國防預(yù)算科目分類比較研究

吳祥綱

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué)國防經(jīng)濟(jì)管理研究院,北京100081)

國防預(yù)算科目集中反映了國防預(yù)算經(jīng)費(fèi)的保障重點(diǎn)和支出結(jié)構(gòu),是編制國防預(yù)算、績效會(huì)計(jì)核算的基本工具。國防預(yù)算科目體系是否完整、結(jié)構(gòu)是否合理、界限是否清晰,直接影響著國防預(yù)算的最終效率。縱觀世界各國和地區(qū)的國防預(yù)算科目分類,雖然存在一些共同之處,但事實(shí)上也存在著很大的差異。

一、美國的國防預(yù)算科目分類

美國的國防預(yù)算從確立預(yù)算申請到國會(huì)通過撥款法案大致要經(jīng)過以下步驟：首先由國防部負(fù)責(zé)國防預(yù)算的機(jī)構(gòu)編制出國防費(fèi)支出概算,然后將預(yù)算申請上報(bào)總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室審查,在得到總統(tǒng)認(rèn)可后,編入總統(tǒng)預(yù)算并提交國會(huì)。然后,國防預(yù)算作為總統(tǒng)確認(rèn)的聯(lián)邦預(yù)算草案的組成部分,由國會(huì)在每年的9月30日之前進(jìn)行審查,經(jīng)批準(zhǔn)后通過《國防授權(quán)法案》和《國防撥款法案》,對具體項(xiàng)目分別進(jìn)行授權(quán)和撥款。

在美國國防預(yù)算制定和決策的過程中,國防部、國會(huì)以及總統(tǒng)是預(yù)算決策的三大主體。因?yàn)榇嬖诟髯圆煌墓芾硇枨?這三者采用了不同的國防預(yù)算科目分類方法,但是這三者的預(yù)算分類方法之間并不存在本質(zhì)的區(qū)別,因而較好地保障了預(yù)算編制和執(zhí)行過程中的銜接。

1.國防部的國防預(yù)算科目分類

在規(guī)劃—計(jì)劃—預(yù)算—執(zhí)行(Program—Plan—Budget—Executive,PPBE)的系統(tǒng)框架下,美國國防部的國防預(yù)算科目的分類都不是按照軍種進(jìn)行的經(jīng)費(fèi)切塊分割,而是按照軍事職能來進(jìn)行劃分的。對于具體某一項(xiàng)目,不管涉及到哪一個(gè)軍種或部門,都是按照項(xiàng)目的性質(zhì),劃分到具體的類別當(dāng)中,進(jìn)行分析比較和綜合平衡,從而決定其優(yōu)先順序以及其最終的取舍。

PPBE下的國防預(yù)算結(jié)構(gòu)框架由11個(gè)部分構(gòu)成(＊代表戰(zhàn)斗力項(xiàng)目)：(1)戰(zhàn)略力量＊;(2)常規(guī)力量＊;(3)指揮、控制、通信、智能和太空＊;(4)機(jī)動(dòng)力量＊;(5)國民警衛(wèi)隊(duì)和預(yù)備役部隊(duì)＊;(6)研發(fā);(7)基本的供給與維護(hù);(8)訓(xùn)練、醫(yī)療與其他人員活動(dòng);(9)行政管理和相關(guān)的活動(dòng);(10)對其他國家的援助;(11)特種作戰(zhàn)力量＊。

未來年份國防計(jì)劃(future year defence p lan,FYDP)就是一個(gè)收集和報(bào)告所有以上信息的文件,它是PPBE制度在計(jì)劃階段最重要的產(chǎn)物,也是一個(gè)6年期軍隊(duì)需求的計(jì)劃。FYDP按照國防部預(yù)算分類方法來進(jìn)行編制,包含了6個(gè)面向作戰(zhàn)的計(jì)劃項(xiàng)目和5個(gè)面向保障的計(jì)劃項(xiàng)目。FYDP說明了為完成每一個(gè)項(xiàng)目所需的資源以及國會(huì)對每一個(gè)項(xiàng)目計(jì)劃所撥付的資金。

FYDP這種按照軍事職能進(jìn)行劃分從而統(tǒng)籌安排的做法存在以下幾方面的優(yōu)點(diǎn)：首先,國防部根據(jù)FYDP對各軍種及部門安排和下達(dá)應(yīng)執(zhí)行的項(xiàng)目,并分配相應(yīng)的國防資源,這樣就避免了切塊分割所造成的各軍種之間的重復(fù)建設(shè)和浪費(fèi)現(xiàn)象;其次,在傳統(tǒng)預(yù)算體制下,各軍種是圍繞預(yù)算額度而不是軍事項(xiàng)目進(jìn)行競爭,由于競爭策略的差異以及和國防部討價(jià)還價(jià)能力的不同,往往會(huì)造成各軍種和部門苦樂不均。因此就不可避免地造成某些軍種爭取不到足夠的預(yù)算份額,導(dǎo)致所承擔(dān)的軍事任務(wù)無法或很難完成,而按照軍事職能進(jìn)行劃分則可以按照權(quán)責(zé)結(jié)合的原則,根據(jù)承擔(dān)的任務(wù)來分配資金,避免了上述情況的發(fā)生;再次,在傳統(tǒng)預(yù)算體制下按照部門或軍種編制預(yù)算,往往會(huì)帶來預(yù)算的剛性,而按照軍事任務(wù)和軍事職能來進(jìn)行編制,則可以在總盤子不變的情況下,根據(jù)各軍種所承擔(dān)軍事任務(wù)的不同,靈活調(diào)整各軍種的預(yù)算額度。未來年份國防計(jì)劃的計(jì)算公式如下：

FYDP=PY+CY+(BY1+BY2)+BY3+BY4+BY5+BY6

上式中,PY是指從上一年度9月30日至今1年的國防預(yù)算執(zhí)行數(shù);CY是指當(dāng)前年度下達(dá)的執(zhí)行數(shù);BY1是第一個(gè)預(yù)算年度(即正在編制預(yù)算的財(cái)政年度)的估算數(shù),BY2是第二個(gè)預(yù)算年度的需求估算數(shù)。BY3～BY6是再接下來4個(gè)年度的估算。由于在BY2之后幾年的國防支出只能是一個(gè)大致的估算,或者說只是一個(gè)計(jì)劃,所以在該計(jì)算公式中這些年份并不涉及資金的具體數(shù)額。

可以用表1來說明主要軍力計(jì)劃的情況。主要軍力計(jì)劃包括了過去的兩年、當(dāng)年以及下一個(gè)預(yù)算年度(PY-1、PY、CY和BY1)的數(shù)據(jù)。由主要軍力項(xiàng)目的構(gòu)成,可以看出常規(guī)力量是目前最大的項(xiàng)目,而戰(zhàn)略力量和特種作戰(zhàn)力量這兩個(gè)項(xiàng)目雖然重要,但所占的比例都很小。

表1 國防部主要軍力項(xiàng)目預(yù)算

2.總統(tǒng)預(yù)算中的國防預(yù)算科目分類

在總統(tǒng)預(yù)算中,總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室為國防也制定了標(biāo)準(zhǔn)化的預(yù)算科目分類模式。國防預(yù)算的職能分類號(hào)是050,并且按照預(yù)算執(zhí)行部門的不同,被細(xì)分為051(國防部的國防支出項(xiàng)目)、053(能源部的國防支出項(xiàng)目)、054(其他機(jī)構(gòu)的國防支出項(xiàng)目)等幾個(gè)子職能。

職能050所包括的各項(xiàng)子職能中,053反映的是能源部的與國家安全有關(guān)的活動(dòng),其主要內(nèi)容有：能源部管理的涉及國防的原子能活動(dòng),包括核彈頭的開發(fā)和海軍核反應(yīng)堆、核武器的維護(hù)和安全,武器控制條約核查系統(tǒng)的開發(fā),國防項(xiàng)目核材料的生產(chǎn),國防核廢料的處理和再生,核武器庫存的維護(hù)以及武裝生產(chǎn)設(shè)備的環(huán)境清除。054項(xiàng)目的主要內(nèi)容有：由聯(lián)邦應(yīng)急管理局管理的民防項(xiàng)目,由征兵事務(wù)處管理的征兵登記及準(zhǔn)備工作,其他機(jī)構(gòu)如海岸警衛(wèi)隊(duì)、海事管理局和聯(lián)邦調(diào)查局管理的相關(guān)國防活動(dòng)。

職能050提供了一種衡量國防支出的方法,它可以通過與總統(tǒng)預(yù)算和國會(huì)預(yù)算決議案中的其他16種預(yù)算職能進(jìn)行比較,顯示國防支出相對于其他支出的變化,并且說明國防支出是如何隨著時(shí)間變化的。

3.總統(tǒng)提交給國會(huì)的國防預(yù)算科目的分類方法

在美國,國防部門每年草擬下一財(cái)政年度的國防預(yù)算,并提交給總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室,經(jīng)總統(tǒng)提交給國會(huì)。在此基礎(chǔ)上,參眾兩院審議并出臺(tái)兩個(gè)相關(guān)法案：《國防授權(quán)法案》和《國防撥款法案》。前者確定授權(quán)總額、授予各單位使用預(yù)算的權(quán)力并制定相關(guān)的政策,后者確定國防預(yù)算的分配方案并正式將各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)撥付至各個(gè)預(yù)算單位。

(1)國防撥款的分類。總統(tǒng)提交國會(huì)的國防預(yù)算是按照撥款類型來分類的[1](P89-104)。按撥款類型,美國國防預(yù)算經(jīng)費(fèi)中的軍費(fèi)部分可劃分為軍事人員、運(yùn)行和維護(hù)、采購、研發(fā)測評、軍事建設(shè)、家庭住房、應(yīng)急開支、周轉(zhuǎn)金和管理資金等項(xiàng)目。其具體內(nèi)容如下：

第一,軍事人員。包括對軍人的支付,住房和服裝津貼、獎(jiǎng)金,軍人退休基金,駐地永久性改變的差旅費(fèi),國家警衛(wèi)隊(duì)的預(yù)備役人員的訓(xùn)練費(fèi)用。這個(gè)項(xiàng)目包含了用于軍官和士兵的全部直接支出。

第二,運(yùn)行和維護(hù)。包括軍事裝備運(yùn)行的資金和國防部大部分的年度運(yùn)行費(fèi)用。

第三,采購。為購置軍事固定資產(chǎn)的投資,包括飛機(jī)、艦艇、坦克和武器系統(tǒng)。

第四,研發(fā)測評。包括大部分國防部的研究、開發(fā)、測試及對軍事武器和系統(tǒng)評估方面的投資。

第五,家庭住房。包括為在美國本土及海外服役的軍事人員建設(shè)住房。

第六,周轉(zhuǎn)金和管理資金。包括對半獨(dú)立的國防部運(yùn)作實(shí)體的核心投資,這些運(yùn)營實(shí)體包括海軍船塢,國防部后勤部門以及周轉(zhuǎn)金管理部門。

(2)國防撥款賬戶的分類。國會(huì)對總統(tǒng)預(yù)算進(jìn)行審批后,頒布兩個(gè)相關(guān)法案《國防授權(quán)法案》和《國防撥款法案》。當(dāng)國防項(xiàng)目的撥款劃撥到預(yù)算賬戶中,又被進(jìn)一步細(xì)分為預(yù)算條、款、目。目是撥款賬戶中最基本的項(xiàng)目,如研發(fā)測評項(xiàng)目中為海軍投資研制高精度艦艇雷達(dá)天線的任務(wù)。又如,海軍戰(zhàn)機(jī)采購(APN)的撥款賬戶被分為5個(gè)預(yù)算條,包括戰(zhàn)斗機(jī)、教練機(jī)、戰(zhàn)機(jī)改造、戰(zhàn)機(jī)零件以及戰(zhàn)機(jī)輔助活動(dòng),每個(gè)條又由不同的款組成,例如F/A-18戰(zhàn)機(jī)——APN采購目錄中一種具有代表性意義的型號(hào)。

各個(gè)項(xiàng)目條列示的詳盡水平不盡相同。軍事建設(shè)、采購以及研發(fā)測評等方面的撥款案由于列示了成千上萬項(xiàng)的武器裝備和軍事建設(shè)項(xiàng)目,所以比較復(fù)雜,而軍事人員與運(yùn)行和維護(hù)賬戶相對就比較簡單。表2就以2003年美國國防預(yù)算撥款賬戶為例,說明了國防撥款的賬戶結(jié)構(gòu)。

二、日本、法國的國防預(yù)算科目分類

日本的國防預(yù)算(防衛(wèi)預(yù)算)分為防務(wù)計(jì)劃概算和年度預(yù)算兩種[2](P191-197)。防務(wù)計(jì)劃概算按照經(jīng)費(fèi)類別分為人事給養(yǎng)費(fèi)概算、裝備費(fèi)概算和后方費(fèi)概算。為了反映國防支出的宏觀結(jié)構(gòu),年度預(yù)算又分別按照經(jīng)費(fèi)類別、單位類別和用途類別進(jìn)行分類：根據(jù)經(jīng)費(fèi)類別分為人事給養(yǎng)費(fèi)預(yù)算和物件費(fèi)預(yù)算;根據(jù)單位類別,分為陸上自衛(wèi)隊(duì)、海上自衛(wèi)隊(duì)和航空自衛(wèi)隊(duì)三軍預(yù)算、內(nèi)部局預(yù)算、附屬機(jī)關(guān)預(yù)算、參謀長聯(lián)席會(huì)議預(yù)算、外局預(yù)算等等;根據(jù)用途類別,分為人事給養(yǎng)費(fèi)預(yù)算、裝備品采購費(fèi)預(yù)算、彈藥購置費(fèi)預(yù)算、通信指揮和情報(bào)業(yè)務(wù)費(fèi)預(yù)算、教育訓(xùn)練費(fèi)預(yù)算、生活福利費(fèi)預(yù)算、防衛(wèi)設(shè)施費(fèi)預(yù)算、研究開發(fā)費(fèi)預(yù)算等等。日本的年度防衛(wèi)預(yù)算從上述不同的角度出發(fā)進(jìn)行分類,能夠使預(yù)算制定者比較準(zhǔn)

確地掌握防衛(wèi)費(fèi)分配和使用的分布、去向,便于協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系。

表2 國防預(yù)算授權(quán) (單位：百萬美元)

法國的國防預(yù)算,分為維持性經(jīng)費(fèi)和裝備開支費(fèi)兩類[2](P191-197)。法國在分配國防經(jīng)費(fèi)時(shí),主要采用兩種方法：一是按照軍種進(jìn)行分配,即以陸軍、海軍、空軍、國家憲兵和國防部各部作為預(yù)算單位;二是按照主要項(xiàng)目進(jìn)行分配,即以戰(zhàn)術(shù)和戰(zhàn)略核力量、常規(guī)力量、科學(xué)研究、戰(zhàn)略訓(xùn)練和其他作為預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行分配。

三、中國的國防預(yù)算科目分類

2001年,我國全軍預(yù)算制度進(jìn)行了重大改革,改革的要點(diǎn)之一就是實(shí)行分類預(yù)算,即對預(yù)算進(jìn)行科學(xué)分類,改變原有預(yù)算分類比較簡單和籠統(tǒng)的狀況,按照復(fù)式預(yù)算的原理,遵照國家預(yù)算收支分類的規(guī)定,將國防費(fèi)分為維持性經(jīng)費(fèi)、建設(shè)性經(jīng)費(fèi),并把代管經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算體系,分三大類編制預(yù)算,每大類分別實(shí)施不同的預(yù)算編制方法[3](P144-147)。目前,軍費(fèi)預(yù)算都是根據(jù)《中國人民解放軍預(yù)算科目的規(guī)定》,劃分為13大類,即生活費(fèi)、公務(wù)費(fèi)、事業(yè)費(fèi)、教育訓(xùn)練費(fèi)、裝備購置費(fèi)、后勤裝備購置維修費(fèi)、裝備維修管理費(fèi)、油料費(fèi)、基本建設(shè)費(fèi)、科學(xué)研究費(fèi)、戰(zhàn)備作戰(zhàn)費(fèi)、其他經(jīng)費(fèi)和軍委預(yù)備費(fèi)。在程序上,軍費(fèi)年度總預(yù)算根據(jù)預(yù)算科目規(guī)定的類別分別編制概算,報(bào)中央軍委審定后,向中央政府提出申請。在中央政府審核并下達(dá)國防預(yù)算總撥款后,對概算進(jìn)行調(diào)整并實(shí)施再分配。大軍區(qū)、各軍兵種及以下各級(jí)部隊(duì),則根據(jù)年度總預(yù)算或上級(jí)單位預(yù)算,按照預(yù)算科目的規(guī)定編制經(jīng)費(fèi)預(yù)算。

這種預(yù)算分類方法按照經(jīng)費(fèi)的不同用途和職能,明確規(guī)定了各項(xiàng)預(yù)算經(jīng)費(fèi)的科目名稱、序列編號(hào)、開支范圍和主管部門等,不僅便于預(yù)算的編制和執(zhí)行,還有助于財(cái)務(wù)核算和監(jiān)督分析,對做好預(yù)算經(jīng)費(fèi)的管理起到了重要作用[4]。但是與其他國家相比,我國的國防預(yù)算科目分類方式還比較單一,分類方式只能反映國防經(jīng)費(fèi)的用途,不能反映國防費(fèi)預(yù)算的部門結(jié)構(gòu),即軍兵種和總部沒有成為國防預(yù)算的直接預(yù)算單位,軍兵種直接隸屬單位和本級(jí)沒有成為軍兵種單位預(yù)算的直接預(yù)算單位,不利于加強(qiáng)預(yù)算管理。同時(shí)現(xiàn)行預(yù)算科目仍沒有完全反映軍兵種特色,且科目設(shè)置相對較粗,科目開支內(nèi)容交叉,導(dǎo)致相關(guān)費(fèi)用的結(jié)構(gòu)不完全明晰。

四、中美日法國防預(yù)算科目分類比較

通過上文的介紹,我們可以看出,美日法等國防預(yù)算科目的分類,總體上都是按照軍事職能來劃分的。如美國國防部的國防預(yù)算科目分類就是在PPBE的系統(tǒng)框架下,按照項(xiàng)目的性質(zhì),分別歸屬到11個(gè)計(jì)劃項(xiàng)目來分配預(yù)算資源。而在日本,國防預(yù)算也分別按照經(jīng)費(fèi)類別、單位類別、用途類別進(jìn)行不同的科目分類,能夠較為科學(xué)地決定國防預(yù)算投入的結(jié)構(gòu)。我國現(xiàn)行的國防預(yù)算科目體系,是按照經(jīng)費(fèi)性質(zhì)、使用用途的不同,分為維持性經(jīng)費(fèi)、建設(shè)性經(jīng)費(fèi)和代管經(jīng)費(fèi),并分別劃分為類、款、項(xiàng)、目四級(jí)。這種分類方法的系統(tǒng)性、完整性和實(shí)用性與2001年軍隊(duì)預(yù)算改革之前的分類方法相比,有了較為明顯的改進(jìn)。但是,現(xiàn)有的預(yù)算科目仍不能完全滿足預(yù)算管理的需要,主要表現(xiàn)在：預(yù)算分類的方式還比較單一;預(yù)算科目分類管理仍然是以各軍區(qū)與其他軍兵種并列為一級(jí)預(yù)算單位,使得各軍兵種難以根據(jù)自己的特點(diǎn)和戰(zhàn)略地位,對軍種的各項(xiàng)建設(shè)實(shí)施統(tǒng)籌規(guī)劃和系統(tǒng)分析,因而既不利于各軍兵種本身協(xié)調(diào)發(fā)展,也不利于保持軍兵種的分工和相對獨(dú)立性;預(yù)算科目細(xì)化程度不一致,開支范圍和內(nèi)容不夠明確,等等。

五、完善預(yù)算科目分類,強(qiáng)化預(yù)算科目管理功能

對國防預(yù)算科目分類進(jìn)行改革和完善,是增強(qiáng)預(yù)算科目體系控制功能、優(yōu)化國防費(fèi)投向投量的需要,也是新形勢下國防預(yù)算管理制度改革的重要內(nèi)容。對預(yù)算科目分類進(jìn)行完善,總體上應(yīng)該做到充分發(fā)揮預(yù)算科目的管理功能,細(xì)化科目預(yù)算體系,規(guī)范預(yù)算收支管理。具體做法可以借鑒美國國防預(yù)算的科目管理方式,由財(cái)政部和軍隊(duì)分別采取不同的預(yù)算科目分類方法,即：

1.改革以各軍區(qū)與其他軍兵種并列為一級(jí)預(yù)算單位的編制方式,建立以軍兵種為主要分類標(biāo)志的預(yù)算科目新體系。可以將軍隊(duì)預(yù)算科目劃分為三個(gè)大的級(jí)次：一級(jí)科目按照軍種劃分為總部經(jīng)費(fèi)、陸軍經(jīng)費(fèi)、空軍經(jīng)費(fèi)、海軍經(jīng)費(fèi)、二炮經(jīng)費(fèi);二級(jí)科目由軍種按照其所屬的兵種進(jìn)行不同的劃分;三級(jí)科目按照一般部隊(duì)、應(yīng)急機(jī)動(dòng)作戰(zhàn)部隊(duì)、戰(zhàn)略預(yù)備隊(duì)等不同類型設(shè)置。在此基礎(chǔ)上按照經(jīng)費(fèi)支出功能和性質(zhì),對軍隊(duì)預(yù)算進(jìn)行細(xì)化。在編制軍隊(duì)預(yù)算時(shí),對每一個(gè)預(yù)算單位都分別設(shè)置一個(gè)預(yù)算代碼,財(cái)政部門在匯總和分類后,可以按照維持性經(jīng)費(fèi)、建設(shè)性經(jīng)費(fèi)和代管經(jīng)費(fèi)來編制預(yù)算,并對各預(yù)算單位進(jìn)行撥款。建立這種按照軍兵種為主要分類標(biāo)志的預(yù)算科目體系,能夠更加直觀地反映軍費(fèi)的比例和結(jié)構(gòu),有助于按照國防建設(shè)和軍隊(duì)發(fā)展的長期規(guī)劃及中期計(jì)劃來進(jìn)行國防預(yù)算資源的分配,使國防預(yù)算體現(xiàn)出軍兵種的特色,科學(xué)調(diào)控國防預(yù)算資源的投入投向。

2.國防預(yù)算科目的設(shè)置應(yīng)該突出國防預(yù)算資金的保障重點(diǎn)。如近年來對海軍、空軍、二炮的基本建設(shè)投入不斷加大,因此就有必要將軍兵種專用裝備購置費(fèi)和裝備維修管理費(fèi)進(jìn)行單獨(dú)分類管理。具體做法可以考慮將海軍、空軍、二炮的專用裝備購置費(fèi)和裝備維修管理費(fèi)設(shè)置成“類”級(jí)預(yù)算科目,“款”級(jí)預(yù)算科目按照裝備種類設(shè)置,“項(xiàng)”級(jí)預(yù)算科目則按照經(jīng)費(fèi)開支用途設(shè)置。這樣就能體現(xiàn)出軍兵種的特色,突出國防建設(shè)的重點(diǎn),從而有利于加強(qiáng)對裝備費(fèi)的管理,提高裝備費(fèi)的使用效率,從而落實(shí)中央軍委推進(jìn)軍隊(duì)建設(shè)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)。

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