我國分離制行政體制的理性思考

吳 迪

(河南廣播電視大學(xué)人文財經(jīng)系，鄭州450008)

在我國，分離制行政體制主要涉及到一個中央集權(quán)和地方分權(quán)的問題，即條條領(lǐng)導(dǎo)和塊塊領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。從建國后到現(xiàn)在，我國一直試圖找到一種方法，將基本決策權(quán)的集中和地方推行貫徹決策責(zé)任有效地結(jié)合起來，以便防止政治生活中的僵化和地方主義現(xiàn)象，達(dá)到地方利益與中央利益之間的平衡。然而，在實踐中卻一直沒有走出“一統(tǒng)就死，一死就叫，一叫就放，一放就亂，一亂就統(tǒng)”的怪圈。雖然，從大勢來看，分權(quán)是一種趨勢，但就目前我國的國情來說，還缺乏一系列相應(yīng)的制度來規(guī)范地方政府狹隘的利益保護(hù)觀念。目前，我們要討論的不是我國該不該實行分離制的行政組織體制，而是要討論如何完善并改進(jìn)這種體制，以最大限度的發(fā)揮其優(yōu)勢，克服其缺點。

一、分離制行政體制的概念

提到分離制行政體制的概念，不能不提到完整制行政體制。根據(jù)同一層級的各個行政部門所隸屬領(lǐng)導(dǎo)的不同，行政組織體制可分為完整制與分離制。完整制是指同一層級地方政府的各個行政部門均受同一行政組織首腦機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的一種行政組織體制，即我們常說的只受塊塊領(lǐng)導(dǎo)，不受條條領(lǐng)導(dǎo)。分離制是指同一層級的地方政府各個行政部門分屬兩個以上行政組織領(lǐng)導(dǎo)的行政組織體制，即它不僅要受同級政府的塊塊領(lǐng)導(dǎo)，也要受到上級職能部門的條條領(lǐng)導(dǎo)，實際上，分離制是一種二元領(lǐng)導(dǎo)的行政體制。一般來說，采用分權(quán)制的國家，大多采用完整制，而有集權(quán)傳統(tǒng)的國家，大多采用分離制。然而，分離制行政體制絕不是條塊分割完全平均，有的部門以上級主管部門領(lǐng)導(dǎo)為主，即以條條領(lǐng)導(dǎo)為主;有的部門則以同級政府領(lǐng)導(dǎo)為主，即以塊塊領(lǐng)導(dǎo)為主。

應(yīng)該說，我國的分離制行政體制表現(xiàn)得更為復(fù)雜，地方政府的職能部門不僅要受同級政府和上級職能部門的領(lǐng)導(dǎo)，而且還要受到同級黨委設(shè)置的對口部門的領(lǐng)導(dǎo)。如省公安廳，它不僅要受省政府、公安部的領(lǐng)導(dǎo)，而且還要受省政法委的領(lǐng)導(dǎo)。從實踐上看，省政法委的領(lǐng)導(dǎo)程度絲毫不亞于其他兩個的領(lǐng)導(dǎo)。

二、分離制行政體制的優(yōu)勢與劣勢分析

我國是一個具有濃厚中央集權(quán)傳統(tǒng)的國家，地方政府的自治程度一直比較低。這種趨勢在新中國成立后進(jìn)一步得到加強(qiáng)，當(dāng)時為了集全國之力進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，國家對地方政府實行直接的垂直領(lǐng)導(dǎo)，地方政府的職能部門也以上級主管部門領(lǐng)導(dǎo)為主，它們就是中央在地方設(shè)置的直接負(fù)責(zé)執(zhí)行貫徹中央政策的機(jī)構(gòu)。改革開放以后，這種情況有了明顯改變，中央開始大幅度下放權(quán)力，地方政府對所屬職能部門的自主權(quán)，主要體現(xiàn)在人事權(quán)上，越來越大。甚至可以說，有些部門的條條領(lǐng)導(dǎo)有時也就只具有形式上的意義，僅僅是一種業(yè)務(wù)指導(dǎo)的關(guān)系。以至于出現(xiàn)了地方政府和職能部門聯(lián)合起來，鉆中央政策的空子，合伙欺騙中央。但總的來說，我國的行政組織體制還是一種典型的分離制體制。

1．分離制行政體制的優(yōu)勢分析

分離制行政體制的優(yōu)勢體現(xiàn)在以下兩個方面:第一，既便于中央政府實現(xiàn)對我國的宏觀控制，可以集中力量辦大事，也能適度調(diào)動地方政府的積極性，可以使它們因地制宜地去執(zhí)行決策。沒有我國中央政府強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控，很多事情，像長江三峽工程、北京申辦奧運(yùn)會都是難以想象的。中國是一個多民族的國家，國情復(fù)雜，尤其是歷史上多次出現(xiàn)地方勢力尾大不掉現(xiàn)象，都說明我國暫時還不能實行地方政府的充分自治，地方政府工作部門在一定程度上接受中央的垂直領(lǐng)導(dǎo)是必要的。同時，適度下放權(quán)力給地方政府，也會極大地調(diào)動地方的積極性，充分發(fā)揮它們的自主精神。第二，分離制行政體制可以防止地方政府權(quán)力過度膨脹，勢力過大，并且與中央政府對抗的局面。就像上面所說，歷史上這種類似的情況絕不僅僅出現(xiàn)一兩次。甚至在毛澤東時代，就出現(xiàn)了高崗、饒漱石集團(tuán)聯(lián)合起來同中央主要領(lǐng)導(dǎo)人抗衡，企圖奪取最高權(quán)力的現(xiàn)象。所有這些都給中央領(lǐng)導(dǎo)層敲響了警鐘，使我國的行政組織體制不可能實行真正的完整制。國家的動蕩和分裂是每一個國人都不愿見到的，從這個意義上，分離制行政體制目前在我國還是有一定的適應(yīng)性的。

2．分離制行政體制的缺點分析

分離制行政體制的缺點主要有:第一，不符合命令統(tǒng)一原則。按照管理學(xué)中泰勒和法約爾的觀點，一個下級只能有一個上級，只能接受一個命令，即命令同一原則。一個下級如果出現(xiàn)多個上級，必然出現(xiàn)多頭指揮現(xiàn)象。這就涉及到一個協(xié)調(diào)一致問題，如果多個上級能夠很好的進(jìn)行協(xié)調(diào)，情況可能會好一些。如果多個上級的命令不一致，就會讓下級無所適從，不知所措。實際上，在我國，就像上文所說，政府職能部門常常要受到來至三方的領(lǐng)導(dǎo)，即同級政府，上級職能部門和同級黨委。雖然理論上，我們的政府是人民的政府，然而實踐中不同部門都有各自不同的利益，考慮問題都有各自的出發(fā)點。關(guān)鍵是我國當(dāng)前政治生活人格化因素的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于正式規(guī)則、制度的影響，也就是說，官員的主觀意志可以代替甚至超越法律。在這樣一個大的環(huán)境下，我們可以想象得到，政令保證統(tǒng)一的可能性會有多大?作為執(zhí)行法律、政策的職能機(jī)關(guān)，它們的自主性會有多大?第二，下級的惟命是從，甚至無所適從，導(dǎo)致一個缺乏主動進(jìn)取精神、法律意識淡薄的官僚群體的產(chǎn)生。當(dāng)下級接到的命令不一致，甚至互相沖突時，該怎么辦?趨利避害是其最好的選擇，會聽命于那個對其最有利的命令，而不是最正確的那個。這無疑會助長人治之風(fēng)的蔓延，法治之風(fēng)的衰減，導(dǎo)致政府部門官僚主義習(xí)氣更加濃厚。

三、關(guān)于我國分離制行政體制的幾點思考

分離制行政體制是中央集權(quán)體制的一種表現(xiàn)形式，它強(qiáng)調(diào)中央對地方的控制。實質(zhì)上，這是一個社會性資源在中央和地方之間的分配問題。我國在改革開放以后進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)、政治改革的一個明顯表現(xiàn)就是地方政府功能的擴(kuò)大和中央政府功能的縮小，社會資源的調(diào)控權(quán)由中央政府向地方政府轉(zhuǎn)移。這種趨勢的強(qiáng)化和分離制行政體制的內(nèi)涵不相一致，以至于我國的分離制行政體制出現(xiàn)了某種不倫不類現(xiàn)象:一方面，中央宏觀調(diào)控能力下降。一個最明顯的例子就是中央與地方財政比例的“倒三七開”，即近年來，在全國財政總支出中，中央政府支出只占三成左右，地方則占七成左右，而西方實行完整制的發(fā)達(dá)國家如美國、英國和德國，中央政府財政比例一般都占六、七成。這就是一個悖論:為什么強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)的分離制和強(qiáng)調(diào)地方自主的完整制，在中央政府的財政比例和宏觀調(diào)控能力上出現(xiàn)倒掛?另一方面，地方政府自主權(quán)不斷增強(qiáng)，地方主義迅速抬頭，各行其是越來越明顯。實際上，這也有上一方面中央宏觀調(diào)控能力下降的原因。分離制本意是想通過下放給地方一部分權(quán)力以調(diào)動地方的積極性，使中央的決策能更好的貫徹下去，可現(xiàn)實中，地方政府成了一個利益的過濾器，一個專門鉆法律空子的律師。地方政府的積極性沒有運(yùn)用在如何全面落實中央政策上，而是如何與中央討價還價來獲得實惠上。近年來地方保護(hù)主義的興起，各地低水平的重復(fù)建設(shè)，似乎在對我國當(dāng)前畸形的分離制行政體制說“不”。

以上的分析使人們產(chǎn)生一種錯覺，我國的行政組織體制好像更像完整制，而不是分離制。事實上，我國的分離制行政體制不僅沒有離完整制越來越近，反而越來越遠(yuǎn)。因此，我們應(yīng)通過對現(xiàn)存分離制的弊端進(jìn)行分析，提出改進(jìn)建議。

1．異化的政績觀

異化的政績觀是指黨政官員沒有遵循科學(xué)發(fā)展觀，偏離人民利益的宗旨，只為追求個人升遷而片面追逐所謂“政績”的價值取向和態(tài)度。它是一種狹隘的、建立在數(shù)字基礎(chǔ)上的發(fā)展觀，導(dǎo)致地方政府在創(chuàng)造數(shù)字的時候，可以不考慮老百姓的利益，不考慮是不是有利于全國的發(fā)展，甚至在與中央政策不相符合時也照做不誤。異化的政績觀極大地影響了中央政策的貫徹執(zhí)行，造成了中央宏觀調(diào)控能力的下降。改變這種異化的政績觀，首先要建立綜合性的政績考核指標(biāo)體系，不僅要看經(jīng)濟(jì)的增長數(shù)量，更要看經(jīng)濟(jì)的發(fā)展質(zhì)量;不僅要看數(shù)字，更要看這些數(shù)字是不是真正給人們帶來了實惠，提高了人們的福祉。其次，要讓老百姓在干部考核的過程中真正能說上話，并且這些話對官員的前途影響很大。權(quán)力來自于誰，就要對誰負(fù)責(zé)。在目前我國這種集權(quán)制度下，可以嘗試官員的雙重負(fù)責(zé)制度，即一方面要對上級負(fù)責(zé)，另一方面要對老百姓負(fù)責(zé)。同時，慢慢加大老百姓對官員的監(jiān)督力度，這對民主政治的發(fā)展也是很有裨益的。

2．缺失的監(jiān)督機(jī)制

隨著社會事務(wù)的增加和復(fù)雜化，中央政府權(quán)力的下放是一種必然趨勢。有權(quán)必有責(zé)，地方政府在權(quán)力增加的同時也應(yīng)該受到相應(yīng)增加的監(jiān)督。然而，實際情況卻不是這樣，在中央對地方監(jiān)控力度逐漸減弱的同時，卻沒有增加其他相應(yīng)的對地方的監(jiān)督，在這種情況下，地方政府怎能不胡作非為?說到對地方的監(jiān)督，不能不提到人大的監(jiān)督。這是一個非常復(fù)雜的問題，學(xué)術(shù)界對此也進(jìn)行了長時間的討論，迄今還沒有形成一個能為政治精英所接受的模式。在討論這個問題時，我們必須設(shè)定一個前提，即中央的利益和人民的利益是一致的。這樣，地方代表人民的機(jī)構(gòu)人大在對政府進(jìn)行監(jiān)督時，能與中央的監(jiān)督保持一致，雙重監(jiān)督就能保證統(tǒng)一。這點在理論上就不必贅言了。在實踐中，中央的決策也往往與廣大人民的利益是一致的。因此，這一假設(shè)是成立的。既然這一假設(shè)成立，那么政策設(shè)計者就應(yīng)該充分相信人民的機(jī)構(gòu)——人大。在實踐中應(yīng)強(qiáng)化人大對其他國家機(jī)關(guān)監(jiān)督的有效性，而不只是一種形式上的權(quán)力。到時候，官員做事要看老百姓的臉色，哪級政府還敢胡作非為，肆意侵害老百姓的利益以求自己的升遷?

四、結(jié)束語

由于篇幅所限，加之自己思考尚不深入，文中諸多看法顯得還很單薄、膚淺。我們是不是可以這樣說:我國將來的行政組織體制一定會從現(xiàn)在的中央集權(quán)的分離制過渡到地方享有充分自由的完整制。那么，圍繞這個目標(biāo)我們應(yīng)該在理論上和實踐上做些什么?關(guān)鍵是我們應(yīng)該認(rèn)識到完整制在我國的實現(xiàn)會遇到什么問題，我們應(yīng)該怎樣進(jìn)行制度設(shè)計去防止它?這才是理論工作者和實踐工作者應(yīng)予以關(guān)注的問題。

［1］傅明賢．行政組織理論［M］．北京:高等教育出版社，2000．

［2］胡偉．政府過程［M］．杭州:浙江人民出版社，1998．

［3］鄭志龍．行政管理學(xué)［M］．北京:中央廣播電視大學(xué)出版社，2000．

［4］柯彪．政績觀異化及其矯正［D］．鄭州大學(xué)，2005．