財政“自動穩(wěn)定器”為何失效?

陳建奇

在號稱百年一遇的金融危機(jī)中，各國政府發(fā)揮了神奇的救市功能。然而，希臘債務(wù)危機(jī)提醒人們，即使是政府的“錢袋子”也會出問題，各國于是紛紛開始對自身財政狀況進(jìn)行“體檢”。我國財政部最近也提交了一份“體檢報告”，顯示7月份財政收入同比增幅降至16.2％，而在1月份時，這一增幅還曾高達(dá)41.2％。

稍具經(jīng)濟(jì)學(xué)常識的人很容易會想到，1月份出現(xiàn)高增長很大程度上是因?yàn)槿ツ晖诨鶖?shù)較低。但目前財政收入已連續(xù)3月出現(xiàn)環(huán)比負(fù)增長，所以下降趨勢已是不爭的事實(shí)。如此大的降幅，是否預(yù)示著我國財政狀況正在快速惡化?如果是的話，這會給宏觀經(jīng)濟(jì)帶來什么影響?

兩個“齒輪”需咬合

經(jīng)濟(jì)學(xué)將財政與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系稱為“自動穩(wěn)定器”。這其實(shí)不難理解：當(dāng)經(jīng)濟(jì)高速增長時，個人收入和企業(yè)利潤迅速增加，導(dǎo)致賦稅增加，財政收入因此迅速增長。但繳稅負(fù)擔(dān)上升會抑制個人和企業(yè)的消費(fèi)與投資，防止經(jīng)濟(jì)向過熱發(fā)展，最終慰平宏觀經(jīng)濟(jì)波動。反之，在經(jīng)濟(jì)下滑時，財政收入降低，賦稅減少，有助于預(yù)防經(jīng)濟(jì)大幅下滑或進(jìn)入通縮。

今年我國GDP增幅由第一季度的11.9％回落到第二季度的11.1％，經(jīng)濟(jì)下降趨勢已較為明顯。那么，財政“自動穩(wěn)定器”能否發(fā)揮效用，幫助經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升?

要回答這個問題，首先來看看這個“自動穩(wěn)定器”是否在歷史上發(fā)揮過作用。

改革開放以來的30年中，中國經(jīng)歷了三次經(jīng)濟(jì)過熱，即20世紀(jì)80年代中后期、90年代前期及2005年以來的高增長階段。與此相對應(yīng)的是，在這三個階段，財政收入也出現(xiàn)高速增長。以2007年為例，GDP與財政收入增幅在當(dāng)年雙雙觸頂，分別達(dá)到14.2％及32.4％。

在過去30年中也出現(xiàn)了兩次嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)下滑，分別由1997年亞洲金融危機(jī)和本輪全球金融危機(jī)引發(fā)。相應(yīng)的，在這兩個階段，財政收入增幅也出現(xiàn)急劇下滑。比如，2009年財政收入增幅降至11.7％，為本輪經(jīng)濟(jì)周期中的最低點(diǎn)。

這些數(shù)據(jù)表明，我國財政收入與經(jīng)濟(jì)增長有著直接而密切的聯(lián)系。那么，為何“自動穩(wěn)定器”沒能發(fā)揮作用，預(yù)防三次經(jīng)濟(jì)過熱和兩次下滑?如果說兩次經(jīng)濟(jì)下滑都是由于外生沖擊所致，使得這種自身調(diào)節(jié)機(jī)制無法發(fā)揮作用，那么三次過熱完全是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的自生現(xiàn)象，“自動穩(wěn)定器”為何沒能及時為其“降溫”?

這是因?yàn)?，“自動穩(wěn)定器”若要發(fā)揮作用，需要一對“齒輪”。財政收入是其中一個齒輪，另一個齒輪則是財政支出。

經(jīng)濟(jì)學(xué)原理是，當(dāng)經(jīng)濟(jì)高速增長時，失業(yè)率下降，個人及企業(yè)財務(wù)狀況改善，政府需要承擔(dān)的失業(yè)保險、企業(yè)補(bǔ)貼、社會救濟(jì)及其它福利支出大幅下降，財政支出大幅減少。這將降低社會總需求，由此達(dá)到平滑經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的目的。反之，在經(jīng)濟(jì)下滑時，財政支出上升，會拉升總需求，避免經(jīng)濟(jì)走向衰退。

但這一理論有一個重要前提，就是這個經(jīng)濟(jì)體需要擁有一個完善的公共財政體制。在這個體制下，財政支出定位于彌補(bǔ)市場失靈，主要涵蓋的是公共教育、醫(yī)療、社會保障等領(lǐng)域。只有這樣，財政支出才能表現(xiàn)出逆周期的特性。兩個齒輪咬合，才能讓“自動穩(wěn)定器”正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

淡化“生產(chǎn)性”功能

然而在中國，由于政府一直大量介入投資性、生產(chǎn)性活動，財政體制也停留在“建設(shè)型”、“生產(chǎn)型”范疇，而非“保障性”范疇。而生產(chǎn)投資通常是順周期行為一各級政府在經(jīng)濟(jì)高漲時期往往難以遏制投資沖動。在這種背景下，財政支出不僅不能抑制經(jīng)濟(jì)過熱，反而會起到推波助瀾的作用。

這可以從數(shù)據(jù)中得到印證。在上述三個經(jīng)濟(jì)過熱期間，財政支出增幅不僅沒有下降，反而急劇上升。1984年財政支出增幅達(dá)到20.7％，處于80年代最高水平；1994年財政支出增幅升至90年代的高點(diǎn)24.8％；2007年財政支出增幅創(chuàng)造新千年來的高點(diǎn)一23.2％。

我們可以以2007年為例，仔細(xì)看看為何“自動穩(wěn)定期”失效了。2007年，我國政府出臺了一系列宏觀調(diào)控措施遏制經(jīng)濟(jì)過熱，但經(jīng)濟(jì)依然高速增長。與此相對應(yīng)的是，當(dāng)年財政收入達(dá)到5.1萬億，超收7000億，這是財政收入釋放的經(jīng)濟(jì)過熱的信號，也就是說，“自動穩(wěn)定器”的一只齒輪已經(jīng)做好了準(zhǔn)備。但政府并沒有將超收轉(zhuǎn)化為財政儲備，相反，各級政府忙于分配這塊蛋糕，促使當(dāng)年財政支出大幅攀升，加劇了經(jīng)濟(jì)過熱壓力。

更重要的是，當(dāng)年中央財政還安排了2000億赤字。財政支出不降反升，抵消了財政收入的緊縮作用。另一只齒輪轉(zhuǎn)不動了，“自動穩(wěn)定器”對遏制經(jīng)濟(jì)過熱的作用極為微弱，也就不難理解了。

當(dāng)財政支出這類經(jīng)濟(jì)自動調(diào)節(jié)機(jī)制無法發(fā)揮作用、經(jīng)濟(jì)增長或放緩過于激烈的時候，政府往往只能通過行政調(diào)控手段，把經(jīng)濟(jì)硬生生地壓下去或舉起來。但相比于自身調(diào)節(jié)機(jī)制，這種手段的效率和成本代價往往值得探討。

回到前文提出的問題。在此輪經(jīng)濟(jì)下行階段，要讓“自動穩(wěn)定器”發(fā)揮作用，政府需要同時減少財政收入(減稅)和增加財政支出(提高保障)。這意味著政府需要調(diào)整在社會經(jīng)濟(jì)活動中的角色，淡化“生產(chǎn)性”功能，提升“保障性”功能。