“存在未必合理，需要才是合法”
——淺議美國政治體制的轉換及其借鑒意義*

陳勝強

(河南大學 法學院，河南 開封 475001)

北美十三個殖民地在反對英王專制的獨立戰(zhàn)爭結束后便面臨著一個非常迫切的問題：如何調整獨立各州之間的關系？1781年的《邦聯條例》及1787年的《聯邦憲法》便是獨立各州用以調整相互間關系的兩次重要嘗試，但這兩部憲法性文件反映著截然不同的憲法理念：《邦聯條例》反映著獨立各州希望建立的政府形式是各州保留主權的國家聯盟，而《聯邦憲法》則反映了它們建立威權性聯邦政體的共同愿望。是什么原因促使同一制憲主體的觀念在這么短的時間里有著如此巨大之轉變呢。

一、 從《邦聯條例》到《聯邦憲法》：演進歷程及制度分析

(一)《邦聯條例》及其中央政治體制分析

自獨立戰(zhàn)爭起到1781年間，美國始終沒有一個統(tǒng)一的中央政府。當時雖有大陸會議領導協(xié)調著各地的獨立運動，但其僅是非常時期的革命機構，而非常態(tài)政治下的政府，所以獨立戰(zhàn)爭后美國迫切需要制定政府組織法，組建統(tǒng)一的中央政府。由于獨立戰(zhàn)爭期間各州是以共同聯合的名義進行戰(zhàn)爭的，且各州也自認為它們是一個獨立的民族、一個國家，那么，究竟組織什么樣的中央政府呢？這就發(fā)生了擁護各州主權的州權派(也稱反聯邦派)和擁護中央集權的聯邦派之爭。由于之前對英王專制下的暴政仍記憶猶新，人們不愿再度置于專制統(tǒng)治之下，而聯邦黨人所擁護的中央集權給人的印象是企圖在北美大陸恢復此種制度，所以人們傾向于賦予中央以極小的權力。于是，就有了雙方妥協(xié)而成的1781年的美國《邦聯條例》。

《邦聯條例》的內容反映了當時美國人對聯邦制的理解。其基本精神是：美利堅合眾國不是一個主權統(tǒng)一的國家，其主權基礎也不是合眾國的人民；邦聯是擁有主權的各州的聯盟，并不直接對各州的人民負責，只對各州的立法機關和政府負責。此種體制下的聯邦政府有名無實，在邦聯國會休會期間，合眾國政府便不存在了，所以《邦聯條例》下的合眾國政府是間歇性的、季節(jié)性的、會議性的。實際上《邦聯條例》下的中央政治體制見表1。[1]顯然，《邦聯條例》是將自大陸會議以來的事實，以法律形式加以肯定。關于《邦聯條例》的缺點，憲法學者的論述頗多，但可歸結為以下幾點：邦聯政府缺乏征稅權、商業(yè)管理權、統(tǒng)一的行政權，以及統(tǒng)一的司法機關。用我們今天的眼光看，是當時的美國精英們缺乏遠見，他們所建立的邦聯政府注定是無法有效運作的。然而，正如有的美國學者所說的那樣，“回顧一下我們國家當時的歷史，我們就會清楚地發(fā)現，美國人當時缺乏遠見，沒有建立鞏固的聯盟，沒有建立一個強有力的中央政府。但我們也一定不要忘記，美國人剛剛打了一場反對中央集權政府的戰(zhàn)爭。由于當時通訊和交通設備的限制，他們有充分的理由相信，只有通過地方政府才能實現自治。當然，按照《邦聯條例》組織的政府所取得的成就是不容抹殺的……”[2]

表1 《邦聯條例》的政府結構

(二)走向《聯邦憲法》：歷程及新中央政府的特點

正因為邦聯政府上述的缺點，自從邦聯政府建立時起，其就面臨著來自外交、財政、貿易，以及內政方面的種種壓力，而1786年8-12月的謝斯起義[注]因不堪忍受地方政府的經濟政策，馬薩諸塞西部的一群農民揭竿而起，包圍了馬薩諸塞西部的政府，反對強行將他們的土地用于抵押他們的債務。暴動者中相當一部分曾參加過獨立戰(zhàn)爭，他們要求州政府采取措施制止通貨膨脹，揚言如得不到回應，便要包圍州政府。馬薩諸塞州政府向邦聯國會求援，但國會卻無能為力，遲遲未能做出反應。邦聯國會在面臨馬薩諸塞州政府的求援請求時的軟弱無力，使得政治領袖們不得不反思他們所選擇的現行體制。更是給新生的美國發(fā)出了一個緊急的信號：如果不建立一個有效的、威權性的高于各州的政治機制，各州的經濟與社會發(fā)展都將受到嚴重的阻礙，不僅各州內的有產者與無產者的矛盾會更加激化，而且各州之間也會在不斷升級的貿易和商業(yè)戰(zhàn)中最終訴諸武力，其結果必然是社會的全面動蕩，這是任何一個美國人均不愿看到的。正如華盛頓指出的那樣，這是“我們自己的人民起來向我們的憲政體制挑戰(zhàn)”[注]起義領導者謝斯曾參加過獨立戰(zhàn)爭，參加起義的人也多為獨立戰(zhàn)爭的退伍軍人。。他在給當時的邦聯戰(zhàn)爭部長亨利·諾克斯的信中呼吁：“如果反叛者真的有冤，必須盡可能為他們申冤或為他們主持正義…… 如果他們是無冤鬧事，就應動用政府的力量來立即鎮(zhèn)壓”；如果兩者都不可能解決問題，“只能說明(我們的)政府結構是不合時宜的，需要修補”。[3]基于此，各州的精英們坐到一起討論對《邦聯條例》的修改，于是就有了1787年的費城制憲會議。

雖然邦聯政府的運作存在如上所述的弊端，但是當各州的代表們坐在一起討論解決問題的辦法的時候，大多數代表依然謹小慎微，主張在現行體制內進行修修補補而非另起爐灶！出席會議的代表多認為新體制要解決的核心問題是如何建立一個既有足夠權威來保護和發(fā)展各州的共同利益但同時又不損害各州主權和人民權利的全國性政府，這對當時美國的政治精英們來說是一個極大的挑戰(zhàn)。邦聯政府的運作經歷說明，將美利堅聯邦的利益置于各州的意志之下只能導致各州聯盟的毀滅，但要建立一個在主權方面高于各州的聯邦政府又是極其困難的，因為根據邦聯條款，任何對于條款的修改都要十三個州的一致同意。聯邦派和反聯邦派對于“修憲”還是“制憲”爭吵不休，這其實反映了激進的中央集權制與保守的地方主權制之間的分歧。最終的方案是以弗吉尼亞方案為憲法藍本，同時折中了新澤西方案和康涅狄格方案。1787年9月17日，制憲大會舉行憲法簽署儀式。美國革命先驅富蘭克林在憲法簽署時發(fā)表了一番肺腑之言，這或許可以說是對憲法制定過程最好的注腳：“我支持這部憲法，因為我并不期望得到一部比此更好的憲法，也因為這部憲法不一定就不是一部最好的憲法?！盵4]

與《邦聯條例》相比，《聯邦憲法》下中央政府的變化之處有：首先，《聯邦憲法》明確地把立法權交給聯邦國會，不再提各州主權、自由和獨立高于一切；并且給了聯邦很大的權威，成為一個名副其實的國家，而不是“友誼的國家聯盟”；國會也變?yōu)閮稍褐?。[注]麥迪遜在為何國會采取兩院制時說，一院易為強烈感情沖動所左右，或受幫派分子所操縱，而通過過分的和有害的決議。華盛頓對此曾有個生動而坦率的談話。當他在進餐時，有人問他為何要設立參議院，他把咖啡倒在碟子里說：為什么要這樣，因為要使咖啡涼得快些，正是這個道理，所以制定憲法時，也需要第二院。其次，《聯邦憲法》把行政權授予美國總統(tǒng)，并對總統(tǒng)的權力作出明確的規(guī)定：總統(tǒng)是行政首長，經參議院同意有任命高級官吏和締約之權，還享有對國會法律的否決權。再次，憲法把司法權賦予最高法院及國會隨時制定與設立的下級法院；法官如忠于職守，得終生任職；任期內應受俸金，并不得減少。最后，憲法強調“本憲法與依照本憲法制定的合眾國法律，以及以合眾國名義締結或將要締結的條約，均為國家的最高法律，即使與任何州的憲法或法律相抵觸，各州法官仍應遵守”?！堵摪顟椃ā纷罱K確立了人民主權、聯邦制、分權制衡等憲法原則。

二、 美國政治體制的轉換：基于個案的原因分析及借鑒意義

(一)美國政治體制轉換原因分析：基于個案的主客觀因素分析

從《邦聯條例》到《聯邦憲法》的轉變反映了美國人選擇政府體制觀念的轉變，表面上看是美國人的憲法觀念發(fā)生了轉變，但其實質是美國人的實用精神使然。不管是簽署《邦聯條例》還是《聯邦憲法》，美國的政治精英們所追求的并不是要建立一個流芳百世的政體，而是要建立一個最有利于保護私人利益，以及最便于統(tǒng)治的政府形式。美國的憲政歷程總給人以穩(wěn)步推進、沒有大起大落的波動的感覺。從《邦聯條例》生效時起至《聯邦憲法》的批準時止的幾個典型事例或許可以對美國政治體制轉換的原因給出令人信服的答案。

第一，客觀“需要”：邦聯政府運行的舉步維艱及國內叛亂。獨立戰(zhàn)爭一結束，促使各州合作的壓力就降低了，獨立的各州開始離心離德，打著各自的算盤。有些州印制毫無價值的紙幣；也有些州則不再向邦聯政府繳納稅款；有些州設立了貿易關卡，給予本州商人特殊的權利；而沿海各州則對銷往內地各州的商品征收過境稅。[5]《邦聯條例》確定各州按照土地價值的比例向邦聯納稅，但并未給予邦聯以直接向各州公民征稅的權力，而是由各州自覺向邦聯繳納，并且沒有規(guī)定懲罰不納稅者的措施。這就使得邦聯政府的財政收入極不穩(wěn)定，邦聯政府的運作也是舉步維艱。根據1784年1月1日財政部長羅伯特·莫里斯的報告，有些州根本不向邦聯國會繳納稅款，有的州只繳納應付款的九分之一，各州總共只繳納了應付款的六分之一。[6]所以，修改《邦聯條例》賦予中央政府征稅權是當時極為迫切的問題，這就有了政治體制轉換的客觀“需要”。

如果說財政危機導致邦聯政府運行舉步維艱是產生政治體制轉換的內在因素，那么謝斯起義則反映出平息國內叛亂的外在因素也是政治體制轉換的客觀因素。雖然叛亂很快就被州政府鎮(zhèn)壓下去，但邦聯國會在面臨馬薩諸塞州政府的求援請求時的軟弱無力，使得政治領袖們不得不反思他們所選擇的現行體制。正如華盛頓在給友人的一封信中寫道：“(邦聯)國會必須擁有比目前更多的和更廣泛的權力；合眾國的每一部分都深深感到了國會的無權和無能為力帶來的影響?？梢哉f，新英格蘭出現的騷亂，我們商業(yè)上的不景氣，以及籠罩全國各地的那種普遍的低迷消沉的情緒，在極大程度上(如果不是完全的話)歸咎于最高權力機構的無權。我注意到有的人對賦予國會適當的權力抱有一種過分的忌妒，這種忌妒有可能摧毀而不是保衛(wèi)我們的自由……沒有切實有力的支持，最明智的政策也不可能帶來任何好的結果；這些政策只能為人們所贊許，但無法得以實施?！盵7]

第二，主觀因素：憲法制定及批準過程中的妥協(xié)和實用主義。盡管費城制憲會議簽署的《聯邦憲法》仍有許多不盡如人意之處，但也得到了大多數代表的大力支持。要所有人在所有事情上取得完全一致的意見是不可能的，實際上，當一群人因集合在一起而產生出智慧的同時，他們就會不可避免地帶來如富蘭克林所說的“偏見、偏激的情緒、錯誤的意見，地方利益，以及自私自利的觀點”，出席制憲會議的代表貢獻出了他們的智慧和偏見，帶有這種主觀意愿的憲法也自然不是一部完美無缺的憲法。妥協(xié)、折中是憲法制定過程中的最大特點。制憲會議的大多數代表并不欣賞現代意義上的民主，他們關心的是如何建立一個高效且權力有限的政府。代表們既想建立一個有足夠權威的中央政府，又要竭力保護各州已經擁有的重要權力；既希望聯邦政府的權威得到有效的施展，又要防止不同利益集團對政府權力的壟斷；既反對貴族或寡頭政治，又害怕簡單無序的“暴民政治”。正因如此，《聯邦憲法》格外注重權力的分割與制約，建立一個權威但同時又是權力有限的聯邦政府是這部憲法的核心。

同樣，由各城鎮(zhèn)選出參加憲法批準會議的代表們也深信：州政府比聯邦政府更能保護公民的權利。盡管政治精英們號召人們從美國長遠的利益出發(fā)，以及為了美國人民及后代的幸福去批準憲法，但在許多州支持憲法的人數和反對憲法的人數很接近。表2就反映了當時的批準情況。人們反對憲法的理由大抵是出于對舊體制下的州主權下的自滿，以及對中央集權的不信任，但更“充分”的理由是憲法中沒有權利保護的條款。為了敦促人們批準《聯邦憲法》以實現建立高效中央政府的理想，聯邦黨人一方面反駁州權派的地方主義，指出不能指望用人們的良知來保證政府的效率，同時強調解決人們之間利益糾紛的方法是強調公共福利的理想，并將這種理想的實現交給一個高于小集團利益但又代表了小集團利益的中央政府來完成。另一方面，聯邦黨人也作出了在憲法中加入權利保護修正案的莊嚴承諾?？梢?，在《聯邦憲法》的批準過程中，州權派的主張固然善于捕捉各州公民竭力把持固有權利的心理，但聯邦派同樣以美國人的實用方式勸說：擁護聯邦在不減少固有權利的同時將享有更多的福利。在這個反復辯論的“討價還價”過程中，聯邦中央合法地從各州取得了維持政權高效運行的必要權力，地方也在不喪失尊嚴的情形下保留了必要的權力。于是，妥協(xié)和實用精神指導下的《聯邦憲法》政府體制就是“半聯邦制、半中央制”。

表2 各州批準憲法日期及投票結果情況

(二)美國政治體制轉換的借鑒意義

美國政治體制轉換的歷程是與美國人的實用主義精神相伴而發(fā)展的。實用主義精神并不追求最完美的形式，而是追求最合乎需要的形式，它鼓勵不同思想之間的自由交流，只要是符合社會的需求，任何思想皆有一席之地，因為最符合需要的才是最好的。這種實用主義精神貫徹于美國憲法的制定、批準和實施過程中，不管是簽署《邦聯條例》還是《聯邦憲法》，政治精英們所追求的并不是要建立一個流芳百世的政體，而是要建立一個既能最大限度保護個人利益，同時也能最大限度保障中央政府有效運行的統(tǒng)治模式。

中國當前正處在社會轉型的關鍵時期，社會治理模式也相應需要作出調整。如果說先前的計劃經濟時代我們強調的是“全能式”的“管理型”政府，那么在社會主義市場經濟建設深入發(fā)展的當前我們更應強調“監(jiān)管式”的“服務型”政府。在進行中國特色社會主義建設過程中，我們需要重點處理好的是改革、發(fā)展和穩(wěn)定三者之間的關系[8]，政治體制的穩(wěn)定和逐步變革對實現經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設“四位一體”具有重要意義，也是落實全面、協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展的科學發(fā)展觀的內在要求。在當前的政治體制改革過程中，我們不僅要總結中國歷史上政治體制變革的成果，也要借鑒國外政治體制變革的成功經驗。具體而言，美國建國初期政治體制轉換對當前我國的政治體制改革具有下面幾方面的借鑒意義。第一，立足國情，從實際出發(fā)。美國政治體制轉換是在主客觀因素的作用下的應時之舉，是對現實政治、經濟和社會危機的一種制度回應。我們在進行中國特色社會主義政治建設時也應從實際出發(fā)，探究轉型時期社會各階層的利益訴求和社會問題是什么，對癥下藥才符合社會綜合治理的要求。畢竟，“使西方世界得以完全充分地利用了的那些能夠導致文明發(fā)展的東西，并不必然地成為非西方世界發(fā)展的動力”[9]。第二，堅持原則與妥協(xié)的協(xié)調統(tǒng)一。美國的政治體制轉換既保證了中央政府的權威，又不過分剝奪地方權力，實現了中央和地方關系的統(tǒng)籌。我們在進行中國特色社會主義制度建設時既要兼顧中央統(tǒng)一領導，又要賦予地方一定的積極性和主動性；既要堅持保持中央政府權威這一原則不動搖，又要構建中央政府和地方政府“對話”的雙向互動機制，從而實現原則性和靈活性的統(tǒng)一。第三，兼容并包，求同存異。美國政治體制轉換與美國制度建設相伴而生，無論是《邦聯條例》還是《聯邦憲法》的簽署及批準過程都貫徹了寬容、求同存異的思想，任何對制度建設有益的思想皆有一席之地。我們在建設中國特色社會主義時也應兼容并包、求同存異，允許、鼓勵各種思想交流，只要對“四位一體”社會建設有益的都應當有其存在空間。這就要求，無論是在立法環(huán)節(jié)，還是守法、執(zhí)法和司法等法律實施的各個環(huán)節(jié)都應建立一種“協(xié)商”的氛圍，讓法律的制定和實施不再是一種冰冷的“單向”強制，而是一種“雙向”互動，這樣才能實現政治效果、法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一。第四，漸進改革，避免大起大落。美國建國初期的政治體制轉換使之能夠給人一種平穩(wěn)過渡的印象，這是因為任何憲法都不可能包羅萬象，憲法本身就是各方利益妥協(xié)的產物，而制定憲法的過程也是一個利益協(xié)調的機制，這種機制也為以后憲法的修改留下了足夠的空間。憲法及憲法下的利益的“討價還價”機制使憲政建設避免了大起大落，憲政建設始終在向前邁進。我們在進行中國特色社會主義建設過程中，尊重憲法效力、樹立憲法權威固然重要，但在政治體制改革時也不能盲目崇洋媚外，而是在立足國情的基礎上循序漸進地進行，處理好經濟發(fā)展、政治改革和社會穩(wěn)定的關系，這也是美國建國初期政治體制轉換給予我們的最大啟示。

參考文獻：

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[7] 陳國兵.要重視知識細節(jié)的處理——從《美國1787年憲法》的教學設計說起[EB/OL].[2008-11-29].http：//blog.cersp.com/userlog12/114330/archives/200 7/486272.shtml.

[8] 徐光春.正確認識和處理改革發(fā)展穩(wěn)定三者關系[J].中國特色社會主義研究，1995(1)：12.

[9] [英]哈耶克.自由秩序原理[M].鄧正來，譯.北京：三聯書店，1997.