創(chuàng)新社會組織管理機(jī)制研究

彭澎 吳保生

(1.廣州市社會科學(xué)院 廣州 510410;2.佛山市南海區(qū)民政宗教和外事僑務(wù)局 佛山 528200)

目前，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展正處于“黃金發(fā)展期”和“矛盾凸顯期”。伴隨著政治體制和社會管理體制改革的深入，各類社會組織紛紛登上歷史舞臺，活躍在社會每個角落，呼喚著新一輪的社會管理體制改革的到來。創(chuàng)新社會管理體制機(jī)制成為政府轉(zhuǎn)變職能、打造服務(wù)型政府的客觀要求。并且隨著政府職能的不斷轉(zhuǎn)變，原來由政府包辦的社會服務(wù)逐步交由社會組織來承擔(dān)。這也使得以服務(wù)社會、政策倡導(dǎo)為宗旨的社會組織在扶貧、支教、助學(xué)、培訓(xùn)、特殊群體支持等方面發(fā)揮出其在公共服務(wù)和政策倡導(dǎo)方面的強(qiáng)大功能，成為改善黨群關(guān)系，做好黨群工作的重要組成部分，顯示出強(qiáng)大的生命力和無限的發(fā)展空間。在確保政府提供普惠性公共服務(wù)的同時，創(chuàng)新社會管理機(jī)制，發(fā)揮社會組織更大的潛能，滿足多元化社會服務(wù)需求顯得尤為必要。

一、社會組織管理的目的和意義

總體上講，發(fā)展社會組織，有利于降低公共服務(wù)成本，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，推動政社分開、政事分開和公共服務(wù)多元化、專業(yè)化和社會化。

(一)調(diào)節(jié)社會利益關(guān)系，緩解矛盾沖突，促進(jìn)公平正義

目前，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展處于新的歷史時期——“黃金發(fā)展期”和“矛盾凸顯期”。在構(gòu)建和諧社會成為共識的今天，完善解決矛盾協(xié)調(diào)機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制顯得尤為重要。而分布在社會各個領(lǐng)域、各個角落的社會組織，最貼近社會基層，發(fā)現(xiàn)問題最直接，動員社會最普遍，最了解民情、民意，反映公眾真實訴求、新訴求。社會組織通過組織化、法制化的表達(dá)手段，能提高表達(dá)的有效性和合法性，減少非理性沖突，在協(xié)調(diào)利益主體與政府的關(guān)系、協(xié)調(diào)利益主體與市場的關(guān)系、充當(dāng)和諧社會的“穩(wěn)壓器”、“緩沖器”等方面發(fā)揮了極其重要的作用。同時，公益類社會組織提供的廣泛服務(wù)有效彌補(bǔ)了政府不足，緩解了政府壓力，緩和了社會矛盾并促進(jìn)社會公平。

(二)促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)適度規(guī)模政府

政府職能轉(zhuǎn)變的基本要求是將政府從紛繁復(fù)雜的社會事務(wù)管理中解脫出來，將各種政府不該管、管不好的事重新交給活躍在社會基層每個角落的社會組織，以實現(xiàn)多元化的社會管理機(jī)制，避免制度上的“治理真空”。并且，政府通過職能的轉(zhuǎn)變，不斷“還權(quán)于民”，可減少政府機(jī)構(gòu)編制，為政府“瘦身”。

(三)促進(jìn)民主管理機(jī)制建設(shè)

社會組織的繁榮發(fā)展，能培養(yǎng)公民的民主意識和民主文化，推進(jìn)社會主義民主政治建設(shè)的進(jìn)程。滲透在社會每個角落的社會組織，最能了解和反映不同階層群眾的社會需求，形成團(tuán)體訴求，實現(xiàn)有序的政治參與。同時，由于社會組織的影響力相對個人大得多，能為組織成員的利益表達(dá)提供有效渠道，保障公民利益表達(dá)的暢通。同時，在社會組織的帶動之下，社會組織成員參與社會生活的能力及其張力大大提高。這些，都有力地促進(jìn)民主管理機(jī)制的建設(shè)。

二、社會組織管理的理論與實踐

(一)社會組織管理與“新公共管理運(yùn)動”

上世紀(jì)60、70年代興起的“新公共管理運(yùn)動”，“政府再造”、“重塑政府”成為熱門口號。在這場聲勢浩大的政府改革浪潮中，“基本趨勢是縮小政府行政管理的范圍，分散、轉(zhuǎn)移政府專業(yè)管理職能和部分公共服務(wù)職能。同時，強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控和綜合協(xié)調(diào)功能。”［1］，“政府應(yīng)善于下放權(quán)力，實行參與式管理，通過參與合作，分散公共行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力，簡化其內(nèi)部結(jié)構(gòu)上的等級?！保?］為此，，各級政府采取了諸如“公共服務(wù)市場化、政府業(yè)務(wù)合同化”等改革措施，讓私人企業(yè)和非盈利機(jī)構(gòu)參與公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的供給。

(二)社會組織管理與公民社會

“公民社會”也叫“市民社會”和“民間社會”，關(guān)于它的定義還沒有取得一致的說法。有人認(rèn)為公民社會是指“獨(dú)立于國家但又受到法律保護(hù)的社會生活領(lǐng)域及與之相關(guān)聯(lián)的一系列社會價值或原則。”［3］也有人認(rèn)為公民社會是指“介于國家和家庭或個人之間的一個社會相互作用領(lǐng)域及與之相關(guān)的價值或原則?！备甑?懷特(Gordon White)則認(rèn)為:“當(dāng)代使用這個術(shù)語的大多數(shù)人所公認(rèn)的公民社會的主要思想是:它是國家和家庭之間的一個中介性的社團(tuán)領(lǐng)域，這一領(lǐng)域由同國家相分離的組織所占據(jù)，這些組織在同國家的關(guān)系上享有自主權(quán)并由社會成員自愿結(jié)合而形成，以保護(hù)或增進(jìn)他們的利益或價值”，主張將企業(yè)或經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)同公民社會分開對待，前者作為經(jīng)濟(jì)社會或經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)構(gòu)成公民社會的基礎(chǔ)。

目前，我國還未能形成一個有利于公民社會發(fā)育成長的社會體制環(huán)境，各地的社會組織由于各種因素的束縛依附于政府，行政色彩過濃、發(fā)展空間不足、影響力有限，未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

三、社會組織管理的發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)

(一)社會組織管理發(fā)展機(jī)遇

第一，法律法規(guī)架構(gòu)初步建立。《社會團(tuán)體登記管理條例》、《基金會管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等法律法規(guī)的相繼出臺，為我國社會組織發(fā)展提供了基本的法律保障。

第二，政府開始重視社會組織的發(fā)展。從十七大報告提出“要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制”，十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》提出，“更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務(wù)管理中作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品?！?/p>

第三，行政體制及社會體制改革的推動。目前我國政治體制、社會體制改革進(jìn)入了新階段，更多職能轉(zhuǎn)移出來交社會組織，特別是行業(yè)協(xié)會商會管理。這種職能轉(zhuǎn)移、“放權(quán)”，增加了社會組織參與權(quán)，也使得部分公共事務(wù)管理職能從政府事務(wù)中分離出來，交給社會組織管理，為社會組織贏得發(fā)展空間。

(二)社會組織管理面臨的挑戰(zhàn)

第一，體制的束縛。其一進(jìn)入門檻設(shè)置過高，行政障礙多。政策對社會組織的發(fā)展心存較大顧慮，限制性條件仍較多。其二政府色彩過濃。不少社會組織與政府的關(guān)系過于密切，甚至有人認(rèn)為目前我國規(guī)模稍大的行業(yè)協(xié)會大多帶有半官方的性質(zhì)，在組織架構(gòu)、運(yùn)作方式上帶有濃厚的行政色彩，在人事和財務(wù)方面均依靠政府部門，借用政府的管理職能、管理方式去管理會員單位，如銀行業(yè)協(xié)會、證券業(yè)協(xié)會、社會福利協(xié)會、殯葬協(xié)會等。其三政策支持力度弱，社會組織地位提升慢。政府優(yōu)惠政策沒有詳細(xì)的、具體的落實配套措施。處于弱勢的社會組織為了爭取優(yōu)惠在各職能部門之間來回奔走，些理應(yīng)及時支付的補(bǔ)貼資金遲遲不到位，大大打擊了社會組織積極性。此外，政府購買服務(wù)不足，眾多理應(yīng)交由社會組織處理的公共事務(wù)仍由政府包攬，社會組織處于不被信任的尷尬位置。

第二，專業(yè)化程度低。由于資金、人才、管理制度等多方面原因的影響，我國真正有影響力的社會組織不多，大部分社會組織專業(yè)化程度仍比較低，僅能滿足小范圍的自娛自樂式的需求，而較大范圍內(nèi)的社會服務(wù)能力不足。不少社會組織由于長時期得不到發(fā)展，生命周期較短，社會影響力非常有限。

第三，思想觀念的束縛。一方面，受市民自我管理和服務(wù)意識較差，社會組織公信力不高、服務(wù)水平較低等影響，群眾普遍依賴于政府。另一方面，受利益驅(qū)動，政府潛意識中過于偏重行業(yè)性社會組織發(fā)展，對社會福利、社會公益等類型的民間福利組織沒有給予應(yīng)有而足夠的重視，扶持政策難以落實到位。

四、社會組織管理的創(chuàng)新途徑選擇

“一個成熟的社會形態(tài)，不僅是政府管理得以健全和完善的社會，也是各種社會組織發(fā)揮積極作用的社會。”［4］針對社會組織發(fā)展普遍存在的體制機(jī)制問題，對策如下:

(一)轉(zhuǎn)移和承接部分政府職能

西方國家掀起的“新公共管理運(yùn)動”使得“政府再造”成為熱門口號。政府在改革中逐步“放權(quán)”，將做不好、市場不愿意做的公共事務(wù)轉(zhuǎn)移給社會組織，為其發(fā)展提供了廣泛空間。在我國，“強(qiáng)政府——強(qiáng)社會”已成為社會體制改革的目標(biāo)與共識，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，變“無限政府”為“有限政府”，加快建設(shè)服務(wù)型政府成為社會發(fā)展的客觀要求和必然選擇。另一方面，面對多元的社會需求，政府已經(jīng)無法滿足，與社會組織一起提供公共服務(wù)、共同管理社會事務(wù)成為趨勢。這方面，香港有較好的經(jīng)驗值得借鑒(圖1)。

圖1 香港政府、市場和公民社會組織的互動關(guān)系［5］

因此，政府是時候?qū)W習(xí)國內(nèi)外經(jīng)驗，在現(xiàn)行職能轉(zhuǎn)移基礎(chǔ)上，利用當(dāng)前深化行政管理體制改革的有利時機(jī)向社會組織轉(zhuǎn)移職能，將社會服務(wù)、醫(yī)療、教育、幫殘助弱、環(huán)境保護(hù)、公民教育、醫(yī)療服務(wù)等更廣泛的職能交給社會來管理了。

第一，建立互信合作的平臺。首先要克服長期以來對社會組織的“不信任感”、“信任危機(jī)”。各級政府部門必須端正對社會組織的認(rèn)識，充分肯定其功能、價值，并建立起互信、互補(bǔ)、合作關(guān)系，放開手腳讓其有充分發(fā)揮“政府社會職能轉(zhuǎn)移的促進(jìn)者與主要承接者”功能。要從加快推進(jìn)行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能的角度出發(fā)，推動政社分離，將社會組織視為社會主體自主管理、自我服務(wù)的組織形式，建立起互信合作關(guān)系及合作平臺，將更多的與民生密切相關(guān)的職能、項目，通過公開招標(biāo)、購買服務(wù)等形式轉(zhuǎn)移給社會組織，給予其足夠展示價值的平臺。并且，提供出臺政策、政策指導(dǎo)、人才培育、輸送等配套服務(wù)，為其申請建立、成長壯大提供優(yōu)良環(huán)境。同時，及時兌現(xiàn)政策承諾，消除其后顧之憂。

第二，開展更廣泛的政府購買服務(wù)。目前我國社會組織參與公共服務(wù)的領(lǐng)域主要集中在教育輔導(dǎo)、福利保障、醫(yī)療衛(wèi)生、司法矯治、殘障康復(fù)、社區(qū)建設(shè)、家庭生活等，所服務(wù)對象也局限于老人、殘疾人、兒童、婦女等特殊群體。為此，政府應(yīng)在更大范圍地將傳統(tǒng)做法中由政府承擔(dān)的職能逐步轉(zhuǎn)移或委托給社會組織來承擔(dān)，以公開招標(biāo)、合同管理的方式，向社會組織購買服務(wù)。如香港政府，在社會福利和社會救濟(jì)等方面，普遍實行向民間組織購買服務(wù)的方式來開展。“由民間組織履行社會服務(wù)的功能。其中的好處至少有以下四點(diǎn):一是政府從繁雜的社會事務(wù)中解脫出來，促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變;二是提高資金的使用效率，促進(jìn)政務(wù)公開透明，制約部門利益膨脹，避免滋生腐敗;三是“轉(zhuǎn)移支付”的過程，實質(zhì)上是服務(wù)項目“公開招標(biāo)”的過程，可以極大地促進(jìn)民間組織提升工作質(zhì)量;四是促進(jìn)一批支持性的社會中介組織發(fā)育，包括能力建設(shè)、組織評估、專業(yè)人才市場、會計審計、法律服務(wù)等等，從而完成民間組織的社會職能分工，形成一個完善的民間組織運(yùn)行體系。目前由政府職能部門直接運(yùn)作的農(nóng)村扶貧款、社會救濟(jì)款、貧困家庭學(xué)生助學(xué)金，以及福利彩票公益金、體育彩票公益金等等，都可以嘗試采用政府購買服務(wù)的方式，使資金效益更優(yōu)化?！保?］

第三，事業(yè)單位中可由社會組織承擔(dān)的社會管理和公共服務(wù)事項，以及將來新增的一些社會管理和公共服務(wù)事項，凡可委托社會組織承擔(dān)的，都可以轉(zhuǎn)移或委托給社會組織承擔(dān)。甚至社區(qū)社會組織備案咨詢收件、信息反饋及數(shù)據(jù)統(tǒng)計工作等社會管理職能，也可以交給社區(qū)社會組織綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)管理。當(dāng)然，在轉(zhuǎn)移職能的最初幾年，轉(zhuǎn)出職能的業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)設(shè)立一定年限的指導(dǎo)期，加強(qiáng)對其的資質(zhì)審查、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、服務(wù)協(xié)調(diào)和績效評估等。

(二)放松設(shè)立門檻，試行備案制

一方面，長期以來我國社會組織管理體制實行“雙重管理”——登記注冊部門是民政部門，主管部門則由相應(yīng)的政府部門承擔(dān)，即“歸口管理，雙重負(fù)責(zé)”。如:《社團(tuán)管理登記條例》規(guī)定，“申請成立社會團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，由發(fā)起人向登記管理機(jī)關(guān)申請籌備?！奔闯闪⑸鐖F(tuán)必須先找到對口的行政機(jī)構(gòu)作為主管單位，然后才能在民政部門辦理登記。另一方面，登記注冊的限制條件較多，如注冊資金、會員數(shù)量、活動場所、業(yè)務(wù)主管單位、專職人員等都有嚴(yán)格要求。并且，在登記、批準(zhǔn)、公告等環(huán)節(jié)手續(xù)較繁，需要長時間等待。

而促進(jìn)社會組織的發(fā)展，應(yīng)逐步減少行政行門檻，著重于自下而上地發(fā)展和扶持社會組織。國內(nèi)一些城市已經(jīng)有了較好的探索，例如深圳市，“從2004年始到2008年，深圳市在相關(guān)制度改革方面連續(xù)走了三個“半步”。先是對行業(yè)協(xié)會放開，取消一個行業(yè)只能有一個協(xié)會的規(guī)定;其次是建立民間組織管理局;然后是對工商經(jīng)濟(jì)類、社會福利類以及公益慈善類等三類組織放開登記，即不再需要行政主管單位?！保?］又如南京市《南京市基層民間組織備案管理暫行辦法》規(guī)定:“三簡、四免、五寬、六許”［8］?！叭啞本褪呛喕绦?、簡化材料、簡化公示。“四免”就是免收登記費(fèi)、免收公告費(fèi)、免獨(dú)立場所使用權(quán)證明、免本社區(qū)戶籍的發(fā)起人和擬任負(fù)責(zé)人身份證明?！拔鍖挕本褪琴Y金放寬、會員數(shù)量放寬、辦公場所放寬、業(yè)務(wù)主管單位放寬、驗資放寬?！傲S”就是允許設(shè)立地域性分支機(jī)構(gòu);允許民非辦民非;允許基層群眾自治組織舉辦民非，同時接受政府委托;允許非本社區(qū)居民在本社區(qū)舉辦社區(qū)民間組織;允許多個社區(qū)民間組織合署辦公;允許同一街道辦事處轄內(nèi)跨社區(qū)申請設(shè)立社區(qū)民間組織。再如香港，其制度環(huán)境對民間社會組織的制約較寬松。主要有四個條例對其進(jìn)行治埋，包括:《社團(tuán)條例》、《公司條例》、《工會條例》以及組織自己制定的條例，如《東華三院條例》、《保良局條例》等。成立民間組織的有關(guān)法律程序、手續(xù)簡單，沒有過多的不合理限制，過程透明度也很高。此外，香港政府稅務(wù)條例規(guī)定，對所有慈善組織或非營利組織免除許多稅項。

因此，在當(dāng)前情況下，我國社會組織發(fā)展最需要的是寬松的制度環(huán)境。而備案制無疑是放寬社會組織登記的門檻、培育更多活躍的社會組織的做法。

第一，出臺社會組織登記和備案管理暫行辦法?！八^備案，是指對在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中應(yīng)運(yùn)而生的具有社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位基本特征的社會組織，進(jìn)行基本信息的登記，認(rèn)可其存在的合法形式?！保?］對街道(或社區(qū))范圍內(nèi)由自然人、法人和其他社會組織自愿組成，并在街道(或社區(qū))范圍內(nèi)開展活動，但尚不具備登記條件的社區(qū)社會組織實行備案管理，放松資金、場地等方面的限制，鼓勵社會組織為社區(qū)提供培育、發(fā)展、服務(wù)、評估、預(yù)警等綜合性服務(wù)，如活動指導(dǎo)、政策咨詢、黨建、人力資源管理、培訓(xùn)業(yè)務(wù)咨詢等。同時，政府應(yīng)給予社會組織更多的話語權(quán)，給予新社會組織合法、合理的社會地位。

第二，對活動在農(nóng)村基層，活動資金、固定辦公場所、業(yè)務(wù)主管單位等達(dá)不到或不能完全達(dá)到《社會團(tuán)體登記管理條例》所規(guī)定的登記條件的，實行備案制，鎮(zhèn)(街道)、社區(qū)(村)“兩級備案，兩級管理”，減少籌備審批或免除公告環(huán)節(jié)。

第三，積極建立重大活動備案制。各類社會組織的重大活動，如大型學(xué)術(shù)交流會、年會、重大活動等，要報登記機(jī)關(guān)備案，把好監(jiān)督關(guān)。特別是在實行備案制的初期，為防止管理制度漏洞、監(jiān)督人手不足等帶來的紕漏，必須要求社會組織開展重大活動前進(jìn)行備案。

(三)加強(qiáng)和改善政府管理部門的服務(wù)

管理和服務(wù)是發(fā)展社會組織的重要方面。然而，我國社會組織的政府主管部門、登記部門普遍存在“重登記、輕管理、輕服務(wù)”的通病，這對于處于初級發(fā)展階段、在社會上的作用沒完全顯露的社會組織來講是非常不利的。

為此，一方面，要健全監(jiān)管機(jī)制。政府要積極改變“重登記、輕管理、輕執(zhí)法”的做法，逐步由重入口登記向兼重準(zhǔn)入和日常管理轉(zhuǎn)變。在年檢基礎(chǔ)上，強(qiáng)化重大活動報告制度、現(xiàn)場監(jiān)督制度、等級評估制度和達(dá)標(biāo)評比備案制度的建設(shè)。要建立信息公開制度，加強(qiáng)社會監(jiān)督，拓展政府監(jiān)管方式，健全社會組織評估體系，加快推進(jìn)社會組織評估，促進(jìn)社會組織能力建設(shè)和誠信建設(shè)。通過開展年檢、專項整治行動等，查處那些長期不活動、墓園完成宗旨目標(biāo)及開展違法違規(guī)活動的非法組織，維護(hù)合法社會組織的利益。

另一方面，要加強(qiáng)對社會組織的服務(wù)，加大政策、資金及設(shè)施等的支持力度。各業(yè)務(wù)主管部門和登記部門之間加強(qiáng)交流溝通，克服以往一些社會組織在申請成立時，因業(yè)務(wù)管轄界限模糊等出現(xiàn)的互相推諉情況，減少各部門之間的行政障礙，在政策支持、技術(shù)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)溝通等方面，給予社會組織周到的服務(wù)，扶持其發(fā)展壯大。例如，在政策咨詢方面，為申請成立的社會組織開設(shè)綠色通道，提供政策咨詢、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和初步資格審查等服務(wù);在聯(lián)系溝通方面，業(yè)務(wù)主管部門積極拓寬溝通渠道，明確業(yè)務(wù)界限，縮短變更登記、年度檢查、財務(wù)清算等過程的時間。資金、政策及設(shè)施等方面，一來，要針對目前政策扶持面偏窄、力度欠缺等問題，完善扶持政策并將其落到實處，才是對社會組織最大的支持。二來，擴(kuò)大資金資助面。將各級財政資助資金、民政部門每年社會福利彩票公益金資助面擴(kuò)大到“孵化基地”、公益慈善類社會組織以外的其它社會組織，按評估結(jié)果進(jìn)行資助;財政部門對行業(yè)協(xié)會商會的組建、參與處理國際貿(mào)易糾紛以及提供公共服務(wù)等，給予更大額度的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助;稅務(wù)部門應(yīng)細(xì)化落實各項稅收優(yōu)惠政策，最大限度扶持社會組織發(fā)展。

再一方面，加強(qiáng)輿論宣傳，引導(dǎo)人們思想觀念的轉(zhuǎn)變。社會問題復(fù)雜多樣，需求多元化、多層次，政府的能力有限。針對目前群眾普遍對政府過于依賴，而廣大群眾自我管理、自我服務(wù)的意識和能力大大提高的情況，各級政府應(yīng)構(gòu)建起電視、電臺、網(wǎng)絡(luò)、報刊、宣傳欄等立體化的宣傳體系，引導(dǎo)群眾參與到社會組織中來，做自我服務(wù)的踐行者。同時，各級政府應(yīng)讓更多社會組織參與公共事務(wù)管理，將那些管理規(guī)范、貢獻(xiàn)突出、功能強(qiáng)大的社會組織加以表彰、宣傳，提高群眾對它們的認(rèn)知度，提升它們的影響力。

(四)對各類社會組織進(jìn)行分類評級、分類指導(dǎo)推進(jìn)改革

1、分類指導(dǎo)。民政部部長李學(xué)舉曾指出，要“健全組織，要講分類指導(dǎo)。根據(jù)社會組織的不同種類、不同特點(diǎn)和不同作用，圍繞人民群眾的迫切需要，突出重點(diǎn)、分類發(fā)展?！保?0］

因此，各級政府應(yīng)制訂發(fā)展規(guī)劃和目標(biāo)，按社會組織屬性、功能、發(fā)展前景等進(jìn)行評估、合理布局?？傮w上，應(yīng)對社會需求大、管理規(guī)范、貢獻(xiàn)突出的社會組織進(jìn)行重點(diǎn)培育和扶持，對一般性的則要規(guī)范其發(fā)展。具體如下:

——加大支持公益服務(wù)類社會組織。加強(qiáng)政策扶持，制訂落實配套政策，尤其是稅收優(yōu)惠政策，增加稅種，實行用水、用電、用燃?xì)鈨r格優(yōu)惠及按規(guī)定給予稅收優(yōu)惠政策等。完善激勵機(jī)制，提高公益服務(wù)類社會組織公信力和美譽(yù)度，發(fā)展非公募基金會等慈善類社會組織，扶持發(fā)展基層公益服務(wù)類社會組織，逐步形成種類齊全、布局合理、功能完善的公益服務(wù)結(jié)構(gòu)體系。通過完善并落實優(yōu)惠政策，在全國范圍內(nèi)扶持一批在安老扶弱、救濟(jì)賑災(zāi)、勞動就業(yè)、教育培訓(xùn)、環(huán)境保護(hù)等方面具有示范效應(yīng)的公益服務(wù)類社會組織。

——鼓勵發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會。在市場經(jīng)濟(jì)一體化、國際化貿(mào)易迅猛發(fā)展及貿(mào)易保護(hù)主義抬頭的今天，貿(mào)易爭端劇增，行業(yè)協(xié)會商會對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的貢獻(xiàn)、對維護(hù)行業(yè)利益日趨明顯，應(yīng)加大支持力度。要進(jìn)一步強(qiáng)化行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，通過督促、檢查和運(yùn)作機(jī)制的探索，確保這類社會組織作用的有效發(fā)揮。

——規(guī)范各類社會中介組織的發(fā)展。規(guī)范規(guī)章制度，積極培育一批管理規(guī)范、機(jī)制健全、社會公信力強(qiáng)的中介社會組織。通過健全信息披露、財務(wù)監(jiān)督等制度，加強(qiáng)財務(wù)檢查、財務(wù)培訓(xùn)等措施，促進(jìn)各類社會中介組織發(fā)展。

——積極培育基層社會組織。落實國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》精神，強(qiáng)化社區(qū)公共服務(wù)，大膽放開基層社會組織發(fā)展，鼓勵社區(qū)成立各種社會組織參與社區(qū)服務(wù)。對那些成立存在困難，但群眾反響熱烈、需求巨大的社會組織，要降低登記門檻，簡化登記程序，并在房屋租賃、場地使用、設(shè)施配備等方面給予支持。要完善城鄉(xiāng)社區(qū)平臺，培育服務(wù)類城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織，如衛(wèi)生、教育文化、科研、慈善等各類從事社會服務(wù)的社區(qū)組織，形成功能齊全、服務(wù)完善、依法運(yùn)作的運(yùn)行體系和機(jī)制。而對于有可能會影響社會穩(wěn)定的、帶有政治性質(zhì)的社會組織，應(yīng)予以限制發(fā)展。

2、分類評級。要進(jìn)一步深化社會組織的分類管理和分類評級?？蓞⒄招骂C布實施的社會組織分類標(biāo)準(zhǔn)，逐類研究制訂管理措施和相關(guān)發(fā)展政策，建立其對基層民間組織的評估監(jiān)管體系，明確誰來監(jiān)管，解決監(jiān)管的主體問題;明確監(jiān)管什么，建立民間組織的評估指標(biāo);明確怎么監(jiān)管，完善監(jiān)管的方式和渠道，以科學(xué)地衡量其作用是否發(fā)揮。對各類誠信守法、紀(jì)律嚴(yán)明、作用顯著、社會影響力高的社會組織以及貢獻(xiàn)突出的有關(guān)人員，要大力表彰和宣傳。

(五)創(chuàng)建社會組織培育“孵化器”和發(fā)展“加速器”

“社會組織孵化基地”的作用在于，通過政策、資金、硬件設(shè)施的扶持社會組織發(fā)展。因而，國家有關(guān)部門有必要加強(qiáng)調(diào)查了解和研究，制訂有針對性的管理措施和法規(guī)政策，創(chuàng)建社會組織培育“孵化器”和發(fā)展“加速器”。

一是籌建“社會組織孵化基地”。提供辦公場所、辦公設(shè)備、能力建設(shè)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼、協(xié)助注冊等，減少社會組織發(fā)展初期的困難;提供專業(yè)培訓(xùn)、組織孵化、社會服務(wù)、管理咨詢，優(yōu)先滿足公益服務(wù)類、行業(yè)協(xié)會商會類、公益慈善類和城鄉(xiāng)基層社區(qū)服務(wù)組織的進(jìn)駐。同時，建立相應(yīng)的信息管理系統(tǒng)，搭建信息服務(wù)平臺，為各類社會組織提供信息采集、發(fā)布、咨詢、交流等服務(wù)。在經(jīng)過一系列的孵化過程后，還要對其表現(xiàn)進(jìn)行綜合評估。評估合格的，才可以出殼。當(dāng)然，出殼后還要進(jìn)行一定時間的跟蹤指導(dǎo)。

二是創(chuàng)建社會組織發(fā)展“加速器”。首先，著力研究向社會組織轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)的政策體系，建立更廣泛的政府購買服務(wù)機(jī)制，將更多職能轉(zhuǎn)移給運(yùn)營規(guī)范、服務(wù)過關(guān)的社會組織，充分調(diào)動其積極性。著手建立起“政府采購、定項委托、合同管理、集中支付”的公共服務(wù)方式，重點(diǎn)向行業(yè)協(xié)會、行業(yè)商會從事的政府轉(zhuǎn)移項目、社區(qū)公共服務(wù)項目等領(lǐng)域購買服務(wù)，由政府支付相應(yīng)的服務(wù)費(fèi)用。其次，加強(qiáng)與財政、稅務(wù)部門溝通協(xié)調(diào)，解決社會組織發(fā)展中遇到的稅收優(yōu)惠、票據(jù)發(fā)放管理等問題，為其提供良好的政策環(huán)境和政策氛圍。再次，提升社會組織的地位。對誠信守法、自律嚴(yán)格、作用突出、社會認(rèn)可的社會組織給予褒揚(yáng)和獎勵，大力提升其社會價值和地位。最后，要探索設(shè)立發(fā)展基金，推動建立公共財政對社會組織的資助和獎勵機(jī)制;解決困擾社會組織發(fā)展的突出問題，在專職工作人員社會保障、職稱評定、職業(yè)建設(shè)等方面為其提供良好的保障。

(六)在黨代會、人大、政協(xié)中增加社會組織的功能組別

實際上，社會組織的發(fā)展進(jìn)程較慢，在參與公共事務(wù)管理過程中爭取到的資源過少，地位得不到有效提升等問題，與社會組織在各級黨代會、人大、政協(xié)中的比例過低，參政議政機(jī)會，社會話語權(quán)不足有著密切的聯(lián)系。國內(nèi)某些城市已經(jīng)開始注意到這個問題。例如，不久前深圳市出臺的《深圳市社會組織發(fā)展規(guī)范實施方案》提出:“積極探索社會組織參政議政的新渠道，爭取在黨代表、人大代表和政協(xié)委員中增加社會組織的比例和數(shù)量;探索建立重大行業(yè)決策征詢行業(yè)協(xié)會商會意見的制度及重大公共決策社會組織參與和利益表達(dá)機(jī)制;在行業(yè)協(xié)會商會試行建立行業(yè)發(fā)言人制度，發(fā)布相關(guān)行業(yè)涉及公共利益的重要信息，成為政府發(fā)言人制度的有益補(bǔ)充，擴(kuò)大行業(yè)協(xié)會商會影響力?！保?1］

因此，從創(chuàng)新社會管理體制角度出發(fā)，各級政府有必要著手考慮在黨代會、人大、政協(xié)中增加社會組織的功能組別。

首先，可考慮將社會組織列為黨代會、人大代表、政協(xié)委員中的一個界別，并分配一定比例與名額。具體人員由社會組織登記管理機(jī)關(guān)按照代表(委員)名額、條件和程序組織推薦。借此讓社會組織的代表充分參與政府決策過程，參與有關(guān)制度的制定，解決制度分配和政策決策問題，并影響政策議題的設(shè)定和政府對社會資源的分配，滿足社會組織發(fā)展需求。

其次，建立和完善社會組織利益表達(dá)機(jī)制。疏通溝通渠道，發(fā)揮社會組織的利益表達(dá)、利益協(xié)調(diào)和利益平衡功能，認(rèn)真聽取他們的意見和建議，讓社會組織的聲音通過社會組織代表或發(fā)言人之口上傳到政府決策層面，擴(kuò)大公共政策的透明度。通過社會組織與公民有效溝通、平等交流、民主商談，減少公共政策執(zhí)行中的阻力，實現(xiàn)從管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，也利于社會組織爭取到更多的社會資源，并維護(hù)其發(fā)展利益。

總而言之，社會組織的發(fā)展，需要政府不斷地創(chuàng)新社會管理機(jī)制體制，為其創(chuàng)造發(fā)展條件、營造發(fā)展氛圍以及引進(jìn)優(yōu)秀人才實行科學(xué)管理。通過這些舉措，必然能提升社會組織的影響力，展示其社會價值，推動社會組織繁榮發(fā)展。

［1］夏書章主編，《行政管理學(xué)》，2008年3月第四版，385、386頁。

［2］戴維.奧斯本，特德.蓋布勒著，《改革政府—企業(yè)家精神如何改革著公共部門》，周敦仁等譯，上海譯文出版社，2006年11月第1版

［3］何增科，《公民社會與第三部門研究引論》，《公民社會與第三部門》，北京社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年。

［4］張君嶺，魯軍，《社會管理研究》，2008年第11期，50頁。

［5］何志平，《和諧社會香港慈善組織的責(zé)任與承擔(dān)》，2006年12月17日。

［6］顧曉今，《發(fā)揮民間組織在社會治理中的作用》，2007年8月。

［7］郭巍青《深圳社會組織新政實現(xiàn)多贏》，《東方早報》，2010年01月26日。

［8］趙軍，符信新，《南京市社區(qū)民間組織管理工作的“五個創(chuàng)新”》，《社團(tuán)管理研究》，2009年第1期。

［9］劉衛(wèi)，《城鄉(xiāng)基層社會組織發(fā)展和管理體制研究》，2009年01月18日，中國社會組織網(wǎng)。

［10］李學(xué)舉《用十七大精神統(tǒng)一思想充分發(fā)揮社會組織在現(xiàn)代化建設(shè)中的重要作用》，2007年11月21日。

［11］《深圳市社會組織發(fā)展規(guī)范實施方案》，深府辦〔2010〕19號。