第二次土地調(diào)查質(zhì)量控制及其效果評價研究
——以大連市為例

王 勇

(大連市國土資源發(fā)展研究中心，遼寧 大連 116001)

為了摸清土地家底，國務(wù)院決定自2007年7月1日起開展第二次全國土地調(diào)查(以下簡稱二次調(diào)查)[1].為了保證調(diào)查數(shù)據(jù)的真實性、準確性和客觀性，國家出臺了一系列標準規(guī)范，各地也結(jié)合本地實際，采取了多種質(zhì)量控制措施[2-4].目前，大連市第二次土地調(diào)查工作基本完成，全面總結(jié)評價取得的成果質(zhì)量，有利于更好的完善、應(yīng)用土地調(diào)查成果.

1 大連市概況

1.1 大連區(qū)域概況

大連市位于遼東半島南部，現(xiàn)轄六區(qū)(中山、西崗、沙河口、甘井子、旅順口、金州)、三個縣級市(瓦房店、普蘭店、莊河)、一縣(長海縣)，土地總面積1.35萬km2.半島由東北向西南延伸，呈現(xiàn)東北高，西南低，兩側(cè)依次迭落成山地、丘陵、臺地和濱海平原的層狀地貌特點.

1.2 大連市二次調(diào)查概況

大連市第二次土地調(diào)查從2007年7月開始，調(diào)查面積1.36萬km2，縣級調(diào)查單位15個，匯總單位10個.全市第二次土地調(diào)查工作經(jīng)過準備、調(diào)查、基本農(nóng)田上圖、標準時點統(tǒng)一更新和匯總檢查五個階段，基本完成調(diào)查任務(wù)，調(diào)查成果已經(jīng)上報國土資源部.

2 二次調(diào)查質(zhì)量控制體系分析

2.1 法律體系

我國《土地管理法》第三章第二十七條規(guī)定“國家建立土地調(diào)查制度”，但一直以來沒有“土地調(diào)查”相關(guān)的配套法律.在第二次調(diào)查過程中，國家先后頒布了《土地調(diào)查條例》和《土地調(diào)查條例實施辦法》，對土地調(diào)查的內(nèi)容、程序、組織等各方面進行了規(guī)定，為保證數(shù)據(jù)真實性提供了法律保障，進一步健全了土地調(diào)查法律制度.

2.2 組織管理保障體系

二次調(diào)查建立了完善的組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)[5].國家、省、市和縣四級政府均成立了本級第二次土地調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，具體負責(zé)本轄區(qū)二次調(diào)查工作的組織實施.統(tǒng)一規(guī)范調(diào)查行業(yè)資質(zhì)管理，建立了土地調(diào)查資質(zhì)登記公告制度，只有通過培訓(xùn)考核合格，取得相應(yīng)資質(zhì)的作業(yè)隊伍才能承擔(dān)相應(yīng)級別土地調(diào)查任務(wù).對土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫管理專業(yè)軟件，國家統(tǒng)一組織了測評，測評合格的才推薦在各地所使用.

2.3 技術(shù)規(guī)程規(guī)范體系

每一項技術(shù)工作都應(yīng)有一個技術(shù)標準，標準應(yīng)具有權(quán)威性、準確性、合理性、實用性和可操作性.為確保成果質(zhì)量，第二次土地調(diào)查中，國家頒布了《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T21010-2007)國家標準，制定了《第二次全國土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程》(TD/T1014-2007)等20余項全國統(tǒng)一的技術(shù)標準和規(guī)范，對土地分類、調(diào)查底圖制作、調(diào)查方法、數(shù)據(jù)庫建設(shè)、成果核查等土地調(diào)查各個方面進行了規(guī)定，建立了相對完備的技術(shù)規(guī)范體系[6].全國上下實現(xiàn)了“三個統(tǒng)一”，即統(tǒng)一調(diào)查標準、統(tǒng)一調(diào)查方法、統(tǒng)一調(diào)查底圖”，從而避免“數(shù)出多門”，保證了數(shù)據(jù)的可靠性和同一性.

2.4 技術(shù)手段體系

二次調(diào)查充分運用了航空航天遙感技術(shù)、GPS技術(shù)和地理信息系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)等手段，全面提升了調(diào)查的科技含量[7].大連市第二次土地調(diào)查采用國家下發(fā)的0.5 m分辨率數(shù)字航空正射影像圖作為調(diào)查底圖，清晰度、幾何精度高.影像預(yù)判和數(shù)據(jù)整理采用ARCGIS軟件，應(yīng)用省土地調(diào)查辦統(tǒng)一開發(fā)的二次調(diào)查專用軟件建立土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫，使用國家統(tǒng)一下發(fā)的數(shù)據(jù)質(zhì)量檢查軟件檢查合格后，采用二次調(diào)查專用軟件和Oracle數(shù)據(jù)庫軟件進管理，通過國土資源專網(wǎng)實現(xiàn)了縣、市數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng).由于采用了先進的技術(shù)手段，加快了調(diào)查速度，提高了數(shù)據(jù)的精度和質(zhì)量.

2.5 檢查驗收體系

本次調(diào)查建立了國家、省、市、縣四級檢查驗收體系，縣級負責(zé)自檢，市級負責(zé)復(fù)查，省級負責(zé)預(yù)檢和驗收，國家負責(zé)核查確認.大連市第二次土地調(diào)查在國家確立的四級檢查驗收體系基礎(chǔ)上，引入了監(jiān)理制度，確定專業(yè)監(jiān)理單位，對調(diào)查工作進行全程監(jiān)理，確保成果質(zhì)量；完善作業(yè)隊伍內(nèi)部質(zhì)量管理體系，制定嚴格的“三檢”制度，進行自檢、互檢和專檢，盡量將問題消滅在第一線；建立了市級核查制度，為保證成果質(zhì)量和進度，按照完成一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報市級核查一個的方式，對縣級1∶1萬農(nóng)村土地調(diào)查成果進行了逐圖斑土地利用現(xiàn)狀影像一致性核查，并對建設(shè)用地、耕地等重點地類進行外業(yè)實地抽查，確保了土地調(diào)查數(shù)據(jù)、圖件與實地三者一致[8-9].大連市第二次土地調(diào)查成果經(jīng)市級核查完善后上報，省、國家土地調(diào)查辦先后對大連市提交的調(diào)查成果進行了逐圖斑核查和外業(yè)實地抽查，大連市各調(diào)查單位按照省、國家土地調(diào)查辦核查意見逐項進行了實地復(fù)核，修改完善.

3 大連市二次調(diào)查數(shù)據(jù)核查結(jié)果分析及評價

3.1 市級核查結(jié)果分析

大連市對全市農(nóng)村土地調(diào)查42.7萬個圖斑逐一進行了土地利用現(xiàn)狀影像一致性內(nèi)業(yè)核查.各縣級調(diào)查單位按照市級核查意見，逐地塊進行了實地核實，共修改圖斑15 581個，占總圖斑數(shù)的3.1%，修改面積12 598 hm2，占總面積的1%，具體如表1所示.

3.2 省級核查結(jié)果分析

省土地調(diào)查辦對經(jīng)市核查修改后的大連市二次調(diào)查成果進行了省級土地利用現(xiàn)狀影像一致性逐圖斑內(nèi)業(yè)核查.按照省級核查意見，地方逐地塊進行了實地核實，共修改圖斑4 165個，占總圖斑數(shù)的0.84%，修改面積5 684公頃，占總面積的0.42%，具體如表2所示.

表1 市級核查地方復(fù)核修改情況統(tǒng)計表(單位：hm2、個)

表2 省級核查地方復(fù)核修改情況統(tǒng)計表(單位：hm2、個)

3.3 國家級核查結(jié)果分析

國家土地調(diào)查辦對經(jīng)省核查修改后的大連市二次調(diào)查成果進行了國家級土地利用現(xiàn)狀影像一致性逐圖斑內(nèi)業(yè)核查.按照國家級逐圖斑內(nèi)業(yè)一致性核查意見，地方逐地塊進行了實地核實，共修改圖斑2 998個，占總圖斑數(shù)的0.60%，修改面積3 451 hm2，占總面積的0.25%，具體如表3所示.

表3 國家級核查地方復(fù)核修改情況統(tǒng)計表(單位：hm2、個)

3.4 大連市二次調(diào)查數(shù)據(jù)檢查結(jié)果評價

3.4.1 土地調(diào)查數(shù)據(jù)修改率逐步降低，準確率大幅提高.通過市、省和國家三級核查，修改圖斑數(shù)量從15 581個降低到2 998個，修改圖斑數(shù)量占總圖斑數(shù)量的比例從3.1%降低到0.6%；修改圖斑面積從12 598公頃降低到3 451 hm2，修改圖斑面積占調(diào)查總面積的比例從1%降低到0.25%，數(shù)據(jù)錯誤率大大降低.從國家核查意見的修改情況來看，大連市土地調(diào)查數(shù)據(jù)準確率在99.4%以上.

3.4.2 耕地和居民點及獨立工礦是存在誤判的重點地類.從各級核查后的復(fù)核修改類型來看，疑問類型T01耕地調(diào)查為居民點及獨立工礦比例均在20%以上，在疑問類型中始終處于前三位，是調(diào)查中出現(xiàn)錯誤的主要類型，其次為疑問類型T03和T07，分別為居民點及獨立工礦調(diào)查為其他農(nóng)用地和未利用地.經(jīng)過市、省級核查修改后，在國家級核查意見中，疑問類型T01，T03和T07更加突出，修改圖斑數(shù)量占總修改圖斑數(shù)量百分比合計達77.35%，修改圖斑面積占總修改面積百分比合計達70.33%.

Fig.1 The municipal,provincial and national comparison Fig.2 The municipal, provincial and national comparison proportion of the patch number of each checked proportion of the patch area of each checked question question type to the total modified patch number type to the total modified patch area

3.4.3 市級核查對提高數(shù)據(jù)質(zhì)量發(fā)揮重要作用.大連市通過對縣級土地調(diào)查數(shù)據(jù)共42.7萬個地類圖斑的逐一核查，經(jīng)地方復(fù)核修改疑問圖斑15 581個，修改疑問圖斑面積12 598 hm2，及時發(fā)現(xiàn)及時改正了錯誤，使調(diào)查成果質(zhì)量大大提高.對比省級和國家級核查修改情況，修改疑問圖斑數(shù)量占總圖斑數(shù)量比例從3.1%，降低為0.84%和0.60%，圖斑數(shù)量錯誤率降低到1.5%以下；修改疑問圖斑面積占總圖斑面積比例從1%，降低為0.42%和0.25%，圖斑地類錯誤率降低到0.7%以下，土地調(diào)查數(shù)據(jù)準確率從97%提高到99%以上.可以看出，正是由于市級核查提高了調(diào)查成果質(zhì)量，為順利通過省級、國家級核奠定了堅實基礎(chǔ)，為保證調(diào)查成果真實、準確、客觀發(fā)揮了重要作用.

4 結(jié)論及建議

4.1 質(zhì)量保障措施得力，數(shù)據(jù)成果真實性高

數(shù)據(jù)的真實性是第二次土地調(diào)查成敗的關(guān)鍵.為切實實現(xiàn)這一目標，國家制定了一系列法律法規(guī)，省、市各級土地調(diào)查辦也制定了相應(yīng)的配套措施，從法律、組織管理、技術(shù)規(guī)范、技術(shù)手段和檢查驗收五個方面建立了較為完備的綜合質(zhì)量保障體系，起到了很好的效果，確保了第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)的真實性.從大連市第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)的核查修改情況來看，經(jīng)過市、省和國家?guī)纵喓瞬榕c修改，數(shù)據(jù)成果真實性高.

4.2 進一步完善土地調(diào)查制度體系，重點做好地方配套制度建設(shè)

國家制定了《土地調(diào)查條例》和《土地調(diào)查條例實施辦法》，土地調(diào)查已經(jīng)納入法制化軌道，但地方的配套制度還沒有跟上.隨著土地動態(tài)監(jiān)測、后備資源調(diào)查、集體土地調(diào)查等調(diào)查工作內(nèi)容和范圍的不斷拓展，土地調(diào)查制度體系亟待完善.第二次全國土地調(diào)查即將完成，各地應(yīng)及時總結(jié)經(jīng)驗并結(jié)合本地實際，制定地方性《土地調(diào)查條例實施辦法》、《土地調(diào)查機構(gòu)及從業(yè)人員資質(zhì)審批和資格認證管理規(guī)定》《土地調(diào)查中介代理管理辦法》和《土地調(diào)查人員資格培訓(xùn)和后續(xù)教育制度》等配套制度，進一步完善土地調(diào)查制度體系.

4.3 完善土地調(diào)查技術(shù)體系

第二次土地調(diào)查中采用了許多新技術(shù)，數(shù)據(jù)成果基本實現(xiàn)了數(shù)字化和信息化，原有土地變更調(diào)查有關(guān)技術(shù)規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)新的要求，需要制定新的土地變更調(diào)查技術(shù)規(guī)定，以滿足第二次土地調(diào)查成果更新和維護的需要.雖然國家為第二次全國土地調(diào)查制定了一系列技術(shù)規(guī)范，但各地在調(diào)查中采用的調(diào)查底圖不盡相同，使用的軟件等技術(shù)手段也不一樣，各地應(yīng)在國家有關(guān)技術(shù)規(guī)定的框架下，進一步細化制定適合本地實際的技術(shù)規(guī)定，如《基本農(nóng)田調(diào)查暫行規(guī)定》、《農(nóng)村土地使用權(quán)調(diào)查暫行規(guī)定》、《土地動態(tài)監(jiān)測技術(shù)規(guī)定》、《后備資源調(diào)查技術(shù)實施細則》、《土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫標準》等，進一步豐富完善地方配套技術(shù)體系.

4.4 提高土地調(diào)查現(xiàn)代化技術(shù)綜合水平，維護數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢性

土地調(diào)查信息量大、覆蓋面廣、時限嚴格、技術(shù)復(fù)雜、數(shù)據(jù)精度要求較高.要充分發(fā)揮3S技術(shù)在土地調(diào)查、更新維護中的作用，提高3S技術(shù)集成應(yīng)用水平，建議在各地逐步建立適應(yīng)土地調(diào)查精度要求的GPS控制網(wǎng)，廣泛推廣應(yīng)用GPS-PDA技術(shù)實現(xiàn)內(nèi)外業(yè)一體化作業(yè)，提高土地調(diào)查工作效率、信息化水平，做好更新維護，保持土地調(diào)查數(shù)據(jù)的準確性和現(xiàn)勢性.

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