廢棄物領(lǐng)域協(xié)同減排是實現(xiàn)溫室氣體減排的重要途徑

賀蓉 殷培紅 楊寧

（1 環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心； 2環(huán)境保護(hù)部環(huán)境發(fā)展中心，北京 100029）

全球氣候變化問題引起了國際社會的普遍關(guān)注，溫室氣體減排成為減緩氣候變化問題的主要方式。尋求當(dāng)前溫室氣體減排的最佳途徑成為我們當(dāng)前工作的一個重點。

1.廢棄物領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前我國實現(xiàn)“減排”與“發(fā)展”雙贏的重要切入點

1.1 減排背后的利益博弈

國際社會普遍認(rèn)為，氣候變化涉及世界農(nóng)業(yè)和糧食安全、水資源安全、能源安全、生態(tài)安全、公共衛(wèi)生安全等，影響人類社會的生存和發(fā)展，對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重挑戰(zhàn)。這一觀點認(rèn)為，人類必須通過一些行動減少溫室氣體的產(chǎn)生，從而減緩人類活動對自然界的影響。

同時也必須看到，對氣候變化問題也有不同聲音。有一種觀點認(rèn)為，氣候變化問題實際上是歐美等發(fā)達(dá)國家為遏制發(fā)展中國家發(fā)展所設(shè)的“圈套”。在發(fā)達(dá)國家進(jìn)入后工業(yè)化時代，經(jīng)濟逐漸衰退或發(fā)展緩慢，而廣大發(fā)展中國家經(jīng)濟正在高速發(fā)展的關(guān)鍵時期，發(fā)達(dá)國家拋出氣候變化這一科學(xué)問題，并將其提升到政治層面，目的就是遏制發(fā)展中國家的工業(yè)發(fā)展，利用先進(jìn)的科技，搶占新一輪經(jīng)濟發(fā)展的制高點。從美國不加入《氣候變化框架公約》到某些發(fā)達(dá)國家“避重就輕”的減排策略，似乎可以看出些端倪。

1.2 我國的選擇和困難

面對兩種不同的觀點博弈，我國已有明確的態(tài)度。我國已加入《氣候變化框架公約》及其《京都議定書》，簽署了《哥本哈根協(xié)議》，并向國際社會承諾：到2020年全國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%。在2010年的坎昆氣候大會上，我們表態(tài)“我們自己要在國內(nèi)采取行動，我們對應(yīng)對氣候變化是負(fù)責(zé)任的?！?/p>

在當(dāng)前的國際形勢下，作為負(fù)責(zé)任的大國，減排是我們的承諾；作為發(fā)展中國家，經(jīng)濟又好又快發(fā)展是我們的使命。在這樣的兩難困境中，找到一個實現(xiàn)溫室氣體減排與國家經(jīng)濟發(fā)展“雙贏”的切入點至關(guān)重要。

1.3 廢棄物領(lǐng)域作為溫室氣體減排的重點領(lǐng)域更符合近期我國國情的需要

有人認(rèn)為，由于能源領(lǐng)域是溫室氣體排放量最多的領(lǐng)域，因此應(yīng)當(dāng)將其作為溫室氣體減排的首要領(lǐng)域。不可否認(rèn)，能源領(lǐng)域是溫室氣體減排的重要領(lǐng)域，但同時它也是經(jīng)濟發(fā)展的命脈。對以發(fā)展為第一要務(wù)的我國來說，能源領(lǐng)域減排阻力較大?，F(xiàn)階段將能源領(lǐng)域作為溫室氣體減排的重點領(lǐng)域，以犧牲發(fā)展為代價并不容易實現(xiàn)。而且從2008年前主要經(jīng)濟體減排的實際效果看，除了英國和德國少數(shù)國家實現(xiàn)了能源領(lǐng)域減排以外，其他附件一國家均效果不佳。而德國和其他除了英國以外的原歐盟15國，能源實現(xiàn)減排又主要是依靠減少固體燃料生產(chǎn)和使用、控制散逸性排放和未分類制作能耗。這些事實也證明能源領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)減排難度很大。

較之能源領(lǐng)域而言，雖然廢棄物領(lǐng)域排放的溫室氣體總量并不巨大，但廢棄物領(lǐng)域的減排對主要經(jīng)濟體實現(xiàn)京都第一承諾期目標(biāo)貢獻(xiàn)突出。而且廢棄物領(lǐng)域協(xié)同減排成本低，不僅不會阻礙國家經(jīng)濟的發(fā)展，還會在一定程度上起到促進(jìn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的作用。由于我國尚未對廢棄物領(lǐng)域的溫室氣體減排重點關(guān)注，因此其在溫室氣體減排方面的潛力巨大?？梢哉f，廢棄物領(lǐng)域作為溫室氣體減排的重點領(lǐng)域更符合近期我國國情的需要，是實現(xiàn)溫室氣體減排與國家經(jīng)濟發(fā)展“雙贏”的重要切入點。

2.廢棄物領(lǐng)域已經(jīng)成為許多國家完成溫室氣體減排任務(wù)的重要減排策略

在應(yīng)對氣候變化的問題上，不同國家有不同的減排策略，而通過研究主要經(jīng)濟體的減排效果和政策，不難看出他們采取了“避重就輕”的策略。

2.1 “避重就輕”的減排策略成效顯著

過去20年，雖然歐盟、英、德等經(jīng)濟體在能源領(lǐng)域出臺的政策最多，但由于能源是經(jīng)濟發(fā)展的剛性需求，在短期內(nèi)并未取得明顯的減排效果，而是主要依靠非二氧化碳類溫室氣體，以及非能源領(lǐng)域溫室氣體減排來完成減排任務(wù)。以下是幾個發(fā)達(dá)國家的減排實例：

英國非二氧化碳溫室氣體的減排率（-47.6%）比二氧化碳的減排率高40個百分點，2007年英國的非二氧化碳溫室氣體僅占溫室氣體總排放量的15.0%，但卻完成了總減排當(dāng)量的66.7%。

德國非二氧化碳溫室氣體的減排率比二氧化碳的減排率（-14.7%）高17個百分點，僅占溫室氣體總排放量的12.9%，但其減排量卻占到了總減排量的26.1%。

1990-2007年，法國則完全依靠非二氧化碳溫室氣體實現(xiàn)了減排目標(biāo)1。

這種“避重就輕”的減排策略對保護(hù)國家競爭力起到了不可忽視的作用。廢棄物領(lǐng)域是非二氧化碳類溫室氣體減排的主要渠道，歐盟國家在解決廢棄物污染的過程中，通過協(xié)同減排促進(jìn)了其溫室氣體減排目標(biāo)的實現(xiàn)。

2.2 廢棄物領(lǐng)域協(xié)同減排的成效和措施

許多國家將廢棄物領(lǐng)域作為“避重就輕”減排策略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，制定了大量的法律和政策，并且取得了明顯的減排效果，但也有部分國家嘗試制定的政策失敗，給予我們很大的啟示。

2.2.1 歐盟采用多種強制措施，協(xié)同減排效果明顯

雖然原歐盟15國工業(yè)過程和廢棄物領(lǐng)域的溫室氣體排放量僅占2007年總排放量的8.76%和2.76%，但是溫室氣體減排總量卻分別占到同年度減排總量的17.9%和29.7%，大大超過了其在總排放量中的比例。廢棄物領(lǐng)域減排總量最高，與未分類制造業(yè)和建筑能耗減排總量相當(dāng)。據(jù)1990-2007年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)2顯示，原歐盟15國的溫室氣體減排總量下降了4.3%，主要源于廢棄物領(lǐng)域甲烷的排放量持續(xù)穩(wěn)定減少，實現(xiàn)這一效果最重要的減排途徑就是減少填埋垃圾的數(shù)量協(xié)同減少甲烷氣體的產(chǎn)生。

歐盟在廢棄物領(lǐng)域采取了多種強制性措施以達(dá)到溫室氣體減排的目的，這些措施主要包括垃圾填埋指令、垃圾焚燒指令、車輛報廢指令、廢棄物成分指令、冶金工業(yè)廢棄物管理指令、廢棄物包裝改進(jìn)指令、電子電器廢棄物指令、生物廢棄物綠皮書、電池指令等多項法規(guī)政策。從減排效果看，填埋過程的協(xié)同減排效果最好，占廢棄物領(lǐng)域減排量的97.2%，減排率為45.1%。污水處理過程減排成效有限3?？梢娎盥裰噶顚υ瓪W盟15國廢棄物領(lǐng)域減排的政策效果明顯。

2.2.2 英國綜合運用多種手段，推動廢棄物領(lǐng)域協(xié)同減排

廢棄物領(lǐng)域是英國主要的減排領(lǐng)域。據(jù)統(tǒng)計4，1990-2007年英國廢棄物領(lǐng)域減排總量（-30.1 Tg CO2Eq.）超過能源工業(yè)（-27.0 Tg CO2Eq.），工業(yè)過程減排量（-26.1 Tg CO2Eq.）超過制造業(yè)和建筑部門能耗（-20.1 Tg CO2Eq.），減排率（減排潛力）均明顯大于能源過程。這主要得益于綜合運用多種手段，多管齊下的方法，主要措施有英格蘭廢棄物管理戰(zhàn)略（WS2007），廢棄物和資源行動計劃（WRAP），垃圾填埋交易系統(tǒng)（LATS），垃圾填埋稅（Landfill tax），垃圾堆指令（Landfill Directive）。此外，減排手段還包括甲烷回收系統(tǒng)、廢棄電池和蓄電池條例、車輛報廢指令、危險廢棄物管理戰(zhàn)略、廢舊電子電器指令、廢油指令等。

英國綜合運用的多種措施從源頭減少廢棄物產(chǎn)生；然后到廢棄物的收集、分類、回收利用和再加工；最后到處理廢棄物時所產(chǎn)生的溫室氣體進(jìn)行回收利用都取得了良好的效果。在英國有70%的填埋氣被回收利用于能源供應(yīng)，更值得注意的是，40%的甲烷排放來自垃圾填埋場，而廢棄物領(lǐng)域甲烷排放減少了58%5，這主要得益于甲烷回收系統(tǒng)的推廣應(yīng)用。

2.2.3 德國注重垃圾循環(huán)利用，大幅減少溫室氣體

德國廢棄物領(lǐng)域2007年總排放量中僅占1.2%，但是減排總量（-28.9 Tg CO2Eq.）卻與能源工業(yè)（-29.7 Tg CO2Eq.）相當(dāng)，是制造業(yè)和建筑部門能耗減排量的43.7%，減排率明顯高于能源過程。德國主要采取強制手段和宣傳教育雙管齊下的方式，控制和減少溫室氣體排放，主要包括循環(huán)經(jīng)濟與廢物管理法、廢棄物填埋條例、廢木料條例、市政廢棄物技術(shù)指令、市政污水處理中污水氣體利用和節(jié)能以及與CHP結(jié)合的垃圾焚燒發(fā)電等法律規(guī)定。目前，德國已全面禁止未經(jīng)處理的填埋行為，從而大大降低了甲烷的排放量。

2.2.4 美國、日本等發(fā)達(dá)國家采用的垃圾焚燒方式在一定程度上抵消了總減排效果

歐盟國家十分重視廢棄物領(lǐng)域溫室氣體減排，主要相關(guān)政策發(fā)揮了積極作用，而美國、日本等國家采用的垃圾焚燒方式在一定程度上抵消了總減排效果。美國在1990-2006年間垃圾焚燒的二氧化碳排放量增長高達(dá)90.8%，溫室氣體總當(dāng)量增長率16.7%，僅次于能源工業(yè)和交通領(lǐng)域。日本雖然通過有效利用廢棄物焚燒發(fā)電或焚燒減少化石燃料的消耗，但是也使廢棄物處理領(lǐng)域成為日本溫室氣體排放量增長明顯的主要領(lǐng)域之一，1990-2006年間日本廢棄物處理領(lǐng)域溫室氣體增加率為20%，其中非生物質(zhì)垃圾焚燒的二氧化碳增長17%，生物質(zhì)垃圾焚燒成為甲烷（10%）和氧化亞氮（70%）排放增長量和增長率居主要排放增長源的前列，生物質(zhì)垃圾焚燒甲烷排放量列第六位，氧化亞氮排放量列第三位；非生物質(zhì)垃圾焚燒二氧化碳排放增值量列第五位。由此可見，日本廢棄物領(lǐng)域溫室氣體的減排速度趕不上排放增長的速度 。

從這些發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗來看，廢棄物領(lǐng)域具有減排空間大、難度小、成本低、效果好、技術(shù)成熟、手段多樣的優(yōu)點。從歐盟、英國和德國的減排經(jīng)驗和效果來看，廢棄物領(lǐng)域的協(xié)同減排無疑是它們完成減排任務(wù)的重要途徑，通過減少垃圾量、垃圾資源化以及填埋氣體回收等政策起到了至關(guān)重要的作用；從美國、日本采用垃圾焚燒的方式則適得其反。這些主要經(jīng)濟體的實踐經(jīng)驗對制定我國廢棄物領(lǐng)域的協(xié)同減排政策具有重要的借鑒作用。

3.我國廢棄物領(lǐng)域協(xié)同減排的可行性分析

我國廢棄物領(lǐng)域是否具有學(xué)習(xí)借鑒國際經(jīng)驗的時機和土壤，國際經(jīng)驗在我國是否可行？需要進(jìn)一步討論。

3.1 時機成熟

隨著我國人口不斷增多，經(jīng)濟快速發(fā)展，導(dǎo)致的一個直接后果就是產(chǎn)生了大量超出我國現(xiàn)有的處理能力的廢棄物，這已經(jīng)成為不可忽視的環(huán)境問題和社會問題。廢棄物處理能力不足，垃圾填埋場不夠用，垃圾焚燒場無處建設(shè)，以及由此引發(fā)的群體性事件和集體訴訟成為了社會各界關(guān)注的焦點。這些問題必然要尋求解決途徑，我國廢棄物管理領(lǐng)域亟待改革。北京等地區(qū)正在為解決這個問題進(jìn)行垃圾分類的試點。借此時機，推動廢棄物領(lǐng)域的協(xié)同減少溫室氣體排放政策，不僅可以解決廢棄物領(lǐng)域自身的問題，也可以促進(jìn)廢棄物管理領(lǐng)域的改革。應(yīng)當(dāng)抓住機遇，順勢而上。

3.2 減排空間大

2009年，全國工業(yè)固體廢棄物產(chǎn)生量為203943.4萬噸，全國廢水排放總量為2343857萬噸，全國城市生活垃圾清運量為15733.7萬噸，雖然這一領(lǐng)域的溫室氣體排放總量尚未有統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但是按照填埋氣體成分組成比例達(dá)到80%以上，不難推算出在龐大的總量基礎(chǔ)上，溫室氣體產(chǎn)生量也必然很大。參照其他國家在這一領(lǐng)域的減排總量和減排率，我國在廢棄物領(lǐng)域的減排空間想必也非常大。

3.3 減排成本低

政府間氣候變化小組（IPCC）第三次評估報告提出的評價政策手段的準(zhǔn)則包括“成本-有效性”，即“考慮到交易、信息和執(zhí)行成本，政策手段是否能以最低的成本實現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)”。我國在實現(xiàn)溫室氣體減排的環(huán)境目標(biāo)時，也必須要將各種成本要素考慮進(jìn)去。

能源領(lǐng)域是溫室氣體排放量最大的領(lǐng)域，但從經(jīng)濟發(fā)展的角度考慮，減少能源領(lǐng)域的排放量將面臨巨大的阻力；以清潔能源替換煤炭和石油的技術(shù)還不完全成熟，仍在試行階段，且尚不能滿足巨大的需求量，目前的成本也非常高，尚需要較長的開發(fā)時間。與能源領(lǐng)域相比，廢棄物領(lǐng)域成本要少得多。目前我國已經(jīng)有比較健全的固體廢棄物和廢水處理體系，有廢水治理設(shè)施77018套，城市生活垃圾無害化處理廠567座，并且垃圾減量化、資源化和再利用的需求越來越強烈，只需要順勢在廢棄物處理過程中將溫室氣體減排這個因素考慮進(jìn)去，在垃圾減量化、資源化和再利用的同時，就已經(jīng)完成了溫室氣體的減排任務(wù)，應(yīng)當(dāng)說低成本低且易操作。

3.4 技術(shù)成熟，手段多樣

許多國家都有豐富的廢棄物處理經(jīng)驗，在溫室氣體減排方面也有許多國家身先士卒，擁有一套比較成熟的技術(shù)和多種多樣的政策手段。我們可以借鑒的政策手段包括：

3.4.1 強制手段。

垃圾堆指令對垃圾掩埋設(shè)立嚴(yán)格的要求，以及對可生物降解的廢棄物被傾倒入垃圾堆設(shè)立限額目標(biāo)；循環(huán)經(jīng)濟與廢物管理法、垃圾焚燒條例和廢木料條例首先考慮的是通過物質(zhì)回收利用和熱能利用。

3.4.2 經(jīng)濟手段。

垃圾填埋稅是為處置廢棄物而使用垃圾填埋地點的稅，是有效的經(jīng)濟政策。

3.4.3 技術(shù)手段。

甲烷回收系統(tǒng)通過對填埋氣進(jìn)行回收并利用于能源供應(yīng)的方式減排，具有雙重減排的效果。

3.4.4 指導(dǎo)手段。

垃圾填埋指令通過減少垃圾量來實現(xiàn)減少填埋氣體排放；垃圾填埋交易系統(tǒng)的目的是根據(jù)“歐盟垃圾填埋指令”設(shè)定的英國目標(biāo)，實現(xiàn)對垃圾中可生物降解的廢棄物的轉(zhuǎn)換；英格蘭廢棄物管理戰(zhàn)略（WS2007）主要通過鼓勵采用更多的生物降解方式、鼓勵回收和提高垃圾能源化利用等方式減少垃圾填埋的甲烷排放；廢棄物和資源行動計劃通過包裝、食品、收集制度和原料品質(zhì)四個領(lǐng)域減輕碳足跡。

在多種多樣的政策手段中，我們只需要尋找并制定出成本最低、效果最好，最適合我國國情的政策，就可以取得明顯的溫室氣體減排效果。

4.廢棄物領(lǐng)域協(xié)同減排的思路和建議

國際實踐經(jīng)驗證明，通過廢棄物領(lǐng)域協(xié)同減少溫室氣體排放，可以實現(xiàn)有效快速減排的效果，是我國短時期實現(xiàn)減排效果的最佳途徑。

4.1 廢棄物領(lǐng)域協(xié)同減排思路

研究分析國際經(jīng)驗不難得出，在廢棄物領(lǐng)域成功減排的國家主要通過“3R”原則（減量化原則、再利用原則和再循環(huán)原則）和甲烷氣體回收兩種方式，我們可以從中總結(jié)和提取出基本減排思路。

4.2 廢棄物領(lǐng)域協(xié)同減排的建議

廢棄物領(lǐng)域具有減排空間大、難度小、成本低、效果好、技術(shù)成熟、手段多樣的優(yōu)點。通過對我國廢棄物領(lǐng)域的現(xiàn)狀分析，提出以下建議：

4.2.1 修改完善《固體廢物污染環(huán)境防治法》。

我國《固體廢物污染環(huán)境防治法》第三條規(guī)定了我國固體廢物污染環(huán)境的防治原則——實行減少固體廢物的產(chǎn)生、充分合理利用固體廢物和無害化處置固體廢物；該法第四條較為原則地規(guī)定了鼓勵廢物的減量化、再利用和再循環(huán)。這些原則和鼓勵并不能滿足現(xiàn)實情況的需要，亟待完善。需要通過法律規(guī)定固體廢物的減量化、再利用和再循環(huán)的具體措施及法律責(zé)任，以強制手段減少廢物產(chǎn)生量，從而達(dá)到溫室氣體協(xié)同減排的效果。

4.2.2 制定相應(yīng)經(jīng)濟政策。

通過各種經(jīng)濟手段促進(jìn)廢棄物的減排。如提高向公眾收取的垃圾處理費，按重量計費，以達(dá)到公眾自覺垃圾分類和再利用的效果；向企業(yè)征收垃圾稅，以達(dá)到企業(yè)自覺建立產(chǎn)品回收再利用系統(tǒng)的效果；推行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，將生產(chǎn)者的責(zé)任延伸到其產(chǎn)品的整個生命周期，特別是產(chǎn)品消費后的回收處理和再生利用階段。

4.2.3 提高科研技術(shù)水平。

應(yīng)加強固體廢物污染環(huán)境防治的科學(xué)研究，加大對科研的投入，提高技術(shù)的開發(fā)和推廣應(yīng)用水平。加強廢物資源化和再利用的研究，建立高效的廢物分類系統(tǒng)和填埋氣體回收應(yīng)用系統(tǒng)。

4.2.4 建立總量控制制度。

應(yīng)在廢棄物領(lǐng)域建立總量控制制度，加大政府責(zé)任，參考發(fā)展水平和處理能力設(shè)定各行政區(qū)的廢棄物的人均產(chǎn)生量，將執(zhí)行情況和資源綜合利用情況列入目標(biāo)考核體系，并可以建立廢棄物的排污權(quán)交易制度。

[1] 賀蓉，殷培紅.廢棄物協(xié)同減排能否“西策東漸”[J].環(huán)境保護(hù).2011，476(18):68-70.

[2] 殷培紅，方修琦，李蓓蓓等.主要經(jīng)濟體1990-2007年溫室氣體排放變化及其啟示[J].世界地理研究，2011，20（1）：166-175.

[3] 2010中國統(tǒng)計年鑒，419-436.

[4] EMCON Associate.Municipal Solid Waste Landfill Gas Design Plan Review,APTI Worshop T018 [M].First Edition,North Carolina State University, 1998.

[5] 國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護(hù)重點工作的意見.