人、被告人為了爭取立功表現(xiàn)而獲得從輕或者減輕刑罰判決或者犯罪服刑人員為了減少執(zhí)行刑期而高額購買舉報線索。這就為舉報部門管理中的舉報線索外泄提供了另一種交易動因和交易黑市,這一現(xiàn)象在民間被稱為“拿舉報線索換糧票”。對該現(xiàn)象如不加以有效遏制,其后果相當嚴重。

但是,泄漏舉報信息的現(xiàn)象卻很難遏制和查處。檢察機關的舉報工作,包括受理、分流、移送、轉辦、初查、宣傳、獎勵、答復等多個環(huán)節(jié),每一個工作環(huán)節(jié)都存在著信息泄漏的可能,只要有一個環(huán)節(jié)存在泄密漏洞,就有可能造成嚴重的后果。例如,對于一個報請立案的舉報線索,僅審批程序就要經(jīng)過舉報線索主管人員到檢察長九個責任人,一旦出現(xiàn)問題則難以查清是哪個環(huán)節(jié)或是哪個人將舉報線索泄漏出去。同時,由于舉報線索沒有密級的設定,對于泄漏舉報線索的懲罰力度很有限,因此難以震懾不法分子。對泄漏舉報信息的懲處不力,也縱容了這一現(xiàn)象的發(fā)生。

第六,對舉報人缺乏有效的保護機制。舉報是我國《憲法》賦予公民的一項重要的民主權利,是公民對國家工作人員進行民主監(jiān)督的重要形式。然而,近年來卻屢屢發(fā)生舉報人遭到打擊報復的事件,這極大地挫傷了人民群眾舉報的積極性,許多地區(qū)的檢察院舉報數(shù)目總量和實名舉報數(shù)量逐年遞減。在《中國青年報》的一次網(wǎng)絡調查中,在公眾認為阻礙舉報的諸多因素中,“擔心舉報石沉大海,得不到反饋”的占36.4%,“擔心舉報后遭到打擊報復”的占34.9%,這兩項因素被認可的程度位居所有因素的前兩位。[2]由此可見,舉報的安全問題是舉報人最為擔憂的問題,也是舉報工作應當重視的問題。盡管我國《刑法》和《刑事訴訟法》分別規(guī)定了保護舉報人的實體性規(guī)則和程序性規(guī)則①《中華人民共和國刑法》第254、255條及《中華人民共和國刑事訴訟法》第49條有相關規(guī)定。,但是不足以阻止被舉報人或者其利益群體對舉報人的“軟報復”,如作為單位領導的被舉報人剝奪作為下級工作人員的舉報人的升遷機會等等。

對舉報人缺乏保護還體現(xiàn)在舉報獎勵不到位上。法律規(guī)定,對于舉報有效的舉報人應當給予一定的物質和精神獎勵。通常是按照其舉報線索成案的價值乘以一定的百分比,但實踐中常常存在舉報獎勵被剝奪或沒有全部到位的情況。另外,由于頒發(fā)獎勵方式的公開化,導致一般舉報人擔心在領取獎勵的過程中暴露身份遭到報復而不敢領取獎勵。完善舉報人保護制度和獎勵機制,加強對舉報人的保護力度是舉報工作中亟須解決的一個問題。

第七,舉報工作缺乏有效監(jiān)督。舉報工作因其高度的保密性而始終保有一種神秘感,缺乏有效的監(jiān)督機制。神秘不意味著保密良好?！敖^對的權力必致絕對的腐化”,任何缺乏監(jiān)督的權力都容易被濫用。舉報人的個人信息和舉報的內容應當保密,但是不意味著關于舉報工作的一切活動都應當保密并且排除外部監(jiān)督。目前的舉報工作運行機制的行政化和神秘化色彩導致舉報工作程序缺乏應有的公正和透明,其他主體很難介入了解,各級機關和舉報工作部門普遍缺乏明確的監(jiān)督機制。檢察機關在處理舉報過程中出現(xiàn)的工作失誤和不作為情況,也難以得到有效的監(jiān)督和糾正。

三、檢察機關舉報工作困境的成因分析

綜合分析上述檢察機關舉報工作存在諸多困境的原因,除了檢察機關對公民舉報權的定位不明和檢察機關工作訴訟邊緣化的因素之外,還可以歸納出以下幾點原因:

第一,關于檢察機關舉報工作的相關立法不盡完善。盡管從最高位階的《中華人民共和國憲法》到低位階的最高人民檢察院頒布的《人民檢察院舉報工作規(guī)定》,都對檢察機關舉報工作做了相應的規(guī)定,但是,憲法和基本法僅就公民舉報權的存在做了原則性的法律保障,而沒有具體的實施規(guī)范,也缺乏全面、詳細而有效的實體和程序規(guī)范,例如舉報人權利保障、舉報工作法律監(jiān)督對權力的制約等等。雖然最高人民檢察院在《人民檢察院舉報工作規(guī)定》中規(guī)定較為詳盡,但它只能作為檢察機關的內部規(guī)范來實施,沒有更廣泛的調整范圍,例如不同機關的舉報受理部門之間關于舉報工作的分工和銜接問題,《人民檢察院舉報工作規(guī)定》對于其他機關的舉報受理部門是沒有約束力的,因此該項操作規(guī)則具有一定的局限性。另外,即使是目前關于舉報工作最詳盡的《人民檢察院舉報工作規(guī)定》也仍然存在法律空白,其對于舉報線索篩查環(huán)節(jié)的分流標準等舉報處理過程的具體環(huán)節(jié)尚沒有相應規(guī)定。沒有良好法律保障的權利是無法得到充分實現(xiàn)的。立法的缺失是導致檢察機關舉報工作幾大現(xiàn)實困境的重要原因。

第二,檢察機關對舉報工作的落實和處理不當。檢察機關的舉報工作不僅相關立法不完善,即使是在現(xiàn)行法律框架下,檢察機關的舉報工作也有落實不到位和處理不當?shù)膯栴},如將舉報與信訪工作混同、舉報工作部門職能不完全獨立等問題。在實踐中,有些負責舉報工作的人員并沒有嚴格遵守現(xiàn)行法律規(guī)范正確處理舉報材料和舉報線索,例如對于舉報材料不及時核查批轉、存檔備查,或者沒有嚴格實施歸口管理和定向分流,舉報案件處理隨意性很大,導致舉報人無法及時獲得反饋信息而喪失對檢察機關舉報工作的信任,挫傷舉報積極性。又如,舉報宣傳工作不力。由于有些檢察機關的宣傳過于偏重形式而忽視內容和效果,使人民群眾對檢察機關的職能和舉報工作了解不足。舉報工作重在宣傳,宣傳工作做得越深入具體,效果就越明顯。此外,檢察機關內部對舉報工作的一些考核指標也導致舉報工作異化,如片面強調工作數(shù)量而忽視質量,或者偏重于對特定時期或者個案的處理,缺乏舉報工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

第三,公民的法律認知與社會責任感有待進一步提高,公民心理有待進一步調適。舉報作為公民參與國家政治生活和民主監(jiān)督的形式,首先依賴于人民群眾的社會責任感和正義感。如果公民淡漠社會生活,漠視舉報權的存在,再良好的立法和再完備的運行機制都將是空中樓閣。因此,檢察機關舉報工作的開展首先取決于公民的積極性和參與度。公民不僅要行使舉報權,還應當“正確而高效”的行使舉報權,這便仰賴于公民對舉報權及其相關法律規(guī)范的認知程度,包括舉報材料的撰寫、舉報渠道、舉報程序等等。隨著社會和經(jīng)濟的發(fā)展,公民參與社會政治和文化生活的意識逐漸提高,但如果沒有參與的能力同樣無法實現(xiàn),這需要普通公民民主意識和能力的全面提高。

此外,公民積極參與檢察機關舉報工作還有個心理調適的問題。公民害怕報復的恐懼心理和熟人社會的人情心理也是阻礙公民對職務犯罪舉報的因素之一。當然,只有在立法和司法實踐中對舉報人的保護機制比較完備的情況下,舉報人才能有良好的心理狀態(tài)。

四、對檢察機關舉報工作的幾點建議

檢察機關舉報工作應當走法律化、制度化的道路,但這一過程不是一蹴而就的,需要分短期和長期來制定階段性的改革計劃。針對檢察機關舉報工作目前仍然存在的問題,筆者給出以下幾點建議:

第一,以訴訟化的思路和程序正當?shù)睦砟钔晟茩z察機關舉報工作的相關立法,祛除行政化色彩。首先,應將舉報工作納入刑事訴訟中,以刑事訴訟法來規(guī)范檢察機關舉報工作。要解決檢察機關舉報工作中的諸多問題,就要祛除舉報工作的行政化色彩,以訴訟化的思路和程序正當?shù)睦砟铋_展舉報工作,才能更好地保障人權(包括舉報人和被舉報人的兩個層面的人權),才能確保檢察機關舉報工作的規(guī)范化、透明化,才能便于監(jiān)督。其次,完善檢察機關舉報工作規(guī)則,需要對舉報工作所涉及的具體問題進一步明確規(guī)定。例如,在核查舉報材料時以什么標準和依據(jù)來認定有價值的線索、舉報人對舉報處理結果不滿意如何救濟,等等。再次,制定更高位階和更高效力的法律規(guī)范。在適當?shù)臅r機制定《舉報法》和《舉報人保護法》,以更大的廣度和深度來完善檢察機關的舉報工作。

第二,重新構建或完善檢察機關舉報工作不同環(huán)節(jié)的工作機制。首先,建立統(tǒng)一的舉報線索受理系統(tǒng),做好第一手資料的收集、整理和登記。其次,強化舉報線索的分流工作。分流環(huán)節(jié)是對舉報材料處理的重要一環(huán),如果在這一環(huán)節(jié)認定舉報材料沒有價值,將對該舉報做終結處理。所以,對舉報材料是否有價值的判斷標準是非常關鍵的衡量尺度,應當予以細化和明確。現(xiàn)行的法律規(guī)定都沒有涉及相關內容,該項規(guī)范亟待補充和完善,此外,還要加強對舉報分流環(huán)節(jié)的監(jiān)督工作,防止不妥當或者不正當?shù)姆至魈幚?。再?存檔備查工作需要現(xiàn)代化,應建立獨立的電子存檔系統(tǒng)。存檔的舉報線索并不一定完全喪失可利用性,應當妥善保存并錄入電子存檔系統(tǒng),以便舉報線索的搜索、培養(yǎng)、經(jīng)營和再利用。為此,在全國檢察機關查辦和預防職務犯罪工作會議上,最高人民檢察院反貪總局負責人稱,將從反貪辦公室工作的實際需要出發(fā),加強舉報線索數(shù)據(jù)庫建設,實現(xiàn)舉報線索網(wǎng)上錄入、評估與流轉。

第三,加強不同機關之間關于舉報工作的協(xié)作與交流。檢察機關舉報中心首先應當增強工作責任感,準確判斷舉報材料,對于應當由本部門受理的舉報材料,不得移交其他機關或者其他部門,不得因個人喜好、工作壓力或工作績效考核指標而“踢出”本部門。同時,在不屬于本部門管轄的舉報材料被移交其他機關或部門之后,檢察機關要定期催辦,提出檢察建議,并及時將處理結果反饋給舉報人,避免舉報材料被擱置或處理工作遭拖延。此外,檢察機關舉報中心還應與其他舉報受理機關或部門建立定期會商機制,互通舉報線索查辦情況,特別是建立與執(zhí)法執(zhí)紀部門的工作通報、案件移送機制。

第四,以便利舉報為原則,尊重舉報人意愿,加大宣傳,拓寬舉報渠道。檢察機關需要拓寬舉報渠道,綜合運用電子舉報、網(wǎng)絡舉報等信息化、科技化手段推動舉報工作進一步發(fā)展。目前,檢察機關已開通全國統(tǒng)一的12309舉報電話,實行24小時接聽,保證群眾舉報渠道暢通,提高處理舉報效率。該舉措非常值得稱贊和支持,應當確保其真正落到實處并保持長久。另外,加快檢察門戶網(wǎng)站建設,推行網(wǎng)上受理信訪、法律咨詢、案件查詢,深化文明接待室創(chuàng)建活動,認真聽取、及時受理群眾舉報。在網(wǎng)絡化時代,舉報工作應該充分發(fā)揮和利用網(wǎng)絡的功能,加強舉報網(wǎng)絡建設。最后,加大舉報工作的宣傳力度,消除群眾對舉報工作的不信任和誤解,讓群眾了解舉報工作的流程、舉報方式以及舉報人對自身的保護。

第五,建立檢察機關舉報工作的監(jiān)督與制約機制。在監(jiān)督主體上,首先強調檢察機關對自身的監(jiān)督,包括工作人員相互監(jiān)督,如對某一舉報線索的處理決定,應當有兩個以上的工作人員達成一致方可。其次是上下級的監(jiān)督,上級檢察領導定期排查和詢問下級舉報工作情況,下級舉報部門定期向上級報告工作。再次是舉報人對舉報工作的監(jiān)督。舉報人有權詢問舉報的處理情況,并有權獲得處理結果的反饋。最后是社會監(jiān)督。舉報材料來自于人民群眾,也應接受人民群眾的監(jiān)督,舉報工作應當定期公示,以便群眾監(jiān)督。在監(jiān)督內容上,監(jiān)督應當介入舉報工作的各個環(huán)節(jié)。需要注意的是,在接受監(jiān)督的同時,仍然不能忽略對舉報人和被舉報人的保護。

第六,加強舉報線索的保密力度。為了加強舉報線索的保密力度,舉報信息處理的每個環(huán)節(jié)都應設置“防火墻”,確保舉報信息的萬無一失。為舉報人保密對檢察機關來說,必須成為一項鐵的紀律。針對舉報線索的管理要求,制定受理舉報保密規(guī)定,把舉報線索從受理、分類、分流到反饋的各環(huán)節(jié),都形成一套科學、完備的保密制度,在各個環(huán)節(jié)上均保證符合舉報線索保密的需要,嚴格限定舉報傳閱材料的知曉范圍。同時,借鑒國外的先進做法,可以嘗試推行密碼舉報①所謂密碼舉報,是指舉報人在利用信函、電話或網(wǎng)絡舉報時,不使用真實姓名、地址,而是通過設定的密碼與舉報受理人保持聯(lián)系。這一方式源自1976年誕生于美國的“犯罪終結者”(Crime Stoppers)計劃。該計劃最大的特點就是強制性匿名舉報,通過密碼領取舉報獎金。密碼舉報的高保密性為舉報人提供了最大限度的安全保障,是探尋舉報安全機制的一個成功舉措。制度。

此外,為了進一步做好舉報線索的保密工作,建議對于有一定價值的舉報線索設定密級。按照我國《保密法》的規(guī)定,對于“維護國家安全活動和追查刑事犯罪中的秘密事項”可以設定國家秘密。將可能成案的舉報線索設定密級可以起到更好的威懾和保護效果,同時便于啟用刑罰懲治泄密和買賣交易舉報線索的行為。對于故意泄露舉報線索的人,應執(zhí)行嚴格的泄密責任追究制度。

第七,加強對舉報人的保護和獎勵機制。對舉報人給予法律保護,防止其遭受打擊報復,通過法律維護公平正義,促進和諧社會建設。首先,從立法上來說,應當改變在刑事實體法與程序法中零星規(guī)定證人保護條款的格局,由立法機關制定證人保護法,全面規(guī)定證人保護的相關問題,應當建立事前保護、事中保護、事后保護的全程保護機制,建立專門的證人保護機構,明確其保護責任。從社會方面來說,應當營造證人作證的良好氛圍。[3]對舉報人給予立法保護是世界各國較為普遍的做法,較著名的當屬美國的《吹口哨人保護法》。②美國的《吹口哨人保護法》已在美國42個州適用?！按悼谏谌恕?Whistleblower)意為“舉報人”,該法是對1863年的《欺詐聲明法》和1978年的《公務員制度改革法》的發(fā)展和完善,對舉報人權利保護相關問題作出了系統(tǒng)的規(guī)定?！洞悼谏谌吮Ｗo法》旨在加強對聯(lián)邦工作人員權利的保護,以制止打擊報復和消除政府內部的違法犯罪及不當行為。參見Patricia A.Price.“An overview of the W histleblower Protection Act”.The Federal Circuit Bar Journal,Vol.2,No.1,Sp ring 1992.其他國家對舉報人保護的立法還有:1994年《澳大利亞舉報者保護法》、1998年《英國公眾利益披露法案》、日本制定有《公益舉報人保護法》等。總結多個國家舉報人保護的先進經(jīng)驗,我國可以建立健全舉報人安全緊急保護制度、舉報人身份重置制度,建立健全舉報人獎勵制度。針對目前檢察機關舉報獎勵機制的缺陷,應注意做好如下工作:(1)制定舉報獎勵實施細則,對舉報獎勵的審批、發(fā)放、備案以及獎勵的方式、時間及程序作出明確具體的規(guī)定。(2)確定獎勵條件及獎勵數(shù)額。(3)關于獎勵的領取方式。在獎勵舉報人的問題上應當充分尊重舉報人的意志,對于愿意公開接受獎勵的舉報人實行公開獎勵,對于不愿意公開真實身份的舉報人實行秘密獎勵。

無論是在表達公民政治和法律訴求還是在懲治職務犯罪方面,檢察機關舉報工作多年來都發(fā)揮了重要作用,它在保障人民群眾依法行使民主權利的同時,也化解了不同主體間的社會矛盾和糾紛,服務了和諧社會的建設。檢察機關舉報工作的程序化、制度化不是一蹴而就的,在總結近年來檢察機關舉報工作的成功經(jīng)驗的同時,需要從理論基礎和檢察實踐兩個層面深入研究和完善舉報工作。從維護公民合法權益和大局穩(wěn)定出發(fā),解決舉報人的合理訴求,堅持把理性、平和、文明、規(guī)范執(zhí)法的理念貫徹到檢察機關舉報工作中,建設法律化、制度化的舉報工作,使得檢察機關舉報工作制度臻于完善。

[1]Dennis Challinger,Crime Stoppers.“Evaluating Victo ria's Program”,Australian:Trends and Issues in Crime and Criminal Justice are refereed papers,No.272,2003.

[2]《專家呼吁盡快制定舉報法 民調認同此乃當務之急》,載《中國青年報》,2009-03-17。

[3]陳衛(wèi)東:《“密室舉報”與中國證人制度改革的邏輯》,參見http://epaper.oeeee.com/F/htm l/2008-08/24/content-552942.htm.