安全生產(chǎn)日常監(jiān)管與應(yīng)急管理體系比較探析

薛 露

一、引言

隨著企業(yè)各類安全生產(chǎn)事故的頻發(fā)，各種安全生產(chǎn)事故的應(yīng)急工作，成為加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)工作的重要舉措。根據(jù)2011年國(guó)家安全生產(chǎn)應(yīng)急管理重點(diǎn)工作安排，“以提高應(yīng)急能力為中心，以建設(shè)更加高效的安全生產(chǎn)應(yīng)急救援體系為重點(diǎn)，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)、工作落實(shí)、政策落實(shí)、措施落實(shí)，大力推動(dòng)安全生產(chǎn)應(yīng)急救援體系建設(shè)，進(jìn)一步夯實(shí)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理基層基礎(chǔ)，全面提升防范和應(yīng)對(duì)事故災(zāi)難的能力”。目前，我國(guó)安全生產(chǎn)格局是“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、企業(yè)全面負(fù)責(zé)、群眾參與監(jiān)督、全社會(huì)廣泛支持”，成立專門的安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，對(duì)各類安全生產(chǎn)進(jìn)行日常監(jiān)督管理。隨著應(yīng)急管理概念的提出以及國(guó)家安全生產(chǎn)應(yīng)急管理相關(guān)文件的出臺(tái)，由于安全生產(chǎn)日常監(jiān)管和應(yīng)急管理同是針對(duì)安全問(wèn)題的管理，如何正確處理安全生產(chǎn)日常監(jiān)管和應(yīng)急管理的關(guān)系，是各級(jí)安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在進(jìn)行應(yīng)急管理建設(shè)時(shí)面臨的主要問(wèn)題。針對(duì)安全生產(chǎn)日常監(jiān)管與應(yīng)急管理不同的管理體系，本文將從體系的管理內(nèi)容、運(yùn)行體系以及發(fā)展歷程三個(gè)方面比較分析安全生產(chǎn)日常監(jiān)管和安全生產(chǎn)應(yīng)急管理二者的異同。

二、從管理內(nèi)容的角度比較分析

從政府角度來(lái)看，安全生產(chǎn)日常監(jiān)管主要是安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)本行政區(qū)域的安全生產(chǎn)實(shí)施綜合監(jiān)督管理。依據(jù)《安全生產(chǎn)法》等法律法規(guī)，制定安全生產(chǎn)政策和法規(guī)，進(jìn)行安全生產(chǎn)準(zhǔn)入條件的審批，包括安全生產(chǎn)許可證、安全管理人員安全資格證、特種作業(yè)人員操作資格證等，對(duì)安全生產(chǎn)事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督監(jiān)察，包括安全生產(chǎn)大檢查、重點(diǎn)行業(yè)以及重點(diǎn)領(lǐng)域的專項(xiàng)監(jiān)察活動(dòng)、安全生產(chǎn)許可證的監(jiān)督檢查等；調(diào)查處理生產(chǎn)安全事故[1]。安全生產(chǎn)日常監(jiān)管的側(cè)重點(diǎn)是企業(yè)的日常生產(chǎn)活動(dòng)，目的是為了減少企業(yè)安全生產(chǎn)事故的發(fā)生。

應(yīng)急管理面對(duì)的是突發(fā)事件，在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法中界定“突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件?！痹诎踩a(chǎn)領(lǐng)域，應(yīng)急管理圍繞的是事故災(zāi)難事件，常見(jiàn)的主要有重大危險(xiǎn)源事故、非煤礦山等事故。應(yīng)急管理可以按照“三階段法”把突發(fā)事件分為事故前、事故中和事故后三個(gè)階段，分別討論響應(yīng)的管理內(nèi)容。按照里昂納德和休伊特（2010）提出的突發(fā)事件應(yīng)急管理內(nèi)容的框架，應(yīng)急管理三個(gè)階段包括不同的內(nèi)容，事故發(fā)生前，主要是進(jìn)行災(zāi)害減緩、應(yīng)急準(zhǔn)備以及恢復(fù)準(zhǔn)備工作；事故發(fā)生中，主要是救援和復(fù)位；事故發(fā)生后，主要是進(jìn)行重建和重構(gòu)工作[2]。

對(duì)比表1，安全生產(chǎn)日常監(jiān)管和應(yīng)急管理有一些內(nèi)容相似的地方，在事故發(fā)生前，日常監(jiān)管主要采用行政的手段，促使企業(yè)去加強(qiáng)安全生產(chǎn)管理水平，消除或減少突發(fā)事件的發(fā)生；而應(yīng)急管理強(qiáng)調(diào)在事故發(fā)生前，除了做好災(zāi)害減緩措施，包括上述于事故發(fā)生時(shí)的假設(shè)，做好災(zāi)害準(zhǔn)備以及災(zāi)后恢復(fù)工作，具體包括應(yīng)急預(yù)案編制與演練、應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)、應(yīng)急物資保障以及事故評(píng)估和重建等內(nèi)容，在涉及的部門分工時(shí)，進(jìn)行事故前的應(yīng)急管理設(shè)計(jì)的部門要比日常監(jiān)管更加廣泛；在事故發(fā)生時(shí)以及事故發(fā)生后，無(wú)論是日常監(jiān)管還是應(yīng)急管理都強(qiáng)調(diào)對(duì)事故進(jìn)行救援以及對(duì)事故進(jìn)行調(diào)查以及事后重建，但相對(duì)于日常監(jiān)管的事故響應(yīng)的隨機(jī)化，應(yīng)急管理基于事前的準(zhǔn)備，從應(yīng)急管理的內(nèi)容上來(lái)看，更加系統(tǒng)化以及專業(yè)化。

表1

三、從運(yùn)行體系的角度比較分析

我國(guó)現(xiàn)有的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體系主要采用綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管相結(jié)合的方式。綜合監(jiān)管是指實(shí)施從國(guó)家安全生產(chǎn)管理監(jiān)督管理總局到各省、市、縣安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局的縱向監(jiān)督管理系統(tǒng)；行業(yè)監(jiān)管即由各級(jí)政府相關(guān)部門對(duì)相關(guān)行業(yè)的行業(yè)橫向監(jiān)督管理系統(tǒng)。綜合監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管一個(gè)網(wǎng)絡(luò)化的安生產(chǎn)監(jiān)督管理體系（圖1）。

應(yīng)急管理是圍繞著突發(fā)事故而進(jìn)行管理的，由于突發(fā)事故發(fā)生的突然性、信息的高度不確定性、破壞性、復(fù)雜性以及非程序化決策的特點(diǎn)，使得應(yīng)急管理的業(yè)務(wù)運(yùn)行體系有別于常規(guī)的日常監(jiān)管和常態(tài)運(yùn)行機(jī)制。下圖2為安全生產(chǎn)應(yīng)急管理的主要業(yè)務(wù)流程。

圖1 安全生產(chǎn)監(jiān)督管理運(yùn)行體系

應(yīng)急管理包括常態(tài)下國(guó)家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心、各省、自治區(qū)、直轄市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門對(duì)企業(yè)進(jìn)行的安全監(jiān)管、預(yù)測(cè)預(yù)警、信息接受等以及非常態(tài)下的應(yīng)急救援指揮等，在事故發(fā)生時(shí)，通過(guò)企業(yè)自報(bào)和安全監(jiān)管兩種方式進(jìn)行事故信息的收集，根據(jù)事故災(zāi)難的可控性，嚴(yán)重程度和影響范圍等在啟動(dòng)企業(yè)應(yīng)急的同時(shí)，上報(bào)各級(jí)主管部門進(jìn)行應(yīng)急響應(yīng)，各級(jí)主管部門根據(jù)Ⅰ級(jí)響應(yīng)、Ⅱ級(jí)響應(yīng)、Ⅲ級(jí)響應(yīng)、Ⅳ級(jí)響應(yīng)四種應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別，組建應(yīng)急救援指揮中心調(diào)動(dòng)不同的資源，根據(jù)事故的發(fā)展態(tài)勢(shì)，動(dòng)態(tài)調(diào)整響應(yīng)級(jí)別[3]。

Ⅰ級(jí)響應(yīng)，國(guó)家安全生產(chǎn)應(yīng)急指揮中心全面啟動(dòng)；國(guó)務(wù)院組織有關(guān)部門成立現(xiàn)場(chǎng)指揮協(xié)調(diào)組和專家組，根據(jù)事故情況，協(xié)調(diào)個(gè)專業(yè)救援中心及相鄰省級(jí)應(yīng)急資源。

Ⅱ級(jí)響應(yīng)，各省級(jí)安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心實(shí)施應(yīng)急響應(yīng)行動(dòng)。根據(jù)事故發(fā)展情況，決定是否向上請(qǐng)求國(guó)家應(yīng)急救援以及相鄰省級(jí)應(yīng)急機(jī)構(gòu)支持，向下響應(yīng)下一級(jí)應(yīng)急救援機(jī)構(gòu)的應(yīng)急要求。

Ⅲ級(jí)響應(yīng)及以下應(yīng)急響應(yīng)行動(dòng)由各級(jí)安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮機(jī)構(gòu)決定，根據(jù)事故發(fā)展的情況是否要向上一級(jí)安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮機(jī)構(gòu)要求資源以及是否提高應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別，移交應(yīng)急指揮權(quán)利。

圖2 安全生產(chǎn)應(yīng)急管理主要業(yè)務(wù)流程

對(duì)比安全生產(chǎn)日常監(jiān)管和應(yīng)急管理的運(yùn)行體系，安全生產(chǎn)日常監(jiān)管按照相關(guān)法律法規(guī)行使單一安全生產(chǎn)監(jiān)管部門職權(quán)，由于我國(guó)現(xiàn)有安全生產(chǎn)運(yùn)行體制，安全生產(chǎn)日常監(jiān)管離不開(kāi)其他職能部門的協(xié)調(diào)，這就涉及到部門的職能劃分問(wèn)題；應(yīng)急管理包括預(yù)測(cè)預(yù)警、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)是一個(gè)全過(guò)程的管理過(guò)程，需要多個(gè)部門相互協(xié)作的綜合的管理過(guò)程，按照《安全生產(chǎn)法》《安全生產(chǎn)事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等法律法規(guī)，賦予了安全生產(chǎn)事故決策指揮中心更大的權(quán)利，協(xié)調(diào)指揮涉及多個(gè)不同部門的職能分工，相比日常監(jiān)管下的應(yīng)急救援指揮效率更高。而日常監(jiān)督管理的運(yùn)行體系相當(dāng)于應(yīng)急業(yè)務(wù)流程中的一個(gè)子集，在常態(tài)時(shí)，日常監(jiān)督管理在應(yīng)急管理充當(dāng)著災(zāi)害減緩的角色，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)降低以及事故預(yù)測(cè)預(yù)警；而在非常態(tài)時(shí)，日常監(jiān)管為應(yīng)急決策指揮提供信息以及智能等支持。

四、從發(fā)展歷程的角度比較分析

工業(yè)化革命促使了勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，但也帶來(lái)了工業(yè)事故傷亡人數(shù)的增加，隨著工人對(duì)于維護(hù)自身權(quán)益意識(shí)的覺(jué)醒，勞資雙方矛盾的惡化，促使政府在管理企業(yè)的同時(shí)，更加注重監(jiān)督管理企業(yè)的各種安全工作條件，維護(hù)職工的權(quán)益。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家較早的進(jìn)行了安全生產(chǎn)管理的實(shí)踐，安全生產(chǎn)管理大致可以分為四個(gè)階段：自然本能期-法制監(jiān)督期-自我管理期-團(tuán)隊(duì)文化期：自然本能期是安全管理的初級(jí)階段，發(fā)生在工業(yè)革命的起始階段，完全被動(dòng)地面對(duì)事故，接受事故造成的損失；法制監(jiān)督期是指進(jìn)入20世紀(jì)中期，通過(guò)國(guó)家頒布嚴(yán)格的法規(guī)，強(qiáng)制執(zhí)法監(jiān)督企業(yè)的安全管理，要求企業(yè)依據(jù)法律條文來(lái)進(jìn)行安全生產(chǎn)；自我管理期是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，到了20世紀(jì)80年代，隨著現(xiàn)代管理體系的建立，企業(yè)充分認(rèn)識(shí)到安全生產(chǎn)對(duì)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展的重要性，加強(qiáng)企業(yè)的自我安全管理；在團(tuán)隊(duì)文化期中，企業(yè)把安全生產(chǎn)作為企業(yè)文化建設(shè)的重要組成部分，把良好的健康。安全和環(huán)保業(yè)績(jī)作為事業(yè)成功的關(guān)鍵[4]。隨著新中國(guó)的成立，我國(guó)的安全生產(chǎn)監(jiān)管歷程也經(jīng)歷了不同的發(fā)展過(guò)程（見(jiàn)下表2）。由于我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，很多企業(yè)仍處于資本積累的階段，仍以犧牲社會(huì)成本換取自身的最大經(jīng)濟(jì)效益，加上相關(guān)的法律法規(guī)的不健全，使得安全生產(chǎn)水平仍處于一個(gè)急需提高的地位。在政府監(jiān)管、部門執(zhí)法監(jiān)管、中介組織服務(wù)、企業(yè)主體定位、社會(huì)輿論監(jiān)督等方面還需要不斷的完善。

應(yīng)急管理的出現(xiàn)最早可以追溯到1803年美國(guó)新漢普鎮(zhèn)發(fā)生的特大火災(zāi)，促使美國(guó)建立了第一部反災(zāi)害應(yīng)對(duì)法。兩次世界大戰(zhàn)期間，美國(guó)建立了以戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急管理為主的“應(yīng)急管理辦公室”，受颶風(fēng)災(zāi)害的影響，1961年肯尼迪政府在白宮內(nèi)部成立了應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的“應(yīng)急規(guī)劃辦公室”，全面管理自然災(zāi)害發(fā)生后的資源調(diào)配與利用、災(zāi)害救助與恢復(fù)、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與政府持續(xù)性等工作。20世紀(jì)70年代，美國(guó)陸續(xù)建立了超過(guò)100家涉及應(yīng)急和減災(zāi)各個(gè)領(lǐng)域的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，由于部門職責(zé)不清、機(jī)構(gòu)重疊導(dǎo)致了應(yīng)急管理的低效。1979年三里島核電站推動(dòng)力聯(lián)邦應(yīng)急管理局（FEMA）的建立，建立了全過(guò)程管理的綜合應(yīng)急管理體系。1992年的“安德魯颶風(fēng)”和“伊尼基颶風(fēng)”事件中暴露了FEMA在應(yīng)急管理中存在的溝通不暢、體系渙散等問(wèn)題。1994年，克林頓政府對(duì)FEMA在體系建設(shè)、部門定位的改革。2001年，9.11事件促使美國(guó)應(yīng)急管理的核心向國(guó)土安全方向轉(zhuǎn)變，2002年，F(xiàn)EMA被并入了國(guó)土安全部。2005年的“卡特里娜”颶風(fēng)暴露出了美國(guó)在自然災(zāi)害防范和救援方面的不足，又促使美國(guó)政府重新考慮FEMA的獨(dú)立性問(wèn)題[5]。

表2 安全生產(chǎn)監(jiān)管部門發(fā)展歷程

我國(guó)的應(yīng)急管理相對(duì)美國(guó)起步較晚，但隨著突發(fā)事件的發(fā)生以及應(yīng)對(duì)，應(yīng)急管理相關(guān)體系逐步建立。1998年出現(xiàn)的長(zhǎng)江流域特大洪水災(zāi)害主要是單一災(zāi)種事件，當(dāng)時(shí)還未形成應(yīng)急的相關(guān)概念。2003年發(fā)生的SARS推動(dòng)了中國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)的起步；2004年國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)公共突發(fā)事件制定工作；2005年，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》；2006年，應(yīng)急管理工作被列入國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃；2007年，頒布《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》；2008年南方特大雪災(zāi)，提出了多部門、多領(lǐng)域、多地區(qū)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制的問(wèn)題；5.12汶川地震，從整體上體現(xiàn)出了中國(guó)應(yīng)急管理水平的提升，也顯示出進(jìn)行救援隊(duì)伍建設(shè)、救援物資儲(chǔ)備體系、心理醫(yī)療等問(wèn)題優(yōu)化研究的必要性[6]。

綜上所述，日常監(jiān)督管理最初起源于企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)中的工人權(quán)益維護(hù)，政府通過(guò)強(qiáng)制管理促使企業(yè)改善安全生產(chǎn)條件，保護(hù)工人權(quán)益；而應(yīng)急管理最初是源于對(duì)于自然災(zāi)害的關(guān)注，隨著各種事件的影響范圍、災(zāi)害后果、災(zāi)害演變復(fù)雜化等的變化，應(yīng)急管理的關(guān)注領(lǐng)域逐漸從自然災(zāi)害領(lǐng)域向社會(huì)領(lǐng)域延伸，應(yīng)急管理的相關(guān)理論也被引申到與安全監(jiān)管密切相關(guān)的事故災(zāi)難應(yīng)對(duì)事件中來(lái)，應(yīng)急管理的相關(guān)舉措也逐漸與安全生產(chǎn)日常監(jiān)管行政功能相融合，以提高政府安全監(jiān)管的能力。

五、總結(jié)

通過(guò)對(duì)安全生產(chǎn)日常監(jiān)管和應(yīng)急管理的管理內(nèi)容、運(yùn)行體系以及發(fā)展歷程的比較分析，筆者認(rèn)為安全生產(chǎn)日常監(jiān)管和應(yīng)急管理在本質(zhì)上都是利用某種手段降低或者減少安全事故的發(fā)生以及事故帶來(lái)的后果。但是在具體的實(shí)現(xiàn)細(xì)節(jié)上存在一些差別，在管理內(nèi)容上，安全生產(chǎn)日常監(jiān)管跟側(cè)重于監(jiān)管企業(yè)日常運(yùn)營(yíng)，例如安全生產(chǎn)許可證、安全生產(chǎn)條件等；應(yīng)急管理側(cè)重與對(duì)于各種對(duì)安全事故采取的保障資源的管理，包括應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急專家、危險(xiǎn)源監(jiān)控等；在運(yùn)行體系上，安全生產(chǎn)日常監(jiān)管體系側(cè)重于在安全狀態(tài)時(shí)的進(jìn)行單部門的監(jiān)管，即常態(tài)的管理，同時(shí)，應(yīng)急管理體系側(cè)重于在事故發(fā)生時(shí)應(yīng)急相關(guān)資源進(jìn)行綜合的運(yùn)作，涉及到多個(gè)部門協(xié)調(diào)指揮問(wèn)題，在領(lǐng)導(dǎo)體系等方面與日常監(jiān)管存在差別；在發(fā)展歷程上，安全生產(chǎn)日常監(jiān)管早于應(yīng)急管理相關(guān)概念的提出，但是隨著安全事故的發(fā)生，應(yīng)急管理相關(guān)理論逐漸融合到安全生產(chǎn)日常監(jiān)管手段中來(lái)，主要目的是用于防范事故發(fā)生以及減低事故帶來(lái)?yè)p失的水平，而對(duì)安全生產(chǎn)日常監(jiān)管中安全標(biāo)準(zhǔn)化等方面涉及較少。因此，應(yīng)急管理不完全等同于安全生產(chǎn)日常監(jiān)督管理，而是安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的補(bǔ)充和完善。在安全生產(chǎn)日常監(jiān)管和應(yīng)急管理關(guān)系處理上，日常監(jiān)督管理與應(yīng)急管理不是取代與被取代的關(guān)系，而是相互滲透的關(guān)系，即日常監(jiān)督管理應(yīng)加強(qiáng)預(yù)警、預(yù)測(cè)、預(yù)案等應(yīng)急準(zhǔn)備的日常管理，應(yīng)急管理通過(guò)應(yīng)急準(zhǔn)備的日常管理提高事故的應(yīng)急響應(yīng)以及應(yīng)急恢復(fù)能力，進(jìn)一步完善安全生產(chǎn)日常監(jiān)督管理。

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