淺析中國金屬礦產(chǎn)資源儲備的管理

張意翔

(武漢紡織大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，湖北 武漢 430073)

1 我國建立金屬礦產(chǎn)資源儲備的必要性

1.1 金屬礦產(chǎn)資源儲備的目的

金屬礦產(chǎn)資源的長期、穩(wěn)定、安全供應(yīng)，是任何一個政府都必須優(yōu)先考慮的問題，保障國民經(jīng)濟(jì)長期、穩(wěn)定、安全運(yùn)行的金屬礦產(chǎn)資源保障系統(tǒng)是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。據(jù)估計，我國是21世紀(jì)的金屬礦產(chǎn)品消費(fèi)大國，到2020年的金屬礦產(chǎn)資源消費(fèi)量預(yù)計將要超過美國，由第三位金屬礦產(chǎn)品消費(fèi)國而成為金屬礦產(chǎn)品第一位消費(fèi)國；金屬礦產(chǎn)品的供應(yīng)一旦出現(xiàn)大問題，經(jīng)濟(jì)就會受到極大影響。因此，建立金屬礦產(chǎn)資源儲備，是國家為了滿足可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求，是為了促使我國第三步戰(zhàn)略目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。

1.2 金屬礦產(chǎn)資源儲備的意義

經(jīng)過對我國45種重要金屬礦產(chǎn)進(jìn)行分析，目前銅、鉀鹽、鐵礦石等供應(yīng)就存有很大缺口；到2020年，各類金屬礦產(chǎn)品的需求將增加一倍以上，金屬礦產(chǎn)資源儲備令人憂慮?？偨Y(jié)人類發(fā)展基本經(jīng)驗(yàn)來看，其意義有以下幾點(diǎn)：金屬礦產(chǎn)資源儲備，是重要戰(zhàn)略物質(zhì)儲備，是維護(hù)國家安全和利益的需要，是國家經(jīng)濟(jì)保障的需要，是防災(zāi)、減災(zāi)的需要，是保證我國在國際市場變動和綜合國力的需要。

1.3 必要性

盡管我國金屬礦業(yè)目前已凸現(xiàn)出過剩型經(jīng)濟(jì)的某些特征，并且加入WTO，更有利于我國利用兩種資源和兩個市場，利用國際金屬礦產(chǎn)品市場的貿(mào)易壁壘也會日益縮小。但我們依然要建立金屬礦產(chǎn)儲備，其原因就在于：

第一，金屬礦產(chǎn)資源安全關(guān)乎國家安全。這又體現(xiàn)在以下幾個方面：①對金屬礦產(chǎn)資源的爭奪，過去是、現(xiàn)在是、將來仍將是國際間沖突的重要導(dǎo)火索之一；②金屬礦產(chǎn)資源實(shí)力，在一定程度上決定了戰(zhàn)爭的勝負(fù)；③金屬礦產(chǎn)資源實(shí)力，是綜合國力的一項(xiàng)重要內(nèi)容；④金屬礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略礦產(chǎn)儲備本身，可以作為一種威懾力量。

第二，為加快工業(yè)化進(jìn)程和提高人民生活水平提供金屬礦產(chǎn)資源保障。盡管從金屬礦產(chǎn)資源生產(chǎn)總量看，中國是世界第三大生產(chǎn)國，年產(chǎn)量40多億噸，但人均也就是在4t左右。目前，中國的人均金屬礦產(chǎn)品消費(fèi)量，要達(dá)到世界平均水平，生產(chǎn)規(guī)模還要擴(kuò)大2.5倍，要達(dá)到美國的水平，生產(chǎn)規(guī)模則至少要擴(kuò)大5倍。同時，在每人平均金屬礦產(chǎn)品消費(fèi)方面，中國與美國差距極大。即使與世界平均水平相比，差距也相當(dāng)大。選定的6種主要金屬礦產(chǎn)(銅、鉛、鋅、鋁、鎳、鉬)的消費(fèi)量，美國是中國的6～33倍，世界平均水平是中國的1.9～5倍。其他金屬，也大致在這個范圍內(nèi)。磷、鉀這兩種礦產(chǎn)，中國與世界平均水平相近，但與美國差距較大，美國人均磷消費(fèi)量是中國的8倍，鉀是中國的10倍。

第三，我國金屬礦產(chǎn)供應(yīng)的脆弱性問題不容小視。首先，我國金屬礦產(chǎn)供應(yīng)對國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的保證程度，前景不看好。據(jù)二輪論證的結(jié)果，到2010年，我國54種主要金屬礦產(chǎn)中，鈾、鋁、鐵、銅、金、銀、鉑族金屬、鎳、金剛石、硫、硼等金屬礦產(chǎn)不能保證需求；其次，我國目前探明的金屬礦產(chǎn)資源，自然稟賦不佳。據(jù)二輪論證的結(jié)果，我國大多數(shù)金屬礦產(chǎn)資源的特點(diǎn)是：中小型礦床多，大型、特大型礦床少；貧礦多，富礦少；難采、難選冶礦多，易采、易選冶礦少；再次，我國金屬礦產(chǎn)資源的分布與生產(chǎn)力布局不匹配；最后，由于目前我國的地緣戰(zhàn)略空間發(fā)展有限，限制了我國實(shí)施金屬礦產(chǎn)資源全球戰(zhàn)略的騰挪余地。

有鑒于此，建立金屬礦產(chǎn)戰(zhàn)略儲備，從某種意義上看，勢在必行。

2 中國金屬礦產(chǎn)資源儲備體系的建立

2.1 國外金屬礦產(chǎn)資源儲備成功經(jīng)驗(yàn)的啟示

美國是世界上第一個正式建立國家金屬礦產(chǎn)資源儲備的國家。之后法、英、日、韓等十幾個國家，也建立了金屬礦產(chǎn)品儲備制度。這些國家無一例外都是較發(fā)達(dá)國家。其中，美國是資源大國，而日本等則金屬礦產(chǎn)資源短缺，這對我國建立短缺金屬礦產(chǎn)和優(yōu)勢金屬礦產(chǎn)同時儲備，具有重要的啟示和借鑒意義。其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)主要有：

(1)明確金屬礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備的法律地位。制定儲備法是各國實(shí)施資源儲備的前提和保障。國外的金屬礦產(chǎn)資源儲備立法，主要有3種形式：一是綜合礦產(chǎn)儲備立法。其特征是儲備對象廣泛，金屬礦產(chǎn)資源只是儲備對象的一部分。二是行業(yè)儲備立法。其特征是在與金屬礦產(chǎn)資源相關(guān)的行業(yè)、產(chǎn)業(yè)法中附加金屬礦產(chǎn)資源儲備的內(nèi)容。三是戰(zhàn)略金屬礦產(chǎn)單獨(dú)立法，是針對金屬礦產(chǎn)制定專門的儲備法律。

(2)政府儲備與民間儲備并存。國外金屬礦產(chǎn)資源儲備，主要有兩種實(shí)現(xiàn)方式：一種是以美國為代表的，由國家財政支持建立國家金屬礦產(chǎn)儲備；另一種是以日本為代表的，將民間金屬礦產(chǎn)儲備作為主體，然后逐步增加政府金屬礦產(chǎn)儲備比重，實(shí)現(xiàn)政府與民間金屬礦產(chǎn)儲備相結(jié)合。

(3)穩(wěn)定的儲備經(jīng)費(fèi)來源。建立金屬礦產(chǎn)資源儲備體系需要大量的資金。日本國家金屬礦產(chǎn)儲備資金由政府通過征收資源稅的方式予以保證，民間金屬礦產(chǎn)儲備資金是由各企業(yè)將其納入產(chǎn)品成本中籌措。

(4)權(quán)責(zé)分明的金屬礦產(chǎn)儲備管理和運(yùn)行機(jī)制。實(shí)施金屬礦產(chǎn)資源儲備的國家，大多有專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)金屬礦產(chǎn)儲備管理，并引入市場機(jī)制完善金屬礦產(chǎn)儲備的運(yùn)行，降低金屬礦產(chǎn)儲備成本。日本金屬礦產(chǎn)資源儲備管理體制包括決策層、管理層和操作層，通過法律來規(guī)定各自的職責(zé)。美國金屬礦產(chǎn)儲備系統(tǒng)的運(yùn)行管理方式，是政府制定規(guī)劃和政策，委托民間機(jī)構(gòu)進(jìn)行日常管理。

2.2 我國金屬礦產(chǎn)資源儲備體系的構(gòu)建

總結(jié)國際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國金屬礦產(chǎn)資源產(chǎn)銷現(xiàn)狀，我們認(rèn)為：我國金屬礦產(chǎn)資源儲備體系的主要內(nèi)容，如表1所示。

表1 中國金屬礦產(chǎn)資源儲備體系

3 中國金屬礦產(chǎn)資源儲備的管理

3.1 中國金屬礦產(chǎn)資源儲備管理體制的構(gòu)建

結(jié)合美國、日本的成功管理體制情況，考慮中國的實(shí)際國情，本著高度集中、政企分開、機(jī)構(gòu)精干的原則，來確定我國國家金屬礦產(chǎn)資源儲備管理體制。初步設(shè)想，中國金屬礦產(chǎn)資源儲備可分為三級運(yùn)作管理(圖1)。

第一級是國務(wù)院(國家金屬礦產(chǎn)資源儲備中心)及其下設(shè)專門負(fù)責(zé)實(shí)施金屬礦產(chǎn)資源儲備事宜的國家金屬礦產(chǎn)資源儲備局，其主要職責(zé)是：負(fù)責(zé)研究提出我國金屬礦產(chǎn)資源儲備的指導(dǎo)思想，制定有關(guān)的政策、法規(guī)和條例，負(fù)責(zé)確定我國金屬礦產(chǎn)資源儲備的規(guī)模、布局，制定中長期金屬礦產(chǎn)資源儲備規(guī)劃和年度計劃，負(fù)責(zé)向國務(wù)院提出動用金屬礦產(chǎn)資源儲備的方案，并監(jiān)督指導(dǎo)方案的具體實(shí)施，監(jiān)督審核國家金屬礦產(chǎn)資源儲備經(jīng)營管理公司、各金屬礦產(chǎn)資源儲備基地公司的運(yùn)作。

第二級是國家金屬礦產(chǎn)資源儲備經(jīng)營管理公司。其職責(zé)是：在國家金屬礦產(chǎn)資源儲備局監(jiān)督指導(dǎo)下，遵照《公司法》，按企業(yè)的運(yùn)作方式，具體負(fù)責(zé)組織實(shí)施全國金屬礦產(chǎn)資源儲備的建設(shè)、金屬礦產(chǎn)資源儲備的宏觀調(diào)控運(yùn)作、金屬礦產(chǎn)資源儲備的進(jìn)出庫及其他日常運(yùn)作。

第三級是各個金屬礦產(chǎn)品儲備公司。他們是依法設(shè)立的具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，是具體承擔(dān)金屬礦產(chǎn)資源儲備任務(wù)的基層組織單位，國家儲備的礦產(chǎn)資源分別儲存在各國家金屬礦產(chǎn)資源儲備基地里。金屬礦產(chǎn)資源儲備基地公司，要保證置于國家控制之下。

圖1 中國金屬礦產(chǎn)資源運(yùn)作與管理體制設(shè)想

3.2 完善國家和企業(yè)兩級儲備體系

日本的石油儲備由民間儲備和國家儲備兩大體系的運(yùn)作與管理實(shí)施，并以石油企業(yè)承擔(dān)的民間儲備為主。其中，民間儲備占石油儲備的60%左右，國家儲備占40%左右，國家、地方政府及

各有關(guān)部門對民間石油儲備給予優(yōu)惠和贊助等支援措施。

我國金屬礦產(chǎn)資源儲備策略，原則上可以參照日本的模式，由國家和大型石化企業(yè)共同承擔(dān)。但應(yīng)以國家金屬礦產(chǎn)資源儲備為主，即國家儲備占50%～60%，民間儲備占40%～50%。其他種類的金屬礦產(chǎn)資源可以視具體情況另行確定，如果耗用資金較少，也可以全部由國家負(fù)。同時，對民間金屬礦產(chǎn)資源儲備，也按公共事業(yè)項(xiàng)目處理，由各級政府及各有關(guān)部門給予優(yōu)惠待遇，其中主要是低息貨款、優(yōu)惠地價及減免稅收等。

我國在進(jìn)行國家金屬礦產(chǎn)資源儲備總體規(guī)劃時，要充分考慮地方和企業(yè)的金屬礦產(chǎn)資源儲備建設(shè)的因素，將它們作為我國金屬礦產(chǎn)資源儲備體系的一個重要組成部分。國家應(yīng)在資金和有關(guān)政策上，對地方和企業(yè)的金屬礦產(chǎn)資源儲備給與扶持，以鼓勵他們進(jìn)行金屬礦產(chǎn)資源儲備建設(shè)。同時，也要以法律或法規(guī)的形式，明確地方和企業(yè)進(jìn)行金屬礦產(chǎn)資源儲備的責(zé)任、義務(wù)，建立中央和地方、政府和企業(yè)相結(jié)合的具有特色的金屬礦產(chǎn)資源儲備體系。

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