嘉興市開展排污權(quán)交易的經(jīng)驗(yàn)及啟示

□ 郁璇

嘉興市開展排污權(quán)交易的經(jīng)驗(yàn)及啟示

□ 郁璇

嘉興市作為全國(guó)首家開展排污權(quán)交易的地區(qū)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情和本區(qū)域的特點(diǎn)，通過建立排污權(quán)初始分配制度、排污權(quán)溢出購(gòu)入量制度、排污權(quán)區(qū)別定價(jià)制度以及拍賣和租賃制度，大膽運(yùn)用市場(chǎng)手段治理環(huán)境污染的制度創(chuàng)新，其特有的成功經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)排放權(quán)交易體系的建立提供了借鑒。

排污權(quán)交易 初始分配 制度創(chuàng)新

排放權(quán)交易就是根據(jù)一國(guó)或者某個(gè)地區(qū)的環(huán)境容量確定一個(gè)排放上限即排放的最大限額Cap，然后由權(quán)威機(jī)構(gòu)以發(fā)放排放許可證或者排放權(quán)指標(biāo)等形式向被納入到該交易實(shí)施范圍內(nèi)的所有“排放源”授予排放權(quán)，并允許這種權(quán)利像商品一樣進(jìn)行交易，以此來控制污染物的排放總量，降低污染治理費(fèi)用。排放權(quán)交易是科斯定理在環(huán)境治理領(lǐng)域的典型應(yīng)用[1]， 1986年被美國(guó)首先應(yīng)用于二氧化硫和水污染的管理中[2]，后來在德國(guó)、日本、歐盟等國(guó)家得到普遍運(yùn)用。基于這種手段的有效性，我國(guó)也開展了關(guān)于排放權(quán)交易的各種實(shí)踐，尤以浙江省嘉興市的排污權(quán)交易最具典型性。

1 制度與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與環(huán)境污染問題似乎總是相伴而生的，嘉興也不例外。嘉興地處平原水網(wǎng)地帶，全市河道總長(zhǎng)1.38萬公里，擁有高達(dá)8%的水域面積。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，水污染日趨嚴(yán)重。以2006年為例，化工、紡織、印染、造紙、制革等高能耗、重污染行業(yè)的產(chǎn)值僅占全市總產(chǎn)值的34.6%，但化學(xué)需氧量（COD）的排放占排放總量的84.3%[3]。在此背景下，嘉興市引入了國(guó)際上通用的治理環(huán)境污染的排放權(quán)交易制度，進(jìn)行了制度與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

1.1 建立、健全實(shí)施排污權(quán)交易的各種制度

縱觀國(guó)外現(xiàn)有成功實(shí)踐，要推行排放權(quán)交易、建立排放權(quán)交易市場(chǎng)，首先要從法律上確認(rèn)排放權(quán)的合法性，規(guī)定排放權(quán)交易主體和監(jiān)管主體，并制定相應(yīng)的排放權(quán)交易規(guī)則[4]。因此，嘉興市從2003年就相繼發(fā)布了《嘉興市環(huán)境污染整治行動(dòng)方案》、《嘉興市人民政府關(guān)于加快實(shí)施市區(qū)工業(yè)污染源(危險(xiǎn)源)整治工程的意見》、《嘉興市跨縣（市、區(qū)）行政區(qū)域水環(huán)境污染處理暫行辦法》、《嘉興市區(qū)城市建筑垃圾管理辦法》、《嘉興市級(jí)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金使用管理暫行辦法》等地方性法規(guī)和文件。為了推行和規(guī)范排污權(quán)交易，嘉興市從2007年又相繼頒布了《嘉興市環(huán)境保護(hù)飛行監(jiān)測(cè)辦法（試行）》、《嘉興市主要污染物排放排污權(quán)交易辦法（試行）》、《嘉興市主要污染物排放排污權(quán)交易辦法實(shí)施細(xì)則》等文件，為排污權(quán)交易的開展奠定了法律和制度基礎(chǔ)。

1.2 將排放源統(tǒng)一納入到持續(xù)排放監(jiān)測(cè)系統(tǒng)

美國(guó)在進(jìn)行SO2排放權(quán)交易時(shí)，對(duì)納入到減排計(jì)劃中的排放源都安裝了持續(xù)排放監(jiān)測(cè)系統(tǒng)（CEM），用來準(zhǔn)確判定排放源的實(shí)際排放量，增加排放交易的透明度，確保達(dá)到預(yù)期減排目標(biāo)。沒有這種技術(shù)支撐，排污權(quán)交易就無從談起。嘉興市從2002年起就與日本島津公司合作，構(gòu)建排放源的監(jiān)控系統(tǒng)，在浙江省率先完成了排放源和大氣、地表水的自動(dòng)監(jiān)測(cè)兩大系統(tǒng)建設(shè)，并建成了一個(gè)中心和七個(gè)分中心，實(shí)現(xiàn)了對(duì)全市90%的排放源排放總量的全天候?qū)崟r(shí)數(shù)據(jù)和圖像的監(jiān)控，對(duì)企業(yè)的排放數(shù)據(jù)和排污總量可以隨時(shí)調(diào)閱和核查；19個(gè)地表水自動(dòng)監(jiān)測(cè)站和14個(gè)大氣監(jiān)測(cè)站可以對(duì)嘉興的大氣環(huán)境和水環(huán)境進(jìn)行全天候的實(shí)時(shí)監(jiān)控。

1.3 制定嚴(yán)格的排污許可證管理制度

排污許可證是國(guó)家環(huán)境保護(hù)行政部門根據(jù)一定區(qū)域的環(huán)境容量，按照規(guī)定，向申請(qǐng)排污的排放源發(fā)放的允許其從事一定排污活動(dòng)的證明[5]。排污許可證是排放源排污的依據(jù)，可以作為排污權(quán)交易基準(zhǔn)的認(rèn)定。取得排污許可證的排放源就可以依法進(jìn)行排污，通過采取各種節(jié)能減排措施節(jié)余的排污許可證可以進(jìn)行交易。嘉興市環(huán)保局對(duì)于符合規(guī)定的企業(yè)頒發(fā)《排污許可證》；對(duì)未達(dá)到規(guī)定條件或者超標(biāo)排放的企業(yè)僅頒發(fā)《臨時(shí)排污許可證》，并責(zé)令其限期治理或整改；未取得《排污許可證》或《臨時(shí)排污許可證》的排污者，不得排放污染物。排放源在限期治理期間應(yīng)當(dāng)限制生產(chǎn)、實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放，不得增加污染物的排放總量。整改期限屆滿前30日內(nèi)，企業(yè)應(yīng)向環(huán)境保護(hù)行政主管部門報(bào)告整改完成情況，申請(qǐng)領(lǐng)取《排污許可證》。對(duì)達(dá)到整改要求的，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門頒發(fā)《排污許可證》；逾期未完成整改任務(wù)的，不予頒發(fā)《排污許可證》，《臨時(shí)排污許可證》自行失效。

1.4 建立了污染物綜合監(jiān)管體系

嘉興市通過一系列的制度安排和措施，初步形成了以環(huán)保機(jī)關(guān)為主、其他機(jī)關(guān)和社會(huì)人員聯(lián)動(dòng)的綜合監(jiān)控管理體系。首先，建立區(qū)域環(huán)保協(xié)作機(jī)制。嘉興市成立了由副市長(zhǎng)任組長(zhǎng)、市有關(guān)部門負(fù)責(zé)人和縣（市、區(qū)）分管領(lǐng)導(dǎo)為成員的區(qū)域環(huán)保協(xié)作工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，加強(qiáng)對(duì)區(qū)域環(huán)境污染治理工作的領(lǐng)導(dǎo)；同時(shí)，還建立了聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)信息通報(bào)和協(xié)調(diào)聯(lián)系。其次，建立部門協(xié)作機(jī)制。以市紀(jì)委監(jiān)察局牽頭，由市環(huán)保局、市公安局、市檢察院、市法院等部門組成協(xié)調(diào)小組，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政、法律等管理手段，嚴(yán)厲打擊各類環(huán)境違法違紀(jì)行為，為排污權(quán)交易提供了有力的保障；最后，鼓勵(lì)和支持公眾參與。通過組建環(huán)保志愿者服務(wù)總隊(duì)，動(dòng)員社會(huì)各階層協(xié)助環(huán)保部門監(jiān)督管理環(huán)境污染防治，形成上下聯(lián)動(dòng)的局面，提高了監(jiān)控效率。

2 主要內(nèi)容

嘉興市排污權(quán)交易在排放權(quán)的初始分配、排放權(quán)的定價(jià)、排放權(quán)的購(gòu)買、排放權(quán)交易平臺(tái)等諸多方面實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)新。

2.1 排放權(quán)的初始分配

排放權(quán)的初始分配是排放權(quán)交易制度的一個(gè)重大問題，涉及到各方面的利益平衡問題。Barde認(rèn)為初始排放權(quán)的分配是形成和制定政策的最大壁壘[6]。在現(xiàn)有的排放權(quán)交易實(shí)踐中，運(yùn)用最多的是免費(fèi)分配和公開拍賣方式[7]。公開拍賣是對(duì)環(huán)境污染外部性的內(nèi)部化，是對(duì)市場(chǎng)價(jià)格扭曲的糾正，將拍賣所得作為政府的財(cái)政收入來源，也是非常有益的。但是由于企業(yè)的抵觸心理，使得這種有償?shù)某跏挤峙浞绞接龅胶艽笞枇?，而且可能發(fā)生某些利益集團(tuán)操縱排放權(quán)交易市場(chǎng)價(jià)格的問題[8]。免費(fèi)分配雖然可以很好地解決上述問題，卻無法真實(shí)反映排放權(quán)的價(jià)格，而且以現(xiàn)時(shí)排放量作為初始免費(fèi)分配的依據(jù)在一定程度上會(huì)驅(qū)使排放源擴(kuò)大排污，對(duì)實(shí)施清潔生產(chǎn)的排放源造成實(shí)質(zhì)的不公平[9]。

為了提高排放權(quán)交易效率，嘉興市采用了迂回方式，“跳”過了初始分配這一難題。在排污權(quán)的初始分配上采取了新老企業(yè)有別的制度，對(duì)于老企業(yè)基于先占予以認(rèn)可，對(duì)新企業(yè)實(shí)行有償獲得的制度。即不考慮2007年11月1日前已經(jīng)獲得排污權(quán)指標(biāo)的老企業(yè)，只規(guī)定在2007年11月1日后進(jìn)入市場(chǎng)的主體(含新建、改建、擴(kuò)建)必須首先通過儲(chǔ)備交易中心獲得排污權(quán)指標(biāo)后才能投入運(yùn)行。嘉興南湖區(qū)則充分發(fā)揮了價(jià)格杠桿的作用，創(chuàng)新采用了初始排污權(quán)有償使用制度，即不僅是新建、改建和擴(kuò)建的項(xiàng)目需要通過購(gòu)買排污權(quán)指標(biāo)后才能動(dòng)工，已經(jīng)獲批的老項(xiàng)目也要有償取得排污權(quán)后才能繼續(xù)運(yùn)營(yíng)。

2.2 排放權(quán)的定價(jià)

嘉興采用了排放權(quán)區(qū)別定價(jià)制度。目前，嘉興市排污權(quán)儲(chǔ)備交易中心的定價(jià)分為兩個(gè)層面：交易中心向企業(yè)購(gòu)買排污權(quán)指標(biāo)的價(jià)格為1.5萬元／噸SO2，5萬元／噸COD；企業(yè)向交易中心購(gòu)買排污權(quán)指標(biāo)的價(jià)格是：2萬元／噸SO2，購(gòu)買COD的價(jià)格則根據(jù)行業(yè)的不同分別是6萬（一般污染行業(yè)）和8萬元（化工、印染等重污染行業(yè)）／噸；對(duì)于符合產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)則實(shí)行5萬元的優(yōu)惠價(jià)。該價(jià)格的確定是由嘉興市環(huán)保局委托浙江清華長(zhǎng)三角研究院做出的。以COD為例，首先選擇十個(gè)有代表性的企業(yè)，包括重度污染、中度污染和其他行業(yè)，然后測(cè)算出這些企業(yè)減排一噸COD需要的各種成本，最后取其平均值。

2.3 排污權(quán)的購(gòu)買

2.3.1 實(shí)行排污權(quán)溢出購(gòu)入量制度

根據(jù)國(guó)家的“十一五規(guī)劃”和浙江省的規(guī)定，嘉興市由于新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目新增的主要污染物排放量，必須在總量平衡條件下尋找替代削減指標(biāo)，即在控制污染物排放總量的基礎(chǔ)上，新增的主要污染物排放量必須從已占有環(huán)境資源的老企業(yè)完成減排任務(wù)后削減的減排指標(biāo)中解決，并且規(guī)定這些項(xiàng)目要根據(jù)不同行業(yè)按照1：1.5和1：1.2的削減指標(biāo)進(jìn)行審批。通過采取排放權(quán)溢出購(gòu)入量制度，達(dá)到逐步減少污染、強(qiáng)制減排的目的。

2.3.2 實(shí)行靈活的交易制度

為了提高初始排污權(quán)有償使用效率，緩沖管理過程中面臨的各種沖突，排污企業(yè)可以按照環(huán)保部門核定的允許排污量采用多種靈活交易形式：第一，一次性買斷排污權(quán)；第二，分期分批購(gòu)買排污權(quán)；第三，購(gòu)買臨時(shí)排污權(quán)；第四，未購(gòu)買排污權(quán)或臨時(shí)排污權(quán)的排污企業(yè)可以進(jìn)行自主減排。

排污企業(yè)選擇一次性買斷排污權(quán)的，必須在2008年8月31日前到南湖區(qū)排污權(quán)儲(chǔ)備交易中心辦理相關(guān)手續(xù)并支付相應(yīng)的購(gòu)買費(fèi)用；選擇分期分批購(gòu)買排污權(quán)的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)在2010年12月31日前支付完畢所有排污權(quán)交易費(fèi)（未買斷的部分自2008年9月1日起按日征收排污權(quán)使用費(fèi)，征收標(biāo)準(zhǔn)為13元/噸/日COD，3.2元/噸/日SO2）；購(gòu)買臨時(shí)排污權(quán)的企業(yè)，以年度為單位繳納排污權(quán)指標(biāo)使用費(fèi)，COD為2400元/噸/年，SO2為600元/噸/年；選擇自主減排的排污企業(yè)的COD、SO2排放量須在區(qū)環(huán)保局的核定基數(shù)上逐年下降，下降目標(biāo)不能低于國(guó)家、省、市的規(guī)定；達(dá)到上述減排標(biāo)準(zhǔn)的自主減排企業(yè)，不再承擔(dān)排污權(quán)指標(biāo)的使用費(fèi)，并享受政府減排專項(xiàng)資金補(bǔ)助政策，但排污權(quán)指標(biāo)屬政府所有，排污單位發(fā)生轉(zhuǎn)產(chǎn)、破產(chǎn)、關(guān)停等行為導(dǎo)致排污停止或減少的，由政府無條件收回。

2.4 排放權(quán)交易的平臺(tái)

嘉興市排污權(quán)儲(chǔ)備交易中心是經(jīng)嘉興市人民政府批準(zhǔn)成立的全資國(guó)有企業(yè)，是嘉興市環(huán)保局下屬的一個(gè)獨(dú)立核算單位，主要是在嘉興市環(huán)保局的授權(quán)和指導(dǎo)下從事COD和SO2的排污權(quán)交易的專門機(jī)構(gòu)，是嘉興市排污權(quán)交易的指定平臺(tái)。為了順利運(yùn)行，市政府首先撥給交易中心一筆啟動(dòng)資金用于排污權(quán)的收購(gòu)，交易中心的日常運(yùn)營(yíng)開支主要通過對(duì)排污權(quán)交易的雙方按5%的比例收取交易管理費(fèi)（或在排污權(quán)交易收益中按5%的比例提取交易管理費(fèi)）和交易差價(jià)來保障。

嘉興市南湖區(qū)出于稅收的考慮，將排污權(quán)儲(chǔ)備交易中心定位為事業(yè)機(jī)構(gòu)，下設(shè)排污權(quán)交易管理公司負(fù)責(zé)日常管理，設(shè)有財(cái)務(wù)、檔案管理等職位，主要通過財(cái)政補(bǔ)貼和收取管理費(fèi)維持其日常運(yùn)營(yíng)，包括對(duì)在一級(jí)市場(chǎng)購(gòu)買初始排污權(quán)的企業(yè)收取1%的管理費(fèi)和在二級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行交易的雙方各自收取1%的管理費(fèi)。

3 啟示

通過對(duì)嘉興市排放權(quán)交易體系的運(yùn)作和實(shí)施效果的考察和分析，有助于為我國(guó)排放權(quán)交易體系的建立提供一些借鑒和啟示：

3.1 實(shí)施排放權(quán)交易應(yīng)當(dāng)制度先行

健全的法制建設(shè)是排放權(quán)交易能夠健康發(fā)展的基礎(chǔ)，尤其是一項(xiàng)突破傳統(tǒng)管理模式的新制度更加需要法律制度的指引。市場(chǎng)機(jī)制雖然具有開放性、靈活性等特點(diǎn)，但是如果沒有良好的法制環(huán)境，市場(chǎng)的缺點(diǎn)也會(huì)暴露無遺。法律制度的規(guī)范性可以給市場(chǎng)主體提供一個(gè)公平、公開、安全的交易環(huán)境，保護(hù)合法者的權(quán)利、追究違法者的責(zé)任，使市場(chǎng)主體自由、有序的進(jìn)行交易，實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)化配置[10]。具體包括對(duì)排放權(quán)交易的合法性的確認(rèn)、排放源的排放標(biāo)準(zhǔn)、交易主體、交易范圍、初始排放權(quán)的分配、排放權(quán)指標(biāo)的定價(jià)、交易規(guī)則、交易監(jiān)管以及交易激勵(lì)機(jī)制等配套制度建設(shè)。

3.2 做好排放權(quán)交易的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

3.2.1 在線監(jiān)測(cè)

借鑒美國(guó)SO2排放權(quán)交易的成功經(jīng)驗(yàn)，與排放權(quán)交易相配套的在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)包括環(huán)保行政部門和企業(yè)兩個(gè)層面。環(huán)保行政部門主要包括三個(gè):排污跟蹤系統(tǒng)(ETS)、年度調(diào)整系統(tǒng)(ARS)和許可排污跟蹤系統(tǒng)(ATS)。其中，許可排污跟蹤系統(tǒng)由企業(yè)的連續(xù)監(jiān)測(cè)裝置提供支持，保證污染物排放數(shù)據(jù)的及時(shí)、完整和精確性，是排污權(quán)分配、交易、達(dá)標(biāo)審核的唯一官方記錄，為環(huán)境保護(hù)行政管理部門提供了有效監(jiān)測(cè)手段，并為排污權(quán)交易市場(chǎng)提供相關(guān)信息[11]。

3.2.2 許可證的管理

排污許可證制度是以污染物總量控制為前提，將某一控制區(qū)域作為一個(gè)完整的系統(tǒng)，采取措施將排入這一區(qū)域的污染物總量控制在一定數(shù)量之內(nèi)，以滿足該區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量要求。這種總量控制主要包括污染物的排放總量、排放地域和排放時(shí)間[12]。因此，排污許可證是進(jìn)行排污權(quán)交易的一個(gè)重要依據(jù)，可以根據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境容量和減排目標(biāo)通過重新核發(fā)許可證的方式達(dá)到強(qiáng)制減排目的。

3.2.3 開展排放權(quán)交易應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)

開展排放權(quán)交易需要有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和前提條件作為支撐，需要結(jié)合客觀實(shí)際，采取循序漸進(jìn)的方式逐步建立統(tǒng)一的排放權(quán)交易市場(chǎng)。出于可操作性和成本最小化的考慮[13]，可以基于我國(guó)現(xiàn)有的在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和配套設(shè)施的安裝和實(shí)施情況，結(jié)合國(guó)家的“十一五”和“十二五”規(guī)劃，采用省級(jí)區(qū)域試點(diǎn)的方式開展排放權(quán)交易試點(diǎn)。在此之前，可以通過制定政策措施鼓勵(lì)排放源進(jìn)行“早期減排”，建立自愿排放權(quán)交易市場(chǎng)。

3.2.4 成立“國(guó)家排放權(quán)儲(chǔ)備中心”

國(guó)家作為環(huán)境資源的“所有者”，有權(quán)對(duì)環(huán)境資源進(jìn)行統(tǒng)一配置。為了更好地協(xié)調(diào)和規(guī)范各地的排放權(quán)交易、保護(hù)環(huán)境，國(guó)家應(yīng)當(dāng)成立統(tǒng)一的排放權(quán)儲(chǔ)備中心，可以將其定位為環(huán)保部下轄的事業(yè)單位，負(fù)責(zé)監(jiān)管排放權(quán)交易。同時(shí)，在各地設(shè)立排放權(quán)儲(chǔ)備分中心，加強(qiáng)對(duì)各地排放權(quán)交易的管理。具體包括:第一，制定交易管理辦法，對(duì)排放權(quán)交易進(jìn)行宏觀調(diào)控與約束，為交易活動(dòng)提供指南；第二，在交易活動(dòng)之前，確認(rèn)排放權(quán)指標(biāo)的真實(shí)性；第三，確認(rèn)交易雙方交易協(xié)議的有效性和交易產(chǎn)品、排放量、排放去向以及有關(guān)技術(shù)要求；第四，指導(dǎo)交易參與者確定交易價(jià)格或價(jià)格幅度；第五，督促雙方在交易完成后及時(shí)辦理排放許可證的變更手續(xù)，明確各方責(zé)任；第六，核查排放交易量，對(duì)排放交易工作進(jìn)行整體評(píng)估、統(tǒng)計(jì)，總結(jié)、完善交易管理體制[14]。

3.2.5 建立排放權(quán)交易激勵(lì)機(jī)制

環(huán)境資源的日益稀缺性可能導(dǎo)致排放權(quán)交易市場(chǎng)的潛在賣方不活躍，不愿出售排放權(quán)指標(biāo)，出現(xiàn)“有價(jià)無市”的尷尬局面。為此政府管理部門應(yīng)當(dāng)積極出臺(tái)相關(guān)措施，建立排污權(quán)交易激勵(lì)機(jī)制。國(guó)家可以加大對(duì)管網(wǎng)、在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，通過為減排企業(yè)提供各種財(cái)政和稅收保障措施及配套制度的安排推動(dòng)先進(jìn)清潔技術(shù)的引進(jìn)和開發(fā)，真正實(shí)現(xiàn)以排放權(quán)交易保護(hù)環(huán)境的目標(biāo)[15]。

（作者為天津大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生）

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