集權(quán)與治理：民國(guó)時(shí)期政府的行政派出組織

董 娟

（中共廣東省委黨校行政學(xué)教研部，廣東廣州 510053）

集權(quán)與治理：民國(guó)時(shí)期政府的行政派出組織

董 娟

（中共廣東省委黨校行政學(xué)教研部，廣東廣州 510053）

行政派出組織是政府治理的有效組織形式。為了特殊的軍事戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)集權(quán)與治理，民國(guó)時(shí)期政府的行政派出組織大致劃分為軍事輔助型、集中控制型和監(jiān)察管理型三種類(lèi)型；同時(shí)，在組織設(shè)置中奉行機(jī)構(gòu)性質(zhì)的虛位性、結(jié)構(gòu)的精簡(jiǎn)性、領(lǐng)導(dǎo)體制的一元性、管理職權(quán)的廣泛性、存在方式的靈活性等原則；在運(yùn)行實(shí)踐中發(fā)揮了強(qiáng)化區(qū)域控制權(quán)、提升行政決策權(quán)、提高行政效率等功能，并由此奠定了1949年建國(guó)后我國(guó)行政區(qū)劃的原始雛形，對(duì)當(dāng)代中國(guó)政府的行政派出組織和制度產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

民國(guó)時(shí)期；行政派出組織；類(lèi)型；原則；功能

“行政派出組織，是指在憲法和法律規(guī)定范圍內(nèi)，政府根據(jù)自身管理需要設(shè)置的一種公共組織，是在上級(jí)單位的授權(quán)范圍內(nèi)代表上級(jí)單位進(jìn)行活動(dòng)的組織形式”［1］，具體包括行政派出機(jī)關(guān)、行政派出機(jī)構(gòu)、行政派出人員等。作為在一定歷史條件下產(chǎn)生的政府公共組織形式，行政派出組織是伴隨著我國(guó)歷史上第一個(gè)封建制國(guó)家秦朝的建立而產(chǎn)生的。然而，由于“組織形式變化和不斷進(jìn)行試驗(yàn)的過(guò)程是永無(wú)止境的，每一代人都有他們所偏好的管理方式。隨著良好做法的概念不斷發(fā)展，政府的組織結(jié)構(gòu)也處于演進(jìn)過(guò)程之中”［2］，行政派出組織也不例外。民國(guó)時(shí)期特殊的歷史環(huán)境造就了中國(guó)行政派出組織發(fā)展的特殊階段。1912年至1949年的民國(guó)時(shí)期，是中國(guó)近代政治發(fā)展的重要階段?；靵y與無(wú)序是這一時(shí)期中央與地方關(guān)系的真實(shí)寫(xiě)照。盡管“1928年，國(guó)民黨初步實(shí)現(xiàn)了大陸的統(tǒng)一，但由于其內(nèi)部派系林立，國(guó)家依舊支離破碎。蔣介石曾以‘統(tǒng)一軍政’、‘實(shí)施訓(xùn)政’為名力圖通過(guò)遠(yuǎn)交近攻、政治打擊、經(jīng)濟(jì)瓦解、情感效忠與軍事進(jìn)攻等策略削弱地方軍事實(shí)力派和政治實(shí)力派，但直至其兵敗大陸時(shí)仍未能如愿”［3］。因此，民國(guó)時(shí)期政府的行政派出組織從審計(jì)分處、礦業(yè)監(jiān)督署、監(jiān)試委員會(huì)、監(jiān)察使署、巡閱使署到行政督察專(zhuān)員公署、行政督察專(zhuān)員、行政專(zhuān)員公署、行政院駐北平政務(wù)管理委員會(huì)等等，盡管數(shù)量龐雜，形式各異，均不可避免的打上了這一時(shí)代的歷史烙印。本文通過(guò)對(duì)這一歷史時(shí)期政府行政派出組織的類(lèi)型、原則及功能的分析、歸納與總結(jié)，以期對(duì)我國(guó)行政派出組織的發(fā)展演變歷程獲得一個(gè)更為清晰的了解與認(rèn)識(shí)。

一、民國(guó)時(shí)期行政派出組織的類(lèi)型

一般來(lái)說(shuō)，公共組織有四種基本類(lèi)型：政策組織、規(guī)則制定組織、服務(wù)組織與執(zhí)行組織［4］。顯然，民國(guó)時(shí)期的行政派出組織就其用途而言可以總體劃歸為執(zhí)行組織的類(lèi)型，其用途主要在于為上級(jí)派出單位推行政策和規(guī)則。然而，作為我國(guó)行政派出組織發(fā)展演變的重要?dú)v史階段，割據(jù)、混戰(zhàn)的政治局面造就了民國(guó)時(shí)期國(guó)內(nèi)軍閥混戰(zhàn)、政府林立且更迭頻繁等特點(diǎn)，同時(shí)形成了諸多具有時(shí)代特征的新型的行政派出組織。這些新型的行政派出組織數(shù)量眾多、名稱(chēng)形式各異。因此，根據(jù)設(shè)置行政派出組織的具體目的，又可以將其大致分為以下三種類(lèi)型：

（一）軍事輔助型。所謂軍事輔助型是指為了滿足、適應(yīng)軍事戰(zhàn)略的需要設(shè)置的行政派出組織。民國(guó)時(shí)期，由于中國(guó)國(guó)內(nèi)并未形成一個(gè)統(tǒng)一的全國(guó)性的權(quán)威性政權(quán)組織，而割據(jù)勢(shì)必會(huì)造成戰(zhàn)爭(zhēng)。因此，通過(guò)特定形式的行政派出組織作為輔助性的機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)特定軍事需要成為這一時(shí)期設(shè)置派出組織的主要目的之一。這一時(shí)期先后出現(xiàn)的相當(dāng)數(shù)量的行政派出組織都屬于此種類(lèi)型。以南京國(guó)民政府的行政督察專(zhuān)員公署以及行政督察專(zhuān)員為例，南京國(guó)民政府出于“剿共”的軍事需要，1932年在中共中央蘇區(qū)所在地江西省推行“行政督察專(zhuān)員”制，將江西省劃分為若干行政督察區(qū)，由省政府派出行政督察專(zhuān)員，設(shè)立“行政督察專(zhuān)員公署”，作為省府常設(shè)的輔助機(jī)關(guān)或派出機(jī)關(guān)，輔助省政府處理行政督察區(qū)內(nèi)的行政事務(wù)［5］。隨著“1936年10月15日國(guó)民政府行政院正式公布修訂后的《行政督察專(zhuān)員公署組織暫行條例》，于是‘專(zhuān)區(qū)’正式作為省的派出機(jī)構(gòu)、統(tǒng)轄數(shù)縣的組織機(jī)構(gòu)（相當(dāng)于現(xiàn)在省下縣上的地區(qū)一級(jí)），通行全國(guó)。1937年‘七·七’事變后，行政督察專(zhuān)員還例兼保安司令，專(zhuān)區(qū)成為軍政合一的戰(zhàn)時(shí)行動(dòng)單位，但仍作為省的派出機(jī)構(gòu)?！保?］因此，行政督察專(zhuān)員公署作為南京國(guó)民政府省一級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，行政督察專(zhuān)員作為省政府派駐所在地的派駐人員，均是出于軍事目的而設(shè)置的。此外，為了軍事目的而設(shè)的派出機(jī)構(gòu)還包括南京國(guó)民政府時(shí)期行政院的派出機(jī)構(gòu)——行政院駐（北）平政務(wù)整理委員會(huì)等機(jī)構(gòu)。

（二）集中控制型。所謂集中控制型是指為了縮小行政控制面，便于區(qū)域集中管控設(shè)置的行政派出組織。以北洋政府的巡閱使署為例。直皖戰(zhàn)爭(zhēng)后，直系軍閥勢(shì)力猛擴(kuò)，為控制其地盤(pán)，1920年9月，北洋政府設(shè)直魯豫巡閱使署于保定，巡閱使署實(shí)為北洋政府的派出機(jī)構(gòu)，不僅對(duì)轄區(qū)內(nèi)的軍隊(duì)有督訓(xùn)、指揮權(quán)，而且對(duì)三省民政、財(cái)政無(wú)所不控［7］35。因此，集權(quán)、強(qiáng)化區(qū)域控制是北洋政府設(shè)置派出機(jī)構(gòu)巡閱使署的主要目的。此外，出于同樣目的而設(shè)置的派出組織還包括廣州國(guó)民政府時(shí)期的行政委員公署、廣州革命政府時(shí)期的行政專(zhuān)員公署、南京國(guó)民政府時(shí)期的區(qū)署以及派駐區(qū)的指導(dǎo)員等等。

（三）監(jiān)察管理型。所謂監(jiān)察管理型是指為了實(shí)現(xiàn)對(duì)重要部門(mén)、領(lǐng)域的監(jiān)察、管理設(shè)置的行政派出組織。此類(lèi)行政派出組織主要是中央職能部門(mén)為了加強(qiáng)“條條”管理設(shè)置的。以南京國(guó)民政府時(shí)期中央監(jiān)察院的派出機(jī)構(gòu)監(jiān)察使署為例，設(shè)置監(jiān)察使署的主要目的是強(qiáng)化中央監(jiān)察院對(duì)地方區(qū)域的監(jiān)察、管理。此外，為了加強(qiáng)監(jiān)察而設(shè)置的派出組織還包括北洋政府時(shí)期國(guó)務(wù)院審計(jì)處的派出機(jī)構(gòu)審計(jì)分處，偽滿洲國(guó)國(guó)務(wù)院事務(wù)部的派出機(jī)構(gòu)礦業(yè)監(jiān)督署，南京國(guó)民政府監(jiān)察院的派出機(jī)構(gòu)監(jiān)試委員會(huì)、監(jiān)察使署、監(jiān)察使，考試院的派出機(jī)構(gòu)考銓處，財(cái)政部的派出人員財(cái)政特派員，以及邊區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)行政督察專(zhuān)員公署等等。

從政府的角度看，需要強(qiáng)調(diào)的是，無(wú)論政府所有的組織類(lèi)型如何，其控制行為極易產(chǎn)生政治意義［8］。1912至1949年，作為近代中國(guó)政治發(fā)展的特殊時(shí)期，由于國(guó)內(nèi)缺乏一個(gè)統(tǒng)一的全國(guó)性的政權(quán)組織，從而在短短不到40年時(shí)間經(jīng)歷了“三個(gè)歷史時(shí)期，共八個(gè)主要?dú)v史階段”［9］。地方割據(jù)、戰(zhàn)亂不斷、政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等因素造成了這一時(shí)期行政派出組織形態(tài)較為簡(jiǎn)單，且具有濃厚的軍事對(duì)抗、戰(zhàn)略部署色彩以及實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一、加強(qiáng)中央集權(quán)統(tǒng)治的現(xiàn)實(shí)政治意義，這些與以往的行政派出組織具有顯著區(qū)別，并成為行政派出組織在我國(guó)發(fā)展的重要?dú)v史時(shí)期。

二、民國(guó)時(shí)期行政派出組織奉行的原則

組織是多樣而復(fù)雜的，所以，從簡(jiǎn)單處入手關(guān)注組織的主要特性，可以幫助我們更好地理解組織［10］15。民國(guó)時(shí)期特殊的政治環(huán)境使得在這一政府環(huán)境中存在、運(yùn)行的行政派出組織也必須奉行特定的原則?？傮w而言，這一時(shí)期政府的行政派出組織奉行的原則主要表現(xiàn)在組織性質(zhì)、組織結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)體制、管理職權(quán)以及存在方式等方面。

（一）組織性質(zhì)的“虛位性”

民國(guó)時(shí)期政府的行政派出組織盡管形式各異，但作為上級(jí)單位派出在外的代表，只能在上級(jí)單位規(guī)定的轄區(qū)、權(quán)限范圍內(nèi)履行職能。因此，這一時(shí)期的行政派出組織仍不具有一級(jí)地方政府的性質(zhì)，僅僅是代表上級(jí)派出單位的“虛一級(jí)”的行政組織。諸如巡閱使署是代表北洋政府管理所轄區(qū)域的代表機(jī)構(gòu)；廣州國(guó)民政府時(shí)期的行政委員公署，則是代表省一級(jí)政府處理轄區(qū)事務(wù)的代表機(jī)構(gòu)；南京國(guó)民政府時(shí)期的監(jiān)察行署也是代表南京政府中央監(jiān)察院監(jiān)督地方的代表機(jī)構(gòu)，而區(qū)辦事處也是代表縣一級(jí)政府籌劃糧秣的代表機(jī)構(gòu)?？梢?jiàn)，民國(guó)時(shí)期中國(guó)國(guó)內(nèi)的割據(jù)、戰(zhàn)亂狀態(tài)，導(dǎo)致了這一時(shí)期國(guó)內(nèi)政府林立，派系混雜，代表各自政府管轄特定區(qū)域的派出組織在組織形式、名稱(chēng)、權(quán)限等諸多方面存在一定的差異性與變動(dòng)性。然而，作為政府派出組織在外的分支機(jī)構(gòu)，盡管各自具體代表的主體存在差異，但派出組織僅作為各自派出單位的“代表”身份始終不變。

（二）組織結(jié)構(gòu)的精簡(jiǎn)性

組織必須要有合理的結(jié)構(gòu)保證其運(yùn)作良好并成功實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)［11］。行政派出組織作為派出在外的分支機(jī)構(gòu)，在結(jié)構(gòu)安排上勢(shì)必奉行精簡(jiǎn)原則。民國(guó)時(shí)期政府派出組織在人員、機(jī)構(gòu)、編制設(shè)置上奉行“兼”、“簡(jiǎn)”原則。首先，“兼”是指派出組織內(nèi)部大都由兼職人員構(gòu)成，即組織人員的兼職性。以廣州國(guó)民政府時(shí)期省政府的派出機(jī)構(gòu)行政委員公署為例，“行政委員多由其他官員兼任。屬兼職的，行政公署亦附設(shè)在該員所在官署內(nèi)。行政委員如系兼職，公署職員也多由他所任官署職員兼任”［12］125。其次，“簡(jiǎn)”是指派出組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置簡(jiǎn)單，編制精簡(jiǎn)。諸如偽滿洲國(guó)國(guó)務(wù)院事業(yè)部的派出機(jī)構(gòu)“礦業(yè)監(jiān)督署定員15人（理事官1人、技正1人、事務(wù)官1人、技佐1人、屬官4人、技工7人）”［13］。行政委員公署作為廣州國(guó)民政府省政府的派出機(jī)構(gòu)，“行政委員由國(guó)民政府簡(jiǎn)任”［12］125，監(jiān)試委員會(huì)作為南京國(guó)民政府監(jiān)察院的派出機(jī)構(gòu)，監(jiān)試人員必須“提請(qǐng)國(guó)民政府簡(jiǎn)派”［14］。而“根據(jù)1938年2月15日《陜甘寧邊區(qū)政府命令（第三號(hào)）——關(guān)于邊區(qū)行政組織的編制》規(guī)定的專(zhuān)署人員配置：專(zhuān)員兼縣長(zhǎng)一人，秘書(shū)兩人，署員兩人，特務(wù)員（專(zhuān)員的）一人，勤務(wù)兼通訊一人，馬夫一人，伙夫一人，倉(cāng)庫(kù)主任一人，共計(jì)10人”［15］?？h政府的派出機(jī)構(gòu)區(qū)公所在韓復(fù)榘主魯后，“設(shè)區(qū)長(zhǎng)1人，助理2人，雇員1人，區(qū)丁2人”［5］?？梢?jiàn)，民國(guó)時(shí)期各個(gè)政府派出人員的兼職性、組織結(jié)構(gòu)、編制的簡(jiǎn)約性構(gòu)成了這一時(shí)期派出組織設(shè)置過(guò)程中奉行的重要原則之一。

（三）領(lǐng)導(dǎo)體制的一元性

“組織是獨(dú)特時(shí)空中的一種創(chuàng)造物，組織不僅體現(xiàn)了技術(shù)性知識(shí)，也體現(xiàn)了環(huán)境中的文化規(guī)則與社會(huì)信任?！保?6］187中央集權(quán)傳統(tǒng)，加之民國(guó)時(shí)期特殊的歷史條件，政府為對(duì)于派出在外履行職能的行政派出組織，在領(lǐng)導(dǎo)體制上嚴(yán)格奉行一元化原則。民國(guó)時(shí)期各個(gè)政府的行政派出組織、人員作為上級(jí)單位的代表，代表上級(jí)單位履行一定的職能，實(shí)行一元的領(lǐng)導(dǎo)體制，即只受上級(jí)派出單位領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)上級(jí)派出單位負(fù)責(zé)。諸如“民國(guó)時(shí)期的‘兩湖’監(jiān)察使署和‘兩湖’監(jiān)察委員會(huì)行署都是中央政府監(jiān)察院的派出機(jī)構(gòu)，由監(jiān)察院負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)。兩湖監(jiān)察使由監(jiān)察院院長(zhǎng)提請(qǐng)國(guó)民政府特派，一般由監(jiān)察委員擔(dān)任，實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。兩湖監(jiān)察委員會(huì)行署實(shí)行委員會(huì)制”［17］?？梢?jiàn)，盡管監(jiān)察使署和監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部分別是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和委員會(huì)負(fù)責(zé)制，但作為南京國(guó)民政府監(jiān)察院的派出機(jī)構(gòu)都只對(duì)監(jiān)察院負(fù)責(zé)。因此，這一時(shí)期各個(gè)政府的派出組織最終都只接受上級(jí)派出單位的領(lǐng)導(dǎo)，只對(duì)上級(jí)派出單位負(fù)責(zé)。

（四）管理職權(quán)的廣泛性

如果政府必須廣泛干預(yù)社會(huì)事務(wù)的話，權(quán)力的廣泛分配是不可避免的［18］298。職權(quán)的廣泛性是民國(guó)時(shí)期各個(gè)政府的派出組織運(yùn)行過(guò)程中必須奉行的原則之一。這是由這一時(shí)期派出組織職能及權(quán)力范圍的廣泛性決定的。首先，這一時(shí)期各個(gè)政府派出組織、人員作為上級(jí)單位的代表，在所轄區(qū)域履行的職能具有廣泛性。諸如行政委員公署作為廣州國(guó)民政府省一級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，“有權(quán)代表省政府全權(quán)處理轄區(qū)內(nèi)的一切事務(wù)”［19］。而行政督察專(zhuān)員作為南京國(guó)民政府時(shí)期省政府的派出官員，盡管“從權(quán)力的意義出發(fā)，位高權(quán)不大，對(duì)所屬縣長(zhǎng)，能督察不能指揮，在省與縣間，擔(dān)任的是承上啟下的職能”［20］。然而，實(shí)際上“專(zhuān)員的職權(quán)是廣泛的、全面的，也是很大的。專(zhuān)員不僅對(duì)區(qū)內(nèi)重大事務(wù)有統(tǒng)籌權(quán)、行政執(zhí)行權(quán)和督察權(quán)，而且對(duì)區(qū)內(nèi)的一般性事務(wù)以至很小的事情也需過(guò)問(wèn)”［21］。而北洋政府時(shí)期的派出機(jī)構(gòu)巡閱使署，“不僅對(duì)轄區(qū)內(nèi)的軍隊(duì)有督訓(xùn)、指揮權(quán)，而且對(duì)三省民政、財(cái)政無(wú)所不控”［7］。其次，這一時(shí)期各個(gè)政府派出機(jī)構(gòu)、人員設(shè)置上具有廣泛性。大量分散各地的派出機(jī)構(gòu)、人員使得管理的范圍和影響力較之其它地方性組織更具有廣泛性。以邊區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)行政督察專(zhuān)員公署為例。專(zhuān)屬在整個(gè)延安時(shí)期設(shè)置非常廣泛，從地域上講，無(wú)論是北方的抗日根據(jù)地，還是江南的抗日根據(jù)地，甚至最南方的海南地區(qū)也有共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的專(zhuān)屬建制［22］13。截至1945年3月，各根據(jù)地共建立了24個(gè)行署，104個(gè)專(zhuān)員公署。［23］此外，監(jiān)察行署是南京國(guó)民政府時(shí)期中央監(jiān)察院在全國(guó)16個(gè)（后改為17個(gè)）監(jiān)察區(qū)內(nèi)的派出機(jī)構(gòu)［24］436。而南京國(guó)民政府時(shí)期“每一省或兩省以上的地區(qū)”［25］就設(shè)有考銓處作為考試院的派出機(jī)構(gòu)，掌管轄區(qū)內(nèi)考選等事宜?？梢?jiàn)，特殊形勢(shì)下派出組織職能、權(quán)力的寬泛性造就了這一時(shí)期各個(gè)政府派出組織在管理職權(quán)的分配與運(yùn)用上奉行廣泛性原則。

（五）存在方式的多樣性

“組織會(huì)受到制度環(huán)境的影響甚至滲透，但是它們也能夠創(chuàng)造性地和策略性地應(yīng)對(duì)制度環(huán)境的影響意圖。組織通過(guò)與其他面臨相似要求的組織相互作用來(lái)應(yīng)對(duì)這種要求，組織可能有時(shí)還會(huì)反抗、抑制甚至重新界定環(huán)境的要求?！保?6］187這一點(diǎn)在行政派出組織方面得到了印證。民國(guó)時(shí)期由于國(guó)內(nèi)政局長(zhǎng)期處于分裂、動(dòng)蕩、戰(zhàn)爭(zhēng)的狀態(tài)，缺乏一種相對(duì)穩(wěn)定的局面，從而導(dǎo)致這一時(shí)期各個(gè)政府的派出組織大都隨著各自的實(shí)力與勢(shì)力的發(fā)展與變動(dòng)調(diào)整機(jī)構(gòu)、制定政策，更凸顯了這一時(shí)期各個(gè)政府的派出組織存、廢、虛、實(shí)變化的權(quán)宜性、臨時(shí)性的特征。按照時(shí)局的發(fā)展隨時(shí)建立或者隨時(shí)撤銷(xiāo)派出機(jī)構(gòu)、人員成為這一時(shí)期派出組織最為顯著的特征之一。諸如巡閱使署作為北洋政府的派出機(jī)構(gòu)，“民國(guó)9年（1920）9月，設(shè)直魯豫巡閱使署于保定，13年（1924）9月后解體”［7］35，存續(xù)了4年時(shí)間。廣東國(guó)民政府省一級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)行政專(zhuān)員公署設(shè)立于1925年，1926年冬便被撤銷(xiāo)。而廣州國(guó)民政府時(shí)期省政府的派出機(jī)構(gòu)行政委員公署由于只是臨時(shí)性措施，“一切組織均無(wú)定制。隨著任命的行政委員不斷調(diào)離，他們肩負(fù)的使命又已完成，國(guó)民政府遂于1926年11月10日明令裁撤各路行政委員，該制隨著取消”［12］126。1925年決定成立，1926年11月明令裁撤，行政委員會(huì)制在短短一年時(shí)間內(nèi)便完成了其產(chǎn)生、發(fā)展乃至撤銷(xiāo)的整個(gè)使命。由此可見(jiàn)，應(yīng)時(shí)而設(shè)，因時(shí)而撤的靈活性與臨時(shí)性是這一時(shí)期派出組織的一大特征。此外，南京國(guó)民政府時(shí)期縣政府的派出機(jī)構(gòu)區(qū)署、南京國(guó)民政府時(shí)期考試院的派出機(jī)構(gòu)考銓處、監(jiān)察院的派出機(jī)構(gòu)監(jiān)試委員會(huì)等均是臨時(shí)設(shè)置的派出組織。所以，這一時(shí)期各個(gè)政府的派出組織、人員安排上都奉行臨時(shí)性、權(quán)益性等多樣性原則。

民國(guó)時(shí)期，作為中國(guó)近代的一個(gè)特殊階段，戰(zhàn)亂、割據(jù)、紛爭(zhēng)等形勢(shì)催生出具有時(shí)代特色的行政派出組織。這一時(shí)期的行政派出組織在機(jī)構(gòu)、人員、名稱(chēng)、結(jié)構(gòu)等諸多方面均被打上了時(shí)代的烙印，呈現(xiàn)出自身的特色，并在運(yùn)行過(guò)程中發(fā)揮了重要的功能，成為研究我國(guó)行政派出組織發(fā)展歷程中無(wú)法逾越的一環(huán)。

三、民國(guó)時(shí)期行政派出組織的功能

“作為一種無(wú)處不在的、具有重要意義的社會(huì)基礎(chǔ)，組織的出現(xiàn)、擴(kuò)散和聯(lián)合是一場(chǎng)巨大的社會(huì)改革，并將現(xiàn)代社會(huì)同前代社會(huì)區(qū)別開(kāi)來(lái)。毫不夸張地說(shuō)，現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的歷史就是組織發(fā)展的歷史，組織既是社會(huì)變化的產(chǎn)物，又促進(jìn)了變化的產(chǎn)生?！保?0］140民國(guó)時(shí)期的歷史造就了民國(guó)時(shí)期的行政派出組織，并對(duì)這一時(shí)期的政府管理發(fā)揮了功能。

（一）強(qiáng)化區(qū)域控制權(quán)。有助于強(qiáng)化政府對(duì)于各自所轄區(qū)域行政權(quán)的集中與控制。作為我國(guó)近代發(fā)展中重要的特殊階段，民國(guó)從1912年到1949年短短不到40年的時(shí)間內(nèi)，出現(xiàn)了南京臨時(shí)政府、北洋軍閥政府、廣州國(guó)民政府、武漢國(guó)民政府、南京國(guó)民政府以及抗日邊區(qū)政府等政府組織。不同政府作為各自不同利益的代表集團(tuán)，為了地盤(pán)，擴(kuò)大各自轄區(qū)范圍與控制權(quán)，相互之間展開(kāi)了包括軍事手段在內(nèi)的各種形式的爭(zhēng)奪。僅就南京國(guó)民政府時(shí)期，由于“行政院重視的是行政區(qū)的合法性問(wèn)題，省當(dāng)政者重視的是統(tǒng)治區(qū)內(nèi)權(quán)力是否受威脅的問(wèn)題，積極推行專(zhuān)員制度的時(shí)任軍事首腦蔣介石重視的則是如何利用此制直接插手和控制省區(qū)政權(quán)。關(guān)于蔣介石和地方勢(shì)力派之間圍繞專(zhuān)員任命權(quán)的爭(zhēng)奪，在有的地方是很激烈的”［21］。因此，派出組織成為爭(zhēng)奪區(qū)域行政權(quán)的重要手段。一定意義上，派出組織作為政府管理的有效工具，在強(qiáng)化區(qū)域控制權(quán)方面的作用尤為突出。首先，以南京國(guó)民政府的縣一級(jí)政府的派出機(jī)關(guān)區(qū)公所為例?！案鶕?jù)1928年9月國(guó)民政府公布之縣組織法的規(guī)定，每20個(gè)村或20里組成一區(qū)，設(shè)區(qū)公所，區(qū)長(zhǎng)1人，并組成區(qū)監(jiān)察委員會(huì)，以監(jiān)察區(qū)財(cái)政和檢舉區(qū)長(zhǎng)的違法瀆職行為。韓復(fù)榘主魯后，對(duì)此進(jìn)行了改革，一般縣設(shè)10個(gè)區(qū)，區(qū)公所設(shè)區(qū)長(zhǎng)1人，助理2人，雇員1人，區(qū)丁2人。一般一區(qū)轄10個(gè)鄉(xiāng)左右。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所，設(shè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)1人，副鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)1—2人?！保?］其次，以抗日邊區(qū)政府的派出組織為例。由于抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期邊區(qū)政府控制地域多系山區(qū)，“地域廣大，交通不便，跨省區(qū)行政管理難?？谷彰裰髡苯宇I(lǐng)導(dǎo)縣，在行政管理上就造成管理幅度過(guò)大”［22］7。派出組織由于其組織形式、存在方式的靈活性，從而成為邊區(qū)政府強(qiáng)化區(qū)域控制的有效手段。受?chē)?guó)民政府行政體制的影響，派出組織在邊區(qū)政府管理過(guò)程中也發(fā)揮了重要的作用?？傊?，這一時(shí)期政府可以通過(guò)派出組織將各自所轄區(qū)域重新劃分，從而實(shí)現(xiàn)行政區(qū)劃內(nèi)行政權(quán)的重組與整合，并最終實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域行政權(quán)的集中與控制。

（二）提升行政決策權(quán)。有助于行政決策的獨(dú)立性與公正性。派出組織作為上級(jí)單位的代表實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)體制的一元化，即僅僅對(duì)上級(jí)派出單位負(fù)責(zé)，不受所在地政府的行政領(lǐng)導(dǎo)，有助于避免行政監(jiān)察過(guò)程中的人為干擾，有助于避免行政過(guò)程中的違規(guī)、違法行為，有助于地方政府或重要部門(mén)在履行職能過(guò)程中的違法、違規(guī)行為的檢查、監(jiān)管，有助于提高行政決策的獨(dú)立性與公正性。以南京國(guó)民政府的監(jiān)察行署為例，該行署是“南京國(guó)民政府時(shí)期中央監(jiān)察院在全國(guó)16個(gè)（后改為17個(gè)）監(jiān)察區(qū)內(nèi)的派出機(jī)構(gòu)。每署設(shè)監(jiān)察使3人，由監(jiān)察委員兼任，綜理全署事務(wù)”［24］436。監(jiān)察使署以及監(jiān)察使作為監(jiān)察院派出在外的組織、人員都只受監(jiān)察院領(lǐng)導(dǎo)，不受所在地地方政府的管轄，因此，“在監(jiān)察區(qū)域極為廣泛的情形下，監(jiān)察使署的設(shè)置，對(duì)于糾彈中下級(jí)官吏，建議政事，整治地方行政，體恤民情等方面均有良好的促進(jìn)作用”［24］436。而北洋政府時(shí)期的審計(jì)分處、南京國(guó)民政府的考銓處、財(cái)政特派員以及監(jiān)試委員會(huì)等機(jī)構(gòu)通過(guò)派出組織，盡可能地避免地方政府的不當(dāng)干擾，從而實(shí)現(xiàn)行政決策的獨(dú)立性與公正性。

（三）提高行政效率。如何確定任務(wù)并調(diào)動(dòng)員工的積極性以完成這些任務(wù)，設(shè)法找到解決這一問(wèn)題的最佳方法常被稱(chēng)為真正的管理藝術(shù)的創(chuàng)造性活動(dòng)［18］41。設(shè)置行政派出組織有助于政府行政效率的提高。以南京國(guó)民政府時(shí)期省一級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)行政督察專(zhuān)員公署為例。行政督察專(zhuān)員公署作為省政府的派出機(jī)構(gòu)，“轄區(qū)內(nèi)各縣事務(wù)一般在專(zhuān)署處理，重大問(wèn)題須轉(zhuǎn)呈省府解決。這樣，減輕了省府的行政事務(wù)壓力，也方便了就近而及時(shí)地解決一些問(wèn)題，提高了行政效率?！保?］可見(jiàn)，派出機(jī)構(gòu)、人員作為上級(jí)單位的代表，在上級(jí)單位的授權(quán)范圍內(nèi)在派出地履行職能，一定意義上成為上級(jí)單位與地方基層溝通的有效橋梁，從而有助于提高行政回應(yīng)性，有助于中央所在地政府與其基層轄區(qū)政府間的互動(dòng)與溝通。此外，通過(guò)派出組織，將一些原本由一級(jí)政府、部門(mén)承擔(dān)的職能交由派出機(jī)構(gòu)、人員代為履行，有助于緩解上級(jí)單位行政事務(wù)繁多瑣碎的壓力。同時(shí)，由于派出組織、人員作為上級(jí)單位的代表身處基層地方，有助于其對(duì)實(shí)際情況的了解、調(diào)查，并根據(jù)地方實(shí)際及時(shí)對(duì)事物做出處理，提高行政效率。

組織永遠(yuǎn)處于不斷變革之中［26］。無(wú)論如何，任何類(lèi)型的政府始終存在的問(wèn)題是，啟動(dòng)合乎人民期望的政府功能，調(diào)和政治權(quán)力與政府制度的關(guān)系［27］。因此，盡管這一時(shí)期各個(gè)政府的派出組織在組織形式、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員安排、機(jī)構(gòu)名稱(chēng)等諸多方面不盡相同，然而這一時(shí)期的行政派出組織均屬于派出組織作為政府公共組織的有效形式之一，利用其組織性質(zhì)的虛位性、組織結(jié)構(gòu)的精簡(jiǎn)性、領(lǐng)導(dǎo)體制的一元性、管理職權(quán)的廣泛性、存在方式的靈活性等特點(diǎn)，在當(dāng)時(shí)特殊的歷史條件下，實(shí)現(xiàn)了特殊的軍事需要，強(qiáng)化了區(qū)域管理，加強(qiáng)了特定部門(mén)的監(jiān)察、控制，提升了行政決策的獨(dú)立性、公正性與高效性，有效實(shí)現(xiàn)了政府集權(quán)與治理的目標(biāo)。其中，行政公署、區(qū)公所及專(zhuān)員等行政派出組織形式在新中國(guó)成立后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)政府間的溝通與協(xié)調(diào)發(fā)揮了積極作用，奠定了1949年建國(guó)后我國(guó)行政區(qū)劃的原始雛形，目前在我國(guó)的內(nèi)蒙古、西藏、新疆、黑龍江、貴州、青海三區(qū)三省下仍然有設(shè)置，對(duì)當(dāng)代中國(guó)政府的行政派出組織產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

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Government’s Sending Out the Administration in Period of Republic of China（1912—1949）：Types，Principles and Functions

DONG Juan
（Administration Teaching and Research Department，The CPC Guangdong Provincial Party School，Guangzhou 510053，China）

Sending out the administration is one of the effective ways of government’s governance．For the specific military strategy，the realization of centralization and governance，the administrative organizations sent by the government in the period of the Repubic of China（1912—1949）are of three kinds：militarily supplementary，of the centralized control and of the supervised management．At the same time，in the organizational set-up the principles were upheld of the institutional reservation，streamlining the administration，the unified leadership，the extensive administrative rights，the flexible existence．In the operation，the regional control was intensified，the administrative decision-making was promoted，the administrative efficiency was improved．All these laid foundation for the shape-taking of the division of the administrative regions in China after the founding of China in 1949，having great influence on the administrative organizations sent by contemporary Chinese government and their systems．

Republic of China（1912—1949）；sending out the administration；types；principles；functions

D693．6

A

1009-105X（2011）04-0080-06

2011-10-08

2011-11-23

國(guó)家社科基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：11CZZ032）

董娟（1980-），女，博士，中共廣東省委黨校（廣東行政學(xué)院）行政學(xué)教研部副教授。