我國應(yīng)急志愿者行動研究

左 晴

一、引言

進入二十一世紀(jì)后，中國社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展令世人矚目，但與此同時社會的風(fēng)險程度也在大大加劇，各種危機事件、自然災(zāi)害的頻頻發(fā)生，對發(fā)展中的中國提出了新的挑戰(zhàn)。突發(fā)危機若得不到正確及時的處理更易擴大或加重。從2003年全國抗擊SARS斗爭開始，中國政府真正意義上的應(yīng)急管理工作正式啟動，社會各界對應(yīng)急也有了新的認(rèn)識[1]?！秶鴦?wù)院關(guān)于全面加強應(yīng)急管理工作的意見》（國發(fā)〔2006〕24號）明確要求“研究制訂動員和鼓勵志愿者參與應(yīng)急救援工作的辦法，加強對志愿者隊伍的招募、組織和培訓(xùn)”。政府《“十一五”期間國家突發(fā)公共事件應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃》中，要求“依托共青團中央、中國紅十字會、中國青年志愿者協(xié)會、基層社區(qū)以及其它組織，建立形式多樣的應(yīng)急志愿者隊伍，重點加強青年志愿者隊伍建設(shè)，到2010年達到每百萬人中有100名應(yīng)急志愿者。通過構(gòu)筑社會參與平臺和制定相關(guān)鼓勵政策，逐步建立國家支持、項目化管理、社會化運作的應(yīng)急志愿服務(wù)機制，發(fā)揮志愿者隊伍在科普宣教、應(yīng)急救助和恢復(fù)重建等方面的重要作用”。從實際情況看，突發(fā)災(zāi)害的緊迫性創(chuàng)造出巨大的應(yīng)急志愿行動的需求空間，中國應(yīng)急志愿行動雖然才剛剛起步，但在危機應(yīng)對的實踐中獲得了長足發(fā)展，志愿行動在應(yīng)急工作中的地位得到充分的肯定，因而及時總結(jié)認(rèn)識這些行動，已經(jīng)成為中國社會維護公共安全的重要議題。

我國應(yīng)急志愿者發(fā)展至今，已具備了自己的特點，如多數(shù)應(yīng)急志愿行動應(yīng)急而生，缺乏專業(yè)準(zhǔn)備；應(yīng)急志愿行動組織者眾多，缺乏統(tǒng)一部署，造成應(yīng)急現(xiàn)場組織難度極大；多數(shù)應(yīng)急志愿行動尚停留在事發(fā)和事后階段，事前預(yù)防嚴(yán)重不足；震后各級政府和組織紛紛啟動應(yīng)急志愿行動，但全國范圍的整體布局缺位，民間組織極少介入等[2]。

二、我國應(yīng)急志愿者面臨的問題

由各種危機催生的應(yīng)急志愿行動顯現(xiàn)了中國應(yīng)急志愿行動發(fā)展的潛力，但在實踐中也暴露出一些問題。從長遠(yuǎn)發(fā)展看，應(yīng)急志愿行動需要從危機應(yīng)對的經(jīng)驗?zāi)Ｊ竭^渡到制度化的專業(yè)建設(shè)模式，而長期、健康的制度化專業(yè)化發(fā)展還面臨諸多困境。

2.1 應(yīng)急志愿行動的全國統(tǒng)一機制未能形成

將社會力量高效地對接到政府的應(yīng)急體制中將是應(yīng)急志愿行動將來發(fā)展的方向，這是汶川抗震救災(zāi)帶來的啟示，也是將來必須面對的一個難題。中國志愿服務(wù)缺乏統(tǒng)一的權(quán)威性法規(guī)，志愿活動不規(guī)范，也缺乏志愿者行為規(guī)則。例如，相當(dāng)多的民間或個人組織的志愿者缺乏明確目的，有的不去各地救災(zāi)指揮部報到，甚至有的未經(jīng)征集和工作分配即自行進入災(zāi)區(qū)，造成物資浪費，工作混亂[3]。在國外應(yīng)急志愿者發(fā)展比較成熟的地區(qū)比如日本，在災(zāi)區(qū)救援方面則成熟許多，1995年神戶大地震時，征召到神戶的志愿者達150萬之多，他們到神戶只干兩件事：搭建住房和分發(fā)物資，整個災(zāi)區(qū)沒有因志愿者到來而產(chǎn)生混亂[4]。為了改變我國應(yīng)急志愿者缺乏統(tǒng)一部署的現(xiàn)狀，可以利用志愿者組織加強對志愿者的有效管理；但同時，我國志愿者并沒有形成一個統(tǒng)一性的全國組織或協(xié)會，志愿者與志愿組織的登記注冊制度也沒有健全和統(tǒng)一，因而面對政府應(yīng)急體系，尚未建立有效機制將志愿資源統(tǒng)一對接到應(yīng)急工作中。統(tǒng)一組織的應(yīng)急志愿者行動往往更加專業(yè)、更有力量、更有效率和更具持久性[5]。

2.2 構(gòu)建中國應(yīng)急志愿者的專業(yè)梯隊尚缺乏統(tǒng)一方案

志愿者作為民間力量整合到社會應(yīng)急系統(tǒng)中，應(yīng)逐步形成不同專業(yè)水平的志愿梯隊，以滿足應(yīng)急工作的社會化和專業(yè)化兩方面的要求。與普通志愿者不同，應(yīng)急志愿者應(yīng)更強調(diào)專門性和穩(wěn)定性，擁有不同技能或經(jīng)過培訓(xùn)的應(yīng)急志愿者應(yīng)建立起“應(yīng)急志愿者庫”，在緊急情況發(fā)生時，必須放下手中工作，立即到崗。應(yīng)急志愿者中還可再發(fā)展出特殊的專業(yè)應(yīng)急志愿者，專業(yè)化程度要求更高，能夠在應(yīng)急工作中發(fā)揮專業(yè)作用，這部分志愿者需要通過相關(guān)專業(yè)機構(gòu)的挑選、鑒別、培訓(xùn)、能力考核合格后才能準(zhǔn)入。普通志愿者也將在應(yīng)急工作中成為重要的人力資源，他們可以在應(yīng)急志愿者和專業(yè)應(yīng)急志愿者的指導(dǎo)下行動，從而形成從普通志愿者到應(yīng)急志愿者再到專業(yè)應(yīng)急志愿者的多層次應(yīng)急志愿行動梯隊。

以德國救助體系為例，它擁有120多萬現(xiàn)役志愿消防隊員，擁有50萬義務(wù)工作者的5個志愿者組織以及聯(lián)邦技術(shù)救援機構(gòu)提供的7.6萬名志愿工作者[6]。各種突發(fā)事件的發(fā)生概率極其不同，因而在應(yīng)急志愿者培訓(xùn)的專業(yè)取向方面也需要做出定位。公共衛(wèi)生和火災(zāi)的發(fā)生概率較高，應(yīng)該在志愿者培訓(xùn)隊伍建設(shè)中予以足夠的側(cè)重：可以從這兩個方面的應(yīng)急志愿者培訓(xùn)入手建設(shè)專業(yè)行動梯隊，并注重“一隊多用、一專多能”的培養(yǎng)方向[7]。選出的志愿者，可以根據(jù)不同條件的工作分類，個人進行一至兩個專業(yè)的技能培訓(xùn)，包括廢墟救人、消防滅火、簡單包扎、帳篷搭建、物資分發(fā)、災(zāi)民安置、防控疫情等。

2.3 全國志愿者及志愿服務(wù)發(fā)展極不均衡，應(yīng)急志愿行動難以實現(xiàn)“就地”原則

突發(fā)公共事件具有不確定性，人們無法準(zhǔn)確預(yù)測它會在什么時間、什么地點、以什么樣的規(guī)模發(fā)生，特別是發(fā)生大規(guī)模災(zāi)害時，往往會出現(xiàn)政府專業(yè)應(yīng)急人員不夠或難以及時趕到的情況。在這種情況下當(dāng)?shù)刂驹刚邞?yīng)該發(fā)揮較為熟悉所在區(qū)域災(zāi)害的具體情況的優(yōu)勢，為倉促趕來的專業(yè)應(yīng)急人員提供信息傳遞、現(xiàn)場引導(dǎo)、人員疏散、救護傷員、維持秩序、宣傳解釋等幫助。“就地”原則是應(yīng)急志愿行動必須遵循的原則，但要做到這一點卻受到當(dāng)前全國志愿者及志愿服務(wù)發(fā)展極不均衡狀況的影響。我國志愿者數(shù)量看上去雖不少，但穩(wěn)定的志愿者數(shù)量偏少，而且從志愿者的職業(yè)構(gòu)成上看，我國志愿者中多為青年學(xué)生，特別是在校的大中學(xué)生，這是穩(wěn)定的志愿者比例較低的原因之一。而我國城市社區(qū)的志愿者中，很大部分由離退休人員構(gòu)成，他們從事應(yīng)急志愿工作的范圍有一定限制。在地域上志愿服務(wù)也面臨結(jié)構(gòu)性失衡。我國東部地區(qū)和城市地區(qū)，開展志愿服務(wù)的時間較早，已經(jīng)形成一定的體系，應(yīng)急志愿者的發(fā)展有較充分的基礎(chǔ)。但廣泛的中西部及農(nóng)村地區(qū)，自然災(zāi)害頻發(fā)，志愿者精神普及與志愿者體系建立工作卻未到位，應(yīng)急志愿行動的推行存在很大困難。應(yīng)急志愿行動必須在全國建立健全一個“橫向到邊、縱向到底”的全方位應(yīng)急體系，才能大力提高基層應(yīng)對各類突發(fā)事件的能力。

2.4 應(yīng)急志愿行動的保障支持制度缺乏，影響應(yīng)急志愿行動的實際執(zhí)行

應(yīng)急志愿者平時并不需要財政供養(yǎng)，只要加以資源整合、培訓(xùn)演練就可以成為一支成本不高、平戰(zhàn)結(jié)合的輔助性應(yīng)急力量。但這并非完全不需要政府和社會的保障支持。從政府投入看，國外的應(yīng)急志愿服務(wù)中，有一部分的資金來源是由政府通過應(yīng)急救援體系的分支機構(gòu)提供給志愿者，多以救援裝備的形式出現(xiàn)[8]。政府更重要的作用在于建章建制。例如，澳大利亞的志愿消防員享受政府給予的火災(zāi)傷害保險，如果參加火災(zāi)撲救，原單位的工資不得扣發(fā)，如果因滅火救援負(fù)傷，工資照發(fā)，醫(yī)療費則由保險公司支付[9]。應(yīng)急志愿行動的物質(zhì)保障和制度保障需要隨制度化建設(shè)的進行而及時推進。

另外，我國的應(yīng)急志愿行動原有體系還存在反應(yīng)遲緩等問題。過去五年政府圍繞著“一案三制”為核心而建立起來的應(yīng)急管理體系在汶川抗震救災(zāi)這場巨災(zāi)的應(yīng)對行動中發(fā)揮了重要作用，然而也暴露出不足，主要表現(xiàn)在當(dāng)災(zāi)害從自然災(zāi)害次生出其他災(zāi)害類型的巨災(zāi)系統(tǒng)時，原有體系缺乏“預(yù)見性”，反應(yīng)遲緩[10]。

三、我國應(yīng)急志愿者行動的啟示

針對我國應(yīng)急志愿行動的特點和困境，根據(jù)我國的社會發(fā)育特點，制定出與我國應(yīng)急機制相協(xié)調(diào)的應(yīng)急志愿服務(wù)體系，使其在今后的災(zāi)難救援中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

3.1 建立全民動員的應(yīng)急服務(wù)意識，營造應(yīng)急志愿服務(wù)氛圍

倡導(dǎo)志愿主義和志愿精神，只有在全民對應(yīng)急服務(wù)有了一定的共識后，才能充分動員民眾加入到應(yīng)急志愿服務(wù)的行列中來，也才能從根本目標(biāo)上減少和消除突發(fā)緊急事件所產(chǎn)生的危險和破壞。個人與社區(qū)自救是危機管理過程中的關(guān)鍵因素，特別是在危機發(fā)生后至外部救援到達前的這段時間內(nèi)，自我救助特別重要。因此要重視對公民的防災(zāi)、救災(zāi)、自護、自救培訓(xùn)教育，通過利用各種宣傳渠道，建立防災(zāi)教育基地、應(yīng)急救援學(xué)校等，實施公共教育，確保公民在遇到危險時具備保護生命和財產(chǎn)所必需的常識和能力，自愿參與到應(yīng)急救援之中。我們需要促使全社會高度關(guān)注、共同參與，是有效應(yīng)對突發(fā)公共危機的根本保證。另一方面，要營造應(yīng)急志愿服務(wù)氛圍，汶川特大地震發(fā)生以后，最早奔赴災(zāi)區(qū)救助的是成都的出租車司機和部分成都市民，而最值得一提的是被認(rèn)為處于志愿行動邊緣地位的農(nóng)民或農(nóng)民工志愿者——來自甘肅慶陽的5位農(nóng)民組成一支救災(zāi)志愿者隊伍[11]，寧夏彭陽籍26名務(wù)工人員同樣也組成隊伍奔赴災(zāi)區(qū)[12]，他們的志愿精神標(biāo)志著我國全民志愿的初始。因此，首先應(yīng)在體制上推出具體的措施，以利于志愿服務(wù)的推進和開展，輔以全民動員項目的實施，并借助媒體宣傳動員。

3.2 充分認(rèn)識應(yīng)急志愿服務(wù)的作用，把應(yīng)急志愿服務(wù)納入應(yīng)急救援體系

應(yīng)急志愿服務(wù)是我國相對較新的志愿服務(wù)領(lǐng)域，所以社會對其認(rèn)知還不充分，突發(fā)應(yīng)急事件的危險性和緊急性，也會影響志愿者在此領(lǐng)域發(fā)揮作用。應(yīng)急事件中如果沒有志愿者的參與，那是難以想象的[13]。所以應(yīng)急志愿服務(wù)的提供與應(yīng)急救援體系的銜接十分重要，需要在具體運作的過程中依據(jù)一定的規(guī)范建立相應(yīng)的機制。

3.3 建立協(xié)調(diào)一致、有序高效的應(yīng)急志愿者指揮系統(tǒng)

這是有效應(yīng)對突發(fā)公共危機的重要基礎(chǔ)和進行救援資源協(xié)調(diào)的保障。從卡特里娜颶風(fēng)事件的應(yīng)急救援管理中，我們看到了多層面的、多主體、多系統(tǒng)在協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)上所帶來的損耗和對時間與資源的浪費，應(yīng)急救援中，集中指揮系統(tǒng)的建立十分必要。由于歷史和傳統(tǒng)的原因，紅十字會與該指揮系統(tǒng)的配合由來已久，戰(zhàn)地急救給了紅十字會以專業(yè)應(yīng)急救援身份，紅十字會從對最基層的民眾的動員到救援工作的實施，都發(fā)揮著其特有的作用。這些，給我們的啟示是我們的志愿者應(yīng)急救援系統(tǒng)也需要有一個能夠從上到下的一個組織系統(tǒng)與整個應(yīng)急救援系統(tǒng)相配合，由于目前中國的紅十字會還不能起到像美國紅十字會那樣的作用，那么，與美國紅十字會的職能相類似的組織在中國有民政系統(tǒng)和共青團系統(tǒng)，而這兩個系統(tǒng)中又以共青團系統(tǒng)更相似于紅十字會在美國的地位和所發(fā)揮的作用。

3.4 制定有關(guān)法律法規(guī)，對民眾參與應(yīng)急服務(wù)提出明確的要求和規(guī)定

根據(jù)美國的經(jīng)驗，每位居民都有義務(wù)參加應(yīng)急志愿服務(wù)，要求每個居民對于自己的家鄉(xiāng)和所居住的城市承擔(dān)應(yīng)急的個人責(zé)任，參加培訓(xùn)，掌握應(yīng)急技巧，在遇到緊急狀態(tài)下迅速做出反應(yīng)，參與應(yīng)急救援工作和維護社區(qū)安全?！氨Ｗo我們的安全與自由，需要大家一道努力，每一個美國人都有一個危急的角色需要扮演?！盵14]我們在借鑒別國的經(jīng)驗中，應(yīng)注重保護好志愿者的志愿精神，但作為突發(fā)事件，每個人都身處其中，只靠個人的自覺自愿還不夠，需要有某種程度上的強制推動，以便在突發(fā)事件發(fā)生時，有更多的人參與救援，最大程度上減少事故造成的損失。

3.5 制定出參與應(yīng)急志愿服務(wù)的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

這個標(biāo)準(zhǔn)是多層面、全方位的，在各個專業(yè)上制定一套符合應(yīng)急救援體系運作的志愿者參與專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，用作志愿者能力考核和準(zhǔn)入條件[15]。同時，重視專業(yè)培訓(xùn)和資格認(rèn)證，以上述標(biāo)準(zhǔn)，由專業(yè)部門監(jiān)管和培訓(xùn)，嚴(yán)格考核標(biāo)準(zhǔn)。

3.6 建立國家應(yīng)急志愿服務(wù)支持基金

根據(jù)美國的經(jīng)驗，美國國家應(yīng)急志愿服務(wù)支持基金（The National Emergency Volunteer Support Fund）對個人開放申請，申請得到批準(zhǔn)者可得到至少5萬美元的資助，如果效果好，有需要可以提供更多的資金支持。這一基金主要支持的是應(yīng)急一線的志愿救援者，為他們提供技術(shù)訓(xùn)練等支持。由于美國的專業(yè)救援人員很少，主要是靠志愿人員參與救援，這一基金的建立為一些重大事故緊急救援配備和儲存了人力資源。我們國家在消防等緊急救援領(lǐng)域也存在基礎(chǔ)薄弱和人力匱乏問題，與此同時，目前國家應(yīng)急體系中的專職專業(yè)人員的培養(yǎng)投入因客觀條件的限制是有其局限的，如果借助國家志愿者支持基金的支持，大量志愿者資源在應(yīng)急服務(wù)中的引入將成為可行。

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