我國地震應(yīng)急救援體系建設(shè)的發(fā)展與對策

朱煌武 王國榮

地震應(yīng)急救援是應(yīng)對地震災(zāi)害的直接手段，是整個防震減災(zāi)工作的重要組成部分。在全球地震活動日趨活躍、地震預(yù)報遠(yuǎn)未過關(guān)而震災(zāi)愈呈嚴(yán)重的今天，地震應(yīng)急救援不僅可以為最大限度地減輕人員傷亡和災(zāi)害損失發(fā)揮舉足輕重的作用，而且對于落實(shí)“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀，鞏固和提升政府的權(quán)威和國家的形象具有不可估量的意義。從近幾年我國發(fā)生的汶川和玉樹大地震，再到智利和日本的特大地震，無不彰顯了地震應(yīng)急救援工作的重要性。因此，在跨入21世紀(jì)第二個十年的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，認(rèn)真總結(jié)我國地震應(yīng)急救援工作體系建設(shè)的成效與不足，深入研究國內(nèi)外地震應(yīng)急救援的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，努力提升地震應(yīng)急救援的能力與水平，無疑對于我國實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的宏偉目標(biāo)具有非常迫切的現(xiàn)實(shí)意義與重要的保障作用。

一、我國地震應(yīng)急救援工作的發(fā)展現(xiàn)狀與能力

我國地震應(yīng)急救援工作始于1966年邢臺地震，至今經(jīng)歷了地震應(yīng)急概念的形成、地震應(yīng)急對策的提出、地震應(yīng)急工作的法制化和地震應(yīng)急救援工作體系的確立等多個發(fā)展階段，基本形成了在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各級地震主管部門綜合協(xié)調(diào)，各相關(guān)部門分工負(fù)責(zé)，軍警民共同參與的地震應(yīng)急工作體制與運(yùn)行機(jī)制，初步建立了以法律法規(guī)為保證、應(yīng)急預(yù)案為基礎(chǔ)、應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)為核心、應(yīng)急技術(shù)平臺為支撐、應(yīng)急救援隊伍為骨干、應(yīng)急設(shè)備物資場所為保障的地震應(yīng)急救援工作體系。

地震應(yīng)急法制框架已經(jīng)確立。1995年國務(wù)院頒布《破壞性地震應(yīng)急條例》，1997年全國人大頒布《防震減災(zāi)法》，2008年又作了修訂。全國29個省、市、自治區(qū)也先后出臺了《防震減災(zāi)條例》和相應(yīng)的規(guī)章、制度。

“橫向到邊、縱向到底”的地震應(yīng)急預(yù)案體系基本形成。目前，全國各級各類地震應(yīng)急預(yù)案總數(shù)達(dá)2.9萬余件，全國100%省級、98%市級、82%縣級人民政府都編制修訂了地震應(yīng)急預(yù)案，各部門、企事業(yè)單位和基層也廣泛制訂了地震應(yīng)急預(yù)案。具體情況見表1[1][2]。

地震應(yīng)急救援組織指揮機(jī)構(gòu)日臻完善。國務(wù)院和全國各省、市、自治區(qū)以及重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)的市、縣政府均已成立抗震救災(zāi)指揮部，中國地震局設(shè)立了震災(zāi)應(yīng)急救援司和中國地震應(yīng)急搜救中心，31個省級地震部門都成立了應(yīng)急救援管理機(jī)構(gòu)。

地震災(zāi)害應(yīng)急救援專業(yè)力量不斷壯大。國家地震災(zāi)害緊急救援隊已在原有222人的基礎(chǔ)上擴(kuò)編為480人，并成為聯(lián)合國認(rèn)可、認(rèn)證的國際重型救援隊。31個省、市、自治區(qū)全部建立了地震災(zāi)害緊急救援隊。截止到2009年底，全國已建立國家和省、市、縣、鄉(xiāng)五級地震災(zāi)害緊急救援隊1835支，總?cè)藬?shù)為173768人（參見表1）。此外，電力、通信、交通、衛(wèi)生、礦山、水利和石化等部門的專業(yè)救援力量也不斷強(qiáng)化地震救援能力。

表1 各級地震應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急救援力量情況截止時間：2009年

各部門、各區(qū)域和軍地間的地震應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制初步建立。國家和各省、市、自治區(qū)普遍和總參、公安、武警、民兵預(yù)備役和安監(jiān)等部門建立了地震應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制，與測繪、氣象、通信、鐵路、民航和宣傳等部門建立了合作聯(lián)動機(jī)制。全國地震系統(tǒng)還建立了6大應(yīng)急救援協(xié)作區(qū)域與聯(lián)動機(jī)制，各地開展經(jīng)常性的地震應(yīng)急演練已達(dá)10萬余次。

各項地震應(yīng)急準(zhǔn)備和基礎(chǔ)建設(shè)不斷加強(qiáng)。至2009年底，全國各省已建立567支地震現(xiàn)場工作隊共5500人，社區(qū)志愿者隊伍3987支，總數(shù)達(dá)502783人。目前，我國地震臺網(wǎng)速報時間縮短到10分鐘內(nèi)；災(zāi)情速報網(wǎng)絡(luò)不斷完善，人員計95238人[3]，各?。ㄊ?、區(qū)）都建立了12322應(yīng)急短信災(zāi)情速報平臺；全國已建有10個國家級救災(zāi)物資儲備倉庫，建成覆蓋31個?。ㄊ小^(qū)）、227個市（地）的應(yīng)急商品數(shù)據(jù)庫；181個大中城市設(shè)立了地震應(yīng)急避難場所，總面積已達(dá)13520萬m2；全國還建成50個國家級、70多個省級防震減災(zāi)科普教育基地和1800多所防震減災(zāi)科普示范學(xué)校，基本形成中小學(xué)校長、教師安全教育培訓(xùn)體系。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國地震應(yīng)急救援工作體系已經(jīng)具備有效應(yīng)對6級左右地震的應(yīng)急救援能力，成功應(yīng)對了近百次國內(nèi)外破壞性地震，尤其是經(jīng)受住了汶川和玉樹兩次大震的戰(zhàn)斗洗禮和嚴(yán)峻考驗(yàn)，實(shí)施了積極有效的應(yīng)急救援行動，在抗震救災(zāi)中發(fā)揮了重大作用。

二、我國地震應(yīng)急救援工作體系建設(shè)的成效與不足

綜上所述，經(jīng)過40多年的努力，我國地震應(yīng)急救援工作已經(jīng)取得了長足的進(jìn)步，尤其在21世紀(jì)的第一個10年，作為防震減災(zāi)三大工作體系之一的地震應(yīng)急救援，更是獲得快速發(fā)展，并且有效應(yīng)對了2008年汶川8.0級特大地震和2010年玉樹7.1級地震，同時也充分暴露出一些亟待解決的問題與不足。

實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)?？梢哉f，汶川和玉樹兩次大震是對我國應(yīng)對突發(fā)性災(zāi)害事件能力的重大挑戰(zhàn)，也是對我國地震應(yīng)急救援工作體系建設(shè)成效的全面檢驗(yàn)。本文搜集了汶川、玉樹地震的相關(guān)資料和數(shù)據(jù)，在表2中列出應(yīng)急救援所涉及的22個要素和給出描述性對比，并重點(diǎn)就以下6個主要環(huán)節(jié)展開分析討論。

（一）地震快速響應(yīng)

地震災(zāi)害尤其是大震巨災(zāi)因其突發(fā)性和毀滅性，決定了地震應(yīng)急救援必須強(qiáng)調(diào)時效性，這是減輕人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失的關(guān)鍵所在。要做到地震的快速響應(yīng)，首先取決于災(zāi)情能否及時獲取和決策是否科學(xué)。

表2 汶川、玉樹地震應(yīng)急救援情況對比一覽表

續(xù)表

汶川地震后13分鐘中國地震局作出速報，啟動Ⅰ級響應(yīng)，震后1個多小時國務(wù)院成立抗震救災(zāi)總指揮部；玉樹地震后11分鐘中國地震局就作出速報，并啟動Ⅱ級響應(yīng)（震后1小時提升為Ⅰ級），震后不到1小時國務(wù)院即成立抗震救災(zāi)總指揮部。應(yīng)該說，兩次地震的響應(yīng)都比較快速及時，玉樹地震則更為迅速。但不容否認(rèn)，我國地震應(yīng)急響應(yīng)顯然還有一定的提升空間，關(guān)鍵在于災(zāi)后第一時間必須連續(xù)、準(zhǔn)確、動態(tài)地獲取災(zāi)情。目前，日本建有完善的地震烈度速報臺網(wǎng)，震后2分鐘即可通過電視等媒體發(fā)布地震災(zāi)情；1998年臺灣南投地震速報的時間僅為2分鐘。相比之下，汶川地震時地震部門的災(zāi)情獲取手段單一落后，災(zāi)情速報網(wǎng)絡(luò)未能發(fā)揮作用；通信系統(tǒng)大面積癱瘓，阻斷了災(zāi)情報送，甚至5月13日才獲知北川縣城破壞嚴(yán)重的信息，加上我國缺乏地震烈度速報系統(tǒng)和衛(wèi)星、空中偵察手段，嚴(yán)重影響了決策部門及時、準(zhǔn)確地判斷災(zāi)情。兩年后的玉樹地震，通信系統(tǒng)的進(jìn)步和衛(wèi)星遙感技術(shù)的運(yùn)用，使災(zāi)情獲取的速度和準(zhǔn)確度都有了提高，但仍不能完全滿足應(yīng)急救援的需要。所以，能否及時獲取災(zāi)情是實(shí)現(xiàn)震時快速響應(yīng)急需解決的重要課題。

（二）專業(yè)救援力量

一次大地震可以在瞬間釋放出巨大能量，導(dǎo)致大量建筑物倒塌，同時又能引發(fā)眾多次生災(zāi)害，從而給救援帶來極大困難。顯然，沒有相當(dāng)數(shù)量和訓(xùn)練有素的多災(zāi)種救援力量是無法勝任的。多年來，我國在應(yīng)對各種突發(fā)性災(zāi)害事件中已經(jīng)建立了50多萬人的職業(yè)救援隊伍，在地震、洪水、泥石流、火災(zāi)、礦難和危險化學(xué)品等災(zāi)害的應(yīng)急救援中發(fā)揮了突擊隊作用。其中，我國地震專業(yè)救援隊雖然組建時間不長，但憑借其先進(jìn)的理念、精湛的技能和專業(yè)設(shè)備，成為歷次地震災(zāi)害救援中的精銳之師。

汶川地震是對我國專業(yè)救援力量的一次最大考驗(yàn)。據(jù)統(tǒng)計，汶川地震中我國投入的職業(yè)救援人員高達(dá)2.6萬人，包括國家和20支省級地震災(zāi)害緊急救援隊、41支礦山救援隊和29支消防隊，他們攻堅克難，應(yīng)用科學(xué)救援技能和現(xiàn)代搜救工具，共營救出7439名被埋壓在廢墟中的幸存者，彰顯了應(yīng)有作用[5]。玉樹地震中，國家和9支省級地震災(zāi)害緊急救援隊迅速開赴災(zāi)區(qū)，其裝備水平和救援效率都有了新的提高。但總體看，我國的專業(yè)救援力量還不能適應(yīng)重大地震災(zāi)害應(yīng)急救援的需要：一是大多數(shù)職業(yè)救援隊缺少地震專門訓(xùn)練和救災(zāi)設(shè)備，也缺乏實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)；二是地震專業(yè)救援隊伍總量仍然不足，不能在第一時間到達(dá)災(zāi)區(qū)，更無法在大震巨災(zāi)時對大量難以施救的被埋壓人員展開大規(guī)模搜救；三是對高原山區(qū)和有毒有害等復(fù)雜環(huán)境的救援仍不盡人意。與發(fā)達(dá)國家相比，我國在地震救援力量上仍有差距，專業(yè)救援人員占總?cè)丝诘谋壤齼H為百萬分之三，西部多震區(qū)的比例更??；各種職業(yè)救援力量的技術(shù)裝備和訓(xùn)練水平不能適應(yīng)現(xiàn)代復(fù)雜、困難條件下的救援需要。因此，進(jìn)一步擴(kuò)建地震專業(yè)救援隊伍，大力加強(qiáng)職業(yè)救援力量的地震演練勢在必行。

（三）民眾自救互救

在地震災(zāi)害中，廣大民眾既是應(yīng)急救援的直接對象，又是應(yīng)急救援的重要力量。可以說，民眾的自救互救是地震災(zāi)害現(xiàn)場的第一個應(yīng)急救援行動。國內(nèi)外的實(shí)踐表明，大規(guī)模地震災(zāi)難中的生命搶救主要是靠自救互救完成的。1976年唐山地震時，市區(qū)約有86%的人員即60萬人被埋壓，其中，約有48萬人是通過災(zāi)區(qū)基層組織和民眾自救互救獲得生命的，占被埋壓人員總數(shù)的80%以上[6]。在2008年汶川地震中，早期靠民眾自救互救脫險的人員約占被搶救脫險總?cè)藬?shù)的80%[7]。因此，在震后第一時間，特別是“孤島”狀態(tài)下，民眾的自救互救意識和組織化程度，對于搶救生命、脫離險境十分關(guān)鍵。據(jù)有關(guān)資料顯示，震后20分鐘被埋壓人員獲救率高達(dá)98%以上，震后1小時救活率下降到63%，震后2小時還無法獲救的人員中，窒息死亡人數(shù)占總死亡人數(shù)的58%，如能及時救助是完全可以獲得生命的[8]。所以，災(zāi)區(qū)群眾積極自救互救是減輕人員傷亡最及時、最有效的辦法，因?yàn)猷徖镏g的救援，在時間上最為迅速，在空間距離上最為便捷，對居住環(huán)境最為熟悉。

在發(fā)達(dá)國家，動員民眾積極參與，充分發(fā)揮社區(qū)救援組織作用是災(zāi)害應(yīng)急管理的一大特色和亮點(diǎn)。比如，日本作為多震國家，十分重視全民動員和訓(xùn)練，把關(guān)東和阪神地震的發(fā)生日分別定為“防災(zāi)日”和“防災(zāi)和志愿者日”，每年定期舉行全民防災(zāi)宣傳和演練活動。在日本的3252個市町村中，有2472個擁有居民自主的防災(zāi)救援組織，總數(shù)接近9.7萬個，全國有56%的家庭加入，建立了各種志愿組織?！?.11”事件后，美國為增強(qiáng)全社會突發(fā)事件的意識和能力，大力加強(qiáng)全民訓(xùn)練，如通過市民服務(wù)隊對全國居民進(jìn)行應(yīng)急培訓(xùn)，要求每個家庭必須學(xué)習(xí)自救互救技能并準(zhǔn)備三天的醫(yī)療設(shè)施、藥物、飲水等[9]。相比之下，我國由于防震減災(zāi)知識的宣傳遠(yuǎn)不夠深入普及，尤其是廣大農(nóng)村、社區(qū)基層的地震應(yīng)急訓(xùn)練普遍缺失，因此民眾的地震災(zāi)害防范意識和實(shí)際應(yīng)對能力都十分薄弱，自救互救的組織化、專業(yè)化程度太低，大多只能依靠徒手救援，因而在汶川和玉樹地震中，我們不止一次地看到撕心裂肺、守候生命消逝的情形。所以，把民眾組織起來，把地震應(yīng)急準(zhǔn)備工作落實(shí)到基層，廣泛建立救援志愿者隊伍，積極開展自救互救技能的訓(xùn)練，這對于最大限度地減輕震時人員傷亡具有特別重要的意義。

（四）地震應(yīng)急預(yù)案

“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”。地震應(yīng)急預(yù)案是開展地震應(yīng)急工作的基礎(chǔ)、應(yīng)急行動的指南和應(yīng)急指揮的綱領(lǐng)。國內(nèi)外防震減災(zāi)的實(shí)踐表明，建立科學(xué)完善和實(shí)戰(zhàn)性強(qiáng)的應(yīng)急預(yù)案，是高效有序開展地震應(yīng)急救援的基本保證，是有效減輕地震災(zāi)害的重要保障。我國早在1988年就開始在部分地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)推進(jìn)應(yīng)急預(yù)案的制定工作，至今已形成了全國縱橫結(jié)合的地震應(yīng)急預(yù)案體系，在歷次地震災(zāi)害應(yīng)急救援中發(fā)揮了重要作用。

在汶川地震中，國務(wù)院和地方各級政府和有關(guān)部門迅速啟動應(yīng)急預(yù)案，組建各類指揮機(jī)構(gòu)，有效開展了應(yīng)急救援行動，保證了抗震救災(zāi)工作的秩序和效率。平時重視地震應(yīng)急預(yù)案編制演練的一些學(xué)校、醫(yī)院、體育館都在震時快速應(yīng)對，大大減少了人員傷亡。玉樹地震時由于借鑒了汶川經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)急預(yù)案更加完善，在組織各類應(yīng)急資源、搶險救援和恢復(fù)生產(chǎn)生活秩序等工作中發(fā)揮了重要指導(dǎo)作用。

但總體來看，我國地震應(yīng)急預(yù)案的針對性、協(xié)同性和全面性還存在明顯不足：一是針對大震巨災(zāi)存在重大缺陷，缺少具體的災(zāi)害分級和與之相對應(yīng)的措施，尤其是指揮體系和運(yùn)行機(jī)制遠(yuǎn)不能適應(yīng)象汶川那樣大震的應(yīng)急需要；二是現(xiàn)有各級各類應(yīng)急預(yù)案缺乏上下級、部門間的相互銜接，不能很好的互聯(lián)互應(yīng)，指揮部缺乏預(yù)案層面的權(quán)責(zé)約束；三是預(yù)案包含的要素不夠全面，各種救援力量、志愿者隊伍的跨區(qū)域組織協(xié)調(diào)和管理未納入其中。汶川、玉樹地震后地震應(yīng)急預(yù)案的編制及修訂工作已經(jīng)擺上各地、各部門的議事日程，今后必須加快進(jìn)度并建立起動態(tài)的完善機(jī)制，不斷提高應(yīng)急預(yù)案的實(shí)戰(zhàn)性和可操作性。

（五）地震信息公開

地震信息公開是地震災(zāi)害事件應(yīng)對處理中一個十分重要和敏感的問題，及時、公開、透明地披露各種地震信息，不僅能使廣大群眾隨時了解震情、災(zāi)情和政府的各項應(yīng)急決策措施以及抗震救災(zāi)工作的進(jìn)展，有助于穩(wěn)定社會和增強(qiáng)公眾信心，而且也是一種最直接、最迅速的社會動員和災(zāi)害應(yīng)對教育，有利于促進(jìn)公眾掌握防震減災(zāi)知識和自救互救技能，提高全社會的災(zāi)害心理承受和應(yīng)對能力。

長期以來，在地震應(yīng)急知識宣傳、災(zāi)情報道特別是地震預(yù)警的信息披露上，我們較多的是采取傳統(tǒng)的思維方式，對地震信息進(jìn)行控制，以“內(nèi)緊外松”的應(yīng)對策略來達(dá)到社會穩(wěn)定的目的。如果說這種做法在過去相對封閉，信息傳播較慢的時代曾經(jīng)起過一定作用的話，那么在改革開放已經(jīng)30多年以及信息全球化、多元化的今天，它已越來越不適應(yīng)現(xiàn)代政府信息公開和公民最起碼的知情權(quán)要求，而且由于公眾無法從正式渠道得到官方消息，各種謠言往往從非正式渠道迅速傳播，引起人們的恐慌，使政府在應(yīng)對災(zāi)害時陷入相對被動的局面。這在2003年“非典”期間暴露得尤為明顯。

總結(jié)汶川和玉樹地震的信息公開情況，應(yīng)該說我國在災(zāi)情的披露和抗震救災(zāi)的宣傳上已經(jīng)取得了長足的進(jìn)步，都在第一時間發(fā)布地震信息，媒體全天候進(jìn)行報道，同時對境外媒體開放，微博、QQ群以及3G網(wǎng)絡(luò)新技術(shù)得到應(yīng)用，信息的公開、透明提升到一個新的高度，對保障整個抗震救災(zāi)的順利進(jìn)行起到了十分重要的作用。但必須清醒地看到，汶川、玉樹兩次地震也暴露出不少問題：一是由于地震預(yù)報信息實(shí)行“內(nèi)緊外松”的嚴(yán)格管理，同時對短臨預(yù)報倚重偏高，長期預(yù)報未向地方基層政府和社會公開發(fā)布，嚴(yán)重影響了其減災(zāi)效益和作用的發(fā)揮；二是由于日常防震減災(zāi)宣傳教育的公共服務(wù)匱乏，基層群眾大多不具備地震應(yīng)急知識，不少公眾也不能正確理解地震預(yù)報現(xiàn)狀與理性對待地震事件；三是地震部門與新聞媒體間的工作協(xié)調(diào)機(jī)制不夠完善，震后宣傳報道總體處于被動局面，加上缺乏經(jīng)驗(yàn)，未能充分發(fā)揮主喉舌作用。因此，改進(jìn)和加強(qiáng)地震信息公開和新聞宣傳報道，必須提到地震部門的重要議事日程上來。

（六）管理機(jī)構(gòu)體制

地震應(yīng)急救援是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，尤其是應(yīng)對大震巨災(zāi)更是涉及國家層面和需要眾多相關(guān)政府、部門甚至全社會共同應(yīng)對的繁重任務(wù)，必須建立起強(qiáng)有力的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)及其相應(yīng)的聯(lián)動協(xié)調(diào)機(jī)制，才能做到“指揮統(tǒng)一、反應(yīng)迅速、行動高效、配合密切”，達(dá)到最大限度減輕人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失的目的?？梢哉f，應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)體制的科學(xué)與否往往直接決定了地震應(yīng)急救援的成敗與效率，是當(dāng)前首先必須解決好的關(guān)鍵問題。

我國現(xiàn)行的地震災(zāi)害管理、指揮體系與運(yùn)行機(jī)制基本上是由計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的分災(zāi)種、行業(yè)垂直管理模式發(fā)展而來的，即由各級政府成立防震減災(zāi)工作領(lǐng)導(dǎo)小組（或聯(lián)席會議）負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，震時轉(zhuǎn)為抗震救災(zāi)指揮部統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)各成員單位、各災(zāi)種力量開展救援行動，辦公機(jī)構(gòu)設(shè)在地震主管部門。多年的地震應(yīng)急救援實(shí)踐表明，這種管理模式和體制機(jī)制存在著多頭管理、效能不高、資源浪費(fèi)等弊端，不僅在震前各部門彼此獨(dú)立、分散運(yùn)作，導(dǎo)致無法形成綜合、相互銜接的災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案體系，不能有效配置、利用資源，而且面臨大震巨災(zāi)時其指揮體系和運(yùn)行機(jī)制遠(yuǎn)不適應(yīng)群災(zāi)并發(fā)的復(fù)雜救援需要。汶川地震初期，由于現(xiàn)場軍地之間、各災(zāi)種救援力量之間缺乏統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)溝通，未能有效協(xié)同開展工作，影響了救援效果。玉樹地震由于實(shí)行軍、地統(tǒng)一指揮，不再各自為政，因而大大提高了效率。

對比世界各國的災(zāi)害應(yīng)急管理體制，絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國家都是設(shè)立各種災(zāi)害的綜合應(yīng)對機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)，并且建有相應(yīng)的事務(wù)處理平臺。如俄羅斯設(shè)立聯(lián)邦民防、預(yù)警和消除緊急狀態(tài)部，下轄緊急狀態(tài)行動指揮中心；美國在1979年放棄分災(zāi)種、分部門的單一災(zāi)害管理模式，專門設(shè)立聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局，對民防和各種自然災(zāi)害、突發(fā)事件實(shí)行統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)，并在全國下設(shè)10個區(qū)域分部和相應(yīng)的協(xié)調(diào)指揮中心；歐洲各國也均設(shè)有國家應(yīng)急救援職能部門，下轄?wèi)?yīng)急救援指揮中心；新西蘭、澳大利亞、日本等也都實(shí)行各種災(zāi)害的綜合應(yīng)急救援管理體制?？梢哉f，上述做法代表了當(dāng)今包括自然災(zāi)害在內(nèi)的緊急事務(wù)管理體制建設(shè)發(fā)展的方向，是比較科學(xué)也是最經(jīng)濟(jì)的管理體制，對于提高應(yīng)急管理效能、減輕災(zāi)害損失具有重要意義。所以，我們應(yīng)當(dāng)高度重視管理機(jī)構(gòu)體制的創(chuàng)新，積極借鑒世界各國的災(zāi)害管理模式，緊密結(jié)合我國的具體情況，進(jìn)一步理順完善地震應(yīng)急管理體制，并從法律層面上賦予明確的職權(quán)，以適應(yīng)現(xiàn)代災(zāi)害應(yīng)急事務(wù)管理發(fā)展的潮流和大震巨災(zāi)應(yīng)急救援的需要。

以上僅從地震快速響應(yīng)、專業(yè)救援力量、民眾自救互救、地震應(yīng)急預(yù)案、地震信息公開和管理機(jī)構(gòu)體制等六個主要環(huán)節(jié)，結(jié)合汶川、玉樹地震的應(yīng)急救援經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并借鑒國內(nèi)外先進(jìn)國家的做法進(jìn)行了對比分析?？梢钥闯?，汶川地震由于震級大、災(zāi)情重，我國年輕的地震應(yīng)急救援工作體系經(jīng)受了嚴(yán)峻考驗(yàn)，但問題也暴露得比較充分。玉樹地震由于吸取了汶川的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)急救援相對更加迅速、科學(xué)、有序和制度化，彰顯了我國地震應(yīng)急救援工作的進(jìn)步，當(dāng)然也繼續(xù)反映出在地震災(zāi)害的預(yù)防預(yù)警、災(zāi)情的快速獲取、基層的地震應(yīng)急能力以及專業(yè)救援隊伍在高原等困難條件下作戰(zhàn)與后勤保障能力等方面仍然相當(dāng)薄弱。

三、新時期加強(qiáng)我國地震應(yīng)急救援工作體系建設(shè)的對策與措施

過去的10年是我國地震應(yīng)急救援工作體系建設(shè)逐步展開并取得顯著進(jìn)展的重要階段。今后的10年，面臨地震活動進(jìn)一步活躍的態(tài)勢和我國進(jìn)入全面建設(shè)社會主義和諧社會的關(guān)鍵時期，地震應(yīng)急救援工作體系將進(jìn)入一個全面建設(shè)和健全完善的關(guān)鍵階段。我們應(yīng)當(dāng)緊緊抓住這一重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，認(rèn)真回顧我國地震應(yīng)急救援工作發(fā)展的歷程，尤其是通過科學(xué)總結(jié)汶川、玉樹地震應(yīng)急救援的寶貴經(jīng)驗(yàn)，找準(zhǔn)問題與不足，進(jìn)一步完善地震應(yīng)急救援工作體系建設(shè)，使之與發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)救災(zāi)理念、管理體制和技術(shù)裝備接軌，更加適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展條件下大規(guī)模地震應(yīng)急救援工作的需要。

根據(jù)對我國地震應(yīng)急救援工作體系存在的主要問題與不足的分析，通過借鑒當(dāng)今世界各國先進(jìn)的減災(zāi)理念和應(yīng)急救援經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)對新時期進(jìn)一步加強(qiáng)我國地震應(yīng)急救援工作體系建設(shè)提出以下四大主要對策和12項具體措施：

首先，加強(qiáng)法律法規(guī)制度建設(shè)，全面提升地震應(yīng)急救援的統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)聯(lián)動能力。法制建設(shè)是根本，指揮機(jī)構(gòu)是核心。當(dāng)前，首要任務(wù)是必須高度重視加強(qiáng)法制建設(shè)，不斷完善防震減災(zāi)的法規(guī)體系和配套制度，進(jìn)一步理順和完善地震應(yīng)急救援工作的管理體制，重點(diǎn)推進(jìn)組織指揮機(jī)構(gòu)的實(shí)體化，努力提高大震巨災(zāi)應(yīng)急救援的統(tǒng)一指揮與協(xié)調(diào)聯(lián)動能力。

（1）盡快修訂《破壞性地震應(yīng)急條例》

要針對大震引發(fā)多種次生災(zāi)害的復(fù)雜困難局面，抓緊修訂《破壞性地震應(yīng)急條例》，從應(yīng)急準(zhǔn)備、指揮體系、運(yùn)行機(jī)制、協(xié)調(diào)聯(lián)動、資源共享、搶險救災(zāi)、恢復(fù)重建等各個層面完善對策，才能從根本上保證各地域、各部門、各種救援力量按照法律規(guī)定的職責(zé)分工，形成“指揮統(tǒng)一、反應(yīng)靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的應(yīng)急救援工作機(jī)制，全面提升我國應(yīng)對大震巨災(zāi)的能力和效能。

（2）加快完善各級地震應(yīng)急預(yù)案體系

要抓緊完成各級、各類地震應(yīng)急預(yù)案的編制修訂，注重預(yù)案的科學(xué)性、針對性、協(xié)同性，重點(diǎn)完善對大震巨災(zāi)的分類及其應(yīng)急、保障措施。要按照上下貫通、左右協(xié)調(diào)、前后一致的原則，搞好各級、各類應(yīng)急預(yù)案的相互溝通與銜接，使之更具實(shí)戰(zhàn)性和可操作性。同時，還應(yīng)建立地震應(yīng)急預(yù)案的備案、督查、評估與動態(tài)完善制度。

（3）重點(diǎn)推進(jìn)各級政府應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)實(shí)體化

目前，各級政府已經(jīng)建立了應(yīng)急辦公室，應(yīng)該通過法律進(jìn)一步明確其在重大地震災(zāi)害應(yīng)急救援時的統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)權(quán)責(zé)，并建立相應(yīng)的應(yīng)急指揮技術(shù)平臺，擁有完整的災(zāi)害數(shù)據(jù)庫和行政區(qū)劃資料、先進(jìn)的通信聯(lián)絡(luò)手段和多災(zāi)種的專家咨詢?nèi)后w，能在最短時間內(nèi)為政府的救災(zāi)決策提供咨詢和方案，并有效組織協(xié)調(diào)各種救援力量實(shí)施救災(zāi)行動。與此同時，應(yīng)強(qiáng)化地震部門作為抗震救災(zāi)指揮部辦公室的作用，建立健全各成員單位、各災(zāi)種救援力量之間的支援合作與協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，震時密切配合應(yīng)急辦，為其提供業(yè)務(wù)技術(shù)支持，充分發(fā)揮參謀助手的作用。這是我國現(xiàn)今條件下完善和創(chuàng)新地震應(yīng)急救援管理體制可采取的比較切實(shí)可行的路徑。

其次，加強(qiáng)技術(shù)裝備訓(xùn)練建設(shè)，不斷提高地震專業(yè)救援搶險能力。專業(yè)救援是骨干，裝備訓(xùn)練是保證。為適應(yīng)今后各種復(fù)雜條件下的地震應(yīng)急救援需要，必須進(jìn)一步擴(kuò)大地震專業(yè)救援力量，并充分整合各類災(zāi)害救援資源，加強(qiáng)地震救災(zāi)技術(shù)裝備的研發(fā)、配置和救援技能的訓(xùn)練，同時，建立和完善相互間支援協(xié)同作戰(zhàn)的聯(lián)動機(jī)制，全方位打造地震應(yīng)急救援的新模式。

（4）進(jìn)一步擴(kuò)建地震災(zāi)害緊急救援隊伍

要合理規(guī)劃布局，國家、各?。ㄊ小^(qū)）和重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)的市、縣應(yīng)擴(kuò)建和新建一批地震災(zāi)害緊急救援隊，努力提高隊伍的覆蓋率和作業(yè)點(diǎn)展開能力，同時，要不斷完善各區(qū)域間、省市間地震災(zāi)害救援協(xié)作聯(lián)動機(jī)制，建立相應(yīng)的退役隊員預(yù)備役制度，使之召之即來，來之能戰(zhàn)。

（5）強(qiáng)化各種救援力量的地震專業(yè)技能培訓(xùn)

要整合各類救援資源，把消防、林業(yè)、水利、礦山、石化、航運(yùn)等十多個行業(yè)部門的職業(yè)救援力量納入地震救援體系，加強(qiáng)日常地震專業(yè)救援訓(xùn)練，并建立相應(yīng)的震時支援合作與協(xié)同配合機(jī)制。要充分發(fā)揮解放軍、武警、預(yù)備役部隊在救災(zāi)中的重要作用，配備必要的技術(shù)裝備，并對其骨干開展地震救援搶險的基本技能培訓(xùn)，努力提高震時的救援效能。

（6）不斷提高地震救援技術(shù)裝備和訓(xùn)練水平

要抓緊引進(jìn)和研發(fā)一批災(zāi)害救援技術(shù)、設(shè)備，不斷裝備各種救援隊伍，重點(diǎn)加強(qiáng)直升機(jī)等航空應(yīng)急救援力量，同時，要新建、擴(kuò)建一批地震救援訓(xùn)練基地，對各災(zāi)種救援人員組織輪訓(xùn)，重點(diǎn)加強(qiáng)對高原山區(qū)、有毒有害、核泄漏等復(fù)雜環(huán)境下的救援演練，使之適應(yīng)現(xiàn)代地震救援難度越來越大、專業(yè)化程度越來越高的需要。

再次，加強(qiáng)基層應(yīng)急基礎(chǔ)建設(shè)，盡快提高全社會的地震應(yīng)急與自救互救能力?；鶎討?yīng)急是基礎(chǔ)，自救互救是關(guān)鍵。當(dāng)前，我國地震災(zāi)害救援最薄弱的環(huán)節(jié)是農(nóng)村、社區(qū)等基層應(yīng)急能力低下，民眾缺乏地震災(zāi)害防范意識和自救互救能力。當(dāng)務(wù)之急是必須切實(shí)加強(qiáng)城鄉(xiāng)基層尤其是廣大農(nóng)村和邊遠(yuǎn)山區(qū)的地震應(yīng)急基礎(chǔ)建設(shè)，著力提高基層屬地處置和民眾就近救助的能力，發(fā)揮其在第一時間、第一現(xiàn)場的應(yīng)急救援作用。

（7）建立健全市縣地震工作機(jī)構(gòu)和基層政府應(yīng)急考核責(zé)任制

要充實(shí)加強(qiáng)現(xiàn)有市縣地震工作機(jī)構(gòu)，尤其是重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)的市縣應(yīng)普遍設(shè)立地震工作機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮其在地震應(yīng)急管理中的基礎(chǔ)性作用。各級市、縣、鄉(xiāng)人民政府應(yīng)把包括地震在內(nèi)的災(zāi)害事件應(yīng)急準(zhǔn)備切實(shí)擺到重要議事日程上，并建立起相應(yīng)的考核責(zé)任制，真正落實(shí)到社區(qū)、街道、鄉(xiāng)、村的最基層。

（8）強(qiáng)化全民防震減災(zāi)宣傳教育和地震應(yīng)急演習(xí)

要明確各級政府和相關(guān)部門職責(zé)，建立有效機(jī)制，以中小學(xué)生為重點(diǎn)和突破口，大力開展防震減災(zāi)知識“進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村”活動，努力拓寬廣度、推進(jìn)深度、強(qiáng)化力度。要充分利用社會資源，暢通宣傳渠道，打造科普精品，努力實(shí)現(xiàn)防震減災(zāi)知識全面覆蓋和家喻戶曉。同時，要通過立法規(guī)定，每年利用“5.12全國防災(zāi)日”舉行全民防災(zāi)演習(xí)，由各級政府統(tǒng)一組織城鄉(xiāng)社區(qū)基層廣大民眾和志愿者進(jìn)行以地震為主的各種災(zāi)害事故的防范和應(yīng)急救援演練，努力提高全民的災(zāi)害防范意識和自救互救能力。

（9）積極推進(jìn)地震志愿者隊伍建設(shè)

要在我國現(xiàn)有各種志愿者隊伍的基礎(chǔ)上，依托共青團(tuán)、紅十字會、志愿者協(xié)會等組織，廣泛招募和建立形色多樣的地震志愿者隊伍，制訂相應(yīng)鼓勵政策，逐步建立起政府支持、項目化管理、社會化運(yùn)作的地震志愿服務(wù)機(jī)制，充分發(fā)揮這支隊伍在科普宣傳、救助救援中的重要作用。各級地震部門可以設(shè)立志愿者指導(dǎo)中心，負(fù)責(zé)規(guī)劃、推進(jìn)、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)地震應(yīng)急志愿服務(wù)工作。

最后，加強(qiáng)信息系統(tǒng)機(jī)制建設(shè)，努力提高震情、災(zāi)情快速獲取和信息公開暢通能力。災(zāi)情獲取是前提，信息公開是保障。地震災(zāi)害尤其是大震巨災(zāi)的應(yīng)急救援必須爭分奪秒、快速響應(yīng)、全民動員、共同應(yīng)對。為此，必須在第一時間提供震情和快速、連續(xù)獲取災(zāi)情，同時，實(shí)行政務(wù)信息公開，保證通信網(wǎng)絡(luò)暢通，才能為政府的應(yīng)急決策指揮和全社會的抗震救災(zāi)提供信息保障。

（10）進(jìn)一步提高震情、災(zāi)情獲取和速報能力

要結(jié)合地震群測群防網(wǎng)絡(luò)不斷完善災(zāi)情速報系統(tǒng)，逐步配備先進(jìn)的通信手段；要在大中城市、重要工程加快地震烈度速報臺網(wǎng)和早期預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)，同時，要進(jìn)一步提升地震應(yīng)急決策技術(shù)系統(tǒng)功能，不斷提高地震速報和震害預(yù)測水平，力爭在最短時間為政府的應(yīng)急決策提供準(zhǔn)確、可靠的依據(jù)。還要積極發(fā)展空間、空中偵察地面災(zāi)害技術(shù)，建立和完善減災(zāi)衛(wèi)星系統(tǒng)，加強(qiáng)空中災(zāi)情偵察手段，提高衛(wèi)星、遙感技術(shù)在減災(zāi)中的運(yùn)用能力，及時、連續(xù)、動態(tài)地獲取地震災(zāi)害信息。

（11）確保震時通信網(wǎng)絡(luò)暢通

要加快建設(shè)衛(wèi)星移動應(yīng)急通信系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)天地一體災(zāi)害應(yīng)急通信的自動轉(zhuǎn)接。要加固和提高無線通信網(wǎng)絡(luò)基站的抗震能力，大力發(fā)展手機(jī)震災(zāi)速報、呼叫救援網(wǎng)絡(luò)，為地震應(yīng)急救援提供通信保障。

（12）建立健全地震公共安全預(yù)警和信息發(fā)布機(jī)制

要認(rèn)真研究如何提高地震長期、中期預(yù)報直到短期、臨震預(yù)報的信息公開程度，并建立相應(yīng)的地震公共安全預(yù)警機(jī)制與發(fā)布辦法，同時盡快建立地震監(jiān)測部門與電視廣播新聞媒體的信息直通車，第一時間對社會發(fā)布震情、災(zāi)情。要堅持地震應(yīng)急處置和新聞宣傳并重，實(shí)行向社會開放、與公眾良性互動的宣傳策略，與宣傳媒體建立平時合作與震時新聞發(fā)布機(jī)制，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)等社會資源的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)地震政務(wù)信息公開，搞好地震宣傳輿論引導(dǎo)。

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