我國(guó)宏觀稅負(fù)的經(jīng)濟(jì)分析與優(yōu)化路徑

薛 鋼

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院/湖北財(cái)政與發(fā)展研究中心,湖北武漢430073)

一、引言

宏觀稅負(fù)是指一個(gè)國(guó)家在一定時(shí)期內(nèi)稅收總收入占當(dāng)期經(jīng)濟(jì)總規(guī)模的比重,它表明政府在國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量分配中集中程度的大小,同時(shí)也表明政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能及財(cái)政功能的強(qiáng)弱。近年來(lái),伴隨著我國(guó)稅收規(guī)模的不斷擴(kuò)大,宏觀稅負(fù)呈現(xiàn)出快速上升的趨勢(shì),尤其是我國(guó)稅收收入增長(zhǎng)率持續(xù)高于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率,這已經(jīng)引起理論和實(shí)務(wù)界對(duì)宏觀稅負(fù)是否合理的廣泛關(guān)注。

目前至少有3種標(biāo)準(zhǔn)用以判斷宏觀稅負(fù)是否合理,其一是財(cái)政需求標(biāo)準(zhǔn),即宏觀稅負(fù)可以保證政府在一定時(shí)期內(nèi)獲得足夠的財(cái)政收入;其二是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)標(biāo)準(zhǔn),即宏觀稅負(fù)不影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展;其三是社會(huì)福利標(biāo)準(zhǔn),即宏觀稅負(fù)能夠有效提高居民社會(huì)福利水平。由于對(duì)于宏觀稅負(fù)合理性的理解不同,不同研究角度會(huì)得到不同的結(jié)論。馬拴友從稅收與投資和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的角度,認(rèn)為中國(guó)宏觀稅負(fù)偏低[1]。林穎通過(guò)IM F和OECD的稅收收入的國(guó)際比較,認(rèn)為我國(guó)宏觀稅負(fù)水平比樣本國(guó)家低[2]。楊斌認(rèn)為如果考慮到我國(guó)稅收之外的政府收費(fèi),實(shí)際稅費(fèi)負(fù)擔(dān)相當(dāng)沉重[3]。楊中全等用計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法計(jì)算最優(yōu)的宏觀稅負(fù)水平,認(rèn)為目前我國(guó)宏觀稅負(fù)水平是基本適度的[4]。因此,我國(guó)宏觀稅收負(fù)擔(dān)究竟是過(guò)重還是合理,不能只依賴于某個(gè)獨(dú)立的分析視角,而必須從多個(gè)角度進(jìn)行綜合分析。

二、我國(guó)宏觀稅負(fù)的規(guī)模分析

(一)我國(guó)宏觀稅負(fù)的靜態(tài)指標(biāo)

依據(jù)安體富對(duì)于宏觀稅負(fù)三個(gè)口徑的標(biāo)準(zhǔn),可以將宏觀稅負(fù)靜態(tài)指標(biāo)劃分為三個(gè)層次：稅收收入意義上的宏觀稅收負(fù)擔(dān)、財(cái)政收入意義上的宏觀稅收負(fù)擔(dān)和政府總收入意義上的宏觀稅收負(fù)擔(dān)[5]。

1.小口徑宏觀稅負(fù)的測(cè)量

對(duì)于小口徑宏觀稅負(fù)的測(cè)量,還可以進(jìn)一步再劃分為兩個(gè)口徑：不含社?；鸬亩愂帐杖牒秃绫；鸬亩愂帐杖?具體情況見表1：

表1 我國(guó)2001～2009年小口徑宏觀稅負(fù) (單位：億元)

2.中口徑、大口徑宏觀稅負(fù)的測(cè)量

在中口徑、大口徑宏觀稅負(fù)的測(cè)量中,同樣要考慮社?；鸬囊?guī)模影響,當(dāng)然,在具體數(shù)據(jù)的選擇中,大口徑的政府收入規(guī)模是一個(gè)難點(diǎn),更多得依賴于在財(cái)政收入基礎(chǔ)上考慮土地出讓金、彩票公益金、預(yù)算外收入等項(xiàng)目的概算。具體計(jì)算情況見表2：

表2 我國(guó)2001～2009年中口徑、大口徑宏觀稅負(fù)

一般說(shuō)來(lái),一國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平用人均 GDP來(lái)衡量,在人均 GDP較高的國(guó)家宏觀稅負(fù)也比較高;反之,人均 GDP較低的國(guó)家,宏觀稅負(fù)水平就比較低。世界銀行《1998～1999年世界發(fā)展報(bào)告》也揭示出類似的觀點(diǎn),宏觀稅負(fù)與人均 GDP之間具有一定的關(guān)聯(lián)性,具體情況見表3：

表3 世界不同類型國(guó)家宏觀稅負(fù)水平

中國(guó)2010年度國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)為397 983億元。按照2010年人口134 100萬(wàn)人計(jì)算,人均GDP為25 125元,按年末人民幣匯率為1美元兌6.622 7元人民幣計(jì)算,折合4 481美元,屬于中上等收入國(guó)家?，F(xiàn)有數(shù)據(jù)已經(jīng)從人均 GDP角度印證了我國(guó)實(shí)際宏觀稅負(fù)水平并不低,尤其從中口徑、大口徑角度分析,已經(jīng)在一定程度上表現(xiàn)出高企的狀態(tài)。

(二)我國(guó)宏觀稅負(fù)的動(dòng)態(tài)指標(biāo)

從宏觀角度來(lái)說(shuō),稅收負(fù)擔(dān)規(guī)模還可用稅收彈性指標(biāo)來(lái)分析,稅收彈性是稅收增長(zhǎng)速度與稅基增長(zhǎng)速度的比值。具體見表4：

表4 1995～2009稅收收入、財(cái)政收入與 GDP增長(zhǎng)比較 (單位：%)

從表5中可以看出,1995～2009年間 GDP、稅收收入、財(cái)政收入(包括政府收入)都呈現(xiàn)出穩(wěn)定增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì),稅收收入1995年以來(lái)我國(guó)稅收年均增長(zhǎng)率在17.85%左右,幾乎是 GDP年均增長(zhǎng)率的2倍。從1995～2009年的15個(gè)年份中,其中6年增長(zhǎng)接近或超過(guò)20%,4年在15%以上,尤其是2004～2008年,每年均接近或超過(guò)20%。這種長(zhǎng)期“背離”的現(xiàn)象肯定會(huì)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)造成一定負(fù)面影響,伍云峰曾驗(yàn)證了中國(guó)宏觀稅負(fù)每提高1個(gè)百分點(diǎn),GDP增長(zhǎng)速度會(huì)下降0.16個(gè)百分點(diǎn)[6]。

三、我國(guó)宏觀稅負(fù)的部門分布

(一)國(guó)民收入分配格局的變化——宏觀稅負(fù)的另一種解釋

如果將宏觀稅負(fù)視為政府部門對(duì)經(jīng)濟(jì)資源占有的份額,那么,我國(guó)宏觀稅務(wù)的增長(zhǎng)趨勢(shì)就意味著非政府部門占有經(jīng)濟(jì)資源份額的降低。非政府部門在國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)體系中包括企業(yè)部門與居民部門,有必要通過(guò)國(guó)民收入分配格局的變化來(lái)分析宏觀稅負(fù),具體情況見表5：

表5 1995～2008年國(guó)民收入分配情況表 (單位：%)

從1995年到2008年,政府與企業(yè)在國(guó)民收入中所占比重,無(wú)論是初次分配還是最終分配,其比例一直處于上升的態(tài)勢(shì)。這14年間,政府初次分配比例增長(zhǎng)了2.3%,最終分配增長(zhǎng)了5%,企業(yè)初次分配比例增長(zhǎng)了5.6%,最終分配增長(zhǎng)了5%,而居民初次分配降低了7.9%,最終分配更是降低了10%。這至少說(shuō)明了兩點(diǎn),從縱向看,國(guó)民收入分配的結(jié)果越來(lái)越集中于政府與企業(yè),居民的國(guó)民收入比重不斷下降;從橫向看,從2004年開始,居民國(guó)民收入最終分配開始低于初次分配比重,這說(shuō)明通過(guò)政府之手的干預(yù),居民收入分配份額反而降低了,即在宏觀稅負(fù)上升的過(guò)程中,居民部門承受著更大的稅負(fù)壓力。

(二)企業(yè)部門稅收負(fù)擔(dān)的邊際變化

非政府部門除了居民還有企業(yè),要驗(yàn)證上述結(jié)果,需要通過(guò)企業(yè)稅負(fù)變化的分析,但是,直接計(jì)算企業(yè)部門的稅負(fù)是比較困難的,一方面是具體衡量指標(biāo)難以確認(rèn),另一方面則是稅收轉(zhuǎn)嫁的影響,企業(yè)與居民之間稅負(fù)很難劃分。在這里,可以借用荊霞、郭慶旺的邊際有效稅率的思路,計(jì)算企業(yè)部門的邊際有效稅率(M ETR)[7]。M ETR=(R1-R2)/R1,其中：R1是企業(yè)部門的初次可分配收入,R2是企業(yè)部門的最終可支配收入,通過(guò)歷年的資金流量表,則企業(yè)部門的邊際稅率水平見表6：

表6 1994～2008年企業(yè)部門的邊際稅率表

由此可見,1994～2008年企業(yè)部門的邊際稅負(fù)一直呈現(xiàn)出比較穩(wěn)定的局面,尤其是從1999年以后甚至還有所下降,這也說(shuō)明,企業(yè)稅負(fù)在國(guó)民收入增量的過(guò)程中,其稅負(fù)的增加并不明顯,這也從另外一個(gè)方面說(shuō)明宏觀稅負(fù)的提升更多表現(xiàn)為居民部門稅負(fù)增量的提高。

四、我國(guó)宏觀稅負(fù)的使用方向分析

較高的稅收負(fù)擔(dān)率將阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已成為主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本觀點(diǎn),馬斯頓實(shí)證方面的研究結(jié)論也基本驗(yàn)證了上述觀點(diǎn)[8]。但北歐國(guó)家經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象動(dòng)搖了這種信念,例如2005年瑞典的實(shí)際稅率為49%,比OECD國(guó)家平均實(shí)際稅率高44%,但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率卻高于OECD國(guó)家平均水平,失業(yè)率低于OECD國(guó)家平均水平[9]。所以,還應(yīng)該將宏觀稅負(fù)與財(cái)政資金的使用方向結(jié)合在一起,才能更好地分析其合理性。如果從財(cái)政支出結(jié)構(gòu)來(lái)分析宏觀稅負(fù)的使用方向,則我國(guó)財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)存在一定的問題,具體情況見表7：

表7 2000～2008年我國(guó)財(cái)政支出主要項(xiàng)目比重及增長(zhǎng)速度 (單位：%)

(一)經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)支出占比偏高現(xiàn)象難以扭轉(zhuǎn)

從縱向分析,經(jīng)濟(jì)建設(shè)開支比重雖然逐步下降,但仍然是財(cái)政支出中最大的支出項(xiàng)目之一。從橫向分析,2008年我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占 GDP的比重為7.4%,是經(jīng)合組織國(guó)家平均水平的3倍,當(dāng)然,2008年的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出增速的提升有深刻的經(jīng)濟(jì)背景,但是,如果考慮各級(jí)政府隱性債務(wù)中的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出,政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比例肯定會(huì)相當(dāng)高。

(二)行政管理性支出增長(zhǎng)速度有待控制

近10余年來(lái),國(guó)家稅收收入快速增長(zhǎng),人均稅收負(fù)擔(dān)也在不斷增加,國(guó)家退出競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域使得經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)比重不斷下降,但是更多的稅收資源卻開支在行政管理費(fèi)之上,2000～2008年期間,我國(guó)行政管理費(fèi)用支出一直占財(cái)政支出的20%左右,年均增長(zhǎng)接近21%,其增長(zhǎng)速度超過(guò)了社會(huì)文教費(fèi)用、經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)用,近兩年才有所下降。其結(jié)果就是,行政運(yùn)行成本不斷上升從而擠占了提供公共品的資金,導(dǎo)致人均公共品的增加速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上稅收負(fù)擔(dān)的增加速度。

(三)民生性財(cái)政支出規(guī)模嚴(yán)重不足

長(zhǎng)期以來(lái),教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等領(lǐng)域的支出占財(cái)政支出的比重偏低,這使得當(dāng)前我國(guó)公共物品供給結(jié)構(gòu)不合理,能源、基礎(chǔ)工業(yè)和交通運(yùn)輸?shù)确矫娴幕A(chǔ)設(shè)施供給以較高速度持續(xù)增長(zhǎng);教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等民生領(lǐng)域供給不足,發(fā)展緩慢。在現(xiàn)代公共財(cái)政體制下,社會(huì)保障和福利支出一般應(yīng)占到財(cái)政支出的三分之一以上。我國(guó)財(cái)政對(duì)社會(huì)保障體系支出的支撐力度明顯不夠。我國(guó)社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的近年來(lái)比重基本保持在10%～11%之間,與發(fā)達(dá)國(guó)家的基本水平相差甚遠(yuǎn)。以教育為例,作為促進(jìn)民生福利水平提高的主要方式,2008年教育支出占財(cái)政總支出的比重僅為14.39%,不僅與世界平均水平有很大差距,連發(fā)展中國(guó)家都存在不小的差距(韓國(guó)1997年為20.5%,泰國(guó)2000年為22.44%,墨西哥1999年為25.54%)[10]。

五、簡(jiǎn)要結(jié)論與政策建議

通過(guò)上述分析,并參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的慣例,可以得出以下基本結(jié)論：

從我國(guó)宏觀稅負(fù)的規(guī)模變化分析,不同口徑的靜態(tài)指標(biāo)得到的結(jié)論是不同的,小口徑的稅收負(fù)擔(dān)基本符合國(guó)際發(fā)展中國(guó)家的水平,但是通過(guò)對(duì)中口徑,尤其是從大口徑的指標(biāo)體系分析,我國(guó)的宏觀稅負(fù)已經(jīng)過(guò)高。從動(dòng)態(tài)指標(biāo)看,我國(guó)宏觀稅負(fù)的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于GDP的增長(zhǎng)。在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期,宏觀稅負(fù)的超經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的危害還不明顯,但一旦出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)惡化,這種高增長(zhǎng)就會(huì)對(duì)市場(chǎng)機(jī)制自身的恢復(fù)形成更為惡劣的制約條件,目前我們正處于這樣的處境之中。從宏觀稅負(fù)的部門分布分析,在“藏富于政府”的背后,更加令人擔(dān)憂的是,居民部門是宏觀稅負(fù)增長(zhǎng)的主要“買單人”,這樣的結(jié)果不僅不利于現(xiàn)階段促進(jìn)投資、刺激消費(fèi)的內(nèi)需增長(zhǎng),也不利于保證居民共享經(jīng)濟(jì)改革成果的社會(huì)政策追求。從稅收資金的使用方向分析,納稅人稅收負(fù)擔(dān)的增加并沒有盡最大可能用于改善民生、增加納稅人福祉,政府對(duì)所獲取社會(huì)資源的使用無(wú)論是規(guī)模還是增長(zhǎng)都不能讓納稅人滿意,甚至在某種程度上惡化了治稅環(huán)境,增大了納稅人對(duì)稅收負(fù)擔(dān)增長(zhǎng)的不滿。

如果從合理的稅收負(fù)擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行分析,可以認(rèn)為：我國(guó)的稅收負(fù)擔(dān)很好地甚至超額實(shí)現(xiàn)了財(cái)政目標(biāo),在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上維持了一定增長(zhǎng)剛性但對(duì)經(jīng)濟(jì)的反映程度失真,而在社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)上存在嚴(yán)重缺陷。因此,必須進(jìn)行政策性的調(diào)整：首先,在宏觀稅負(fù)的形成機(jī)制上,應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政乃至政府收入機(jī)制。應(yīng)盡量促使政府收入通過(guò)規(guī)范的稅收制度來(lái)獲得,通過(guò)強(qiáng)化對(duì)政府收入權(quán)力的監(jiān)督,促進(jìn)宏觀稅負(fù)對(duì)于政府征收能力的真實(shí)反映,為準(zhǔn)確衡量與判斷稅負(fù)水平提供更加可信的基礎(chǔ)。其次,在宏觀稅負(fù)的增長(zhǎng)機(jī)制上,應(yīng)促進(jìn)宏觀稅負(fù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間形成良好的互動(dòng)機(jī)制。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中,市場(chǎng)化程度逐步提高是最顯著的特征,而市場(chǎng)化程度提高的標(biāo)志之一就是以鼓勵(lì)市場(chǎng)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的形成,我國(guó)目前已經(jīng)出現(xiàn)了稅收阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的現(xiàn)象,推行減稅政策應(yīng)該是稅收調(diào)控功能的必然選擇。再次,在宏觀稅負(fù)的分布機(jī)制上,應(yīng)處理好企業(yè)部門與居民部門的關(guān)系,防止企業(yè)利潤(rùn)對(duì)居民收益的侵蝕,這就需要加快稅制改革的步伐,推動(dòng)直接稅建設(shè),盡量規(guī)避由于間接稅的規(guī)模過(guò)大而導(dǎo)致稅負(fù)轉(zhuǎn)接給居民承擔(dān)。最后,在宏觀稅負(fù)的使用機(jī)制上,應(yīng)促進(jìn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)從“行政財(cái)政”偏向“民生財(cái)政”。在保持能源、基礎(chǔ)工業(yè)和交通運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施方面速度的同時(shí),加大教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等民生領(lǐng)域的公共物品的供給。在實(shí)施偏向民生財(cái)政的過(guò)程中,應(yīng)該堅(jiān)持供給導(dǎo)向,提高對(duì)民生領(lǐng)域供給方的生產(chǎn)性補(bǔ)貼和激勵(lì),提高對(duì)教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、政策性廉租房、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等財(cái)政補(bǔ)貼和激勵(lì),使民生領(lǐng)域的資金投入增長(zhǎng)速度高于財(cái)政收入增長(zhǎng)率,這也是增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)動(dòng)力的根本所在。

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