邊疆民族地區(qū)財(cái)政自治法律機(jī)制研究
——以群體性事件的解決為視角

佴 澎

(云南財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，云南 昆明 650221)

民族區(qū)域自治制度是我國(guó)重要的政治制度，基本的民族政策，民族自治地方自治機(jī)關(guān)能夠充分行使自治權(quán)是貫徹實(shí)施這一制度的保障。邊疆民族自治地方財(cái)政自治權(quán)是在國(guó)家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，《憲法》、《民族區(qū)域自治法》及其他法律賦予邊疆民族自治地方自治機(jī)關(guān)自主管理本民族、本地區(qū)財(cái)政的自主權(quán)，以及依法享受?chē)?guó)家財(cái)政優(yōu)惠的權(quán)利，是邊疆民族自治地方實(shí)現(xiàn)民族自治權(quán)的必要物質(zhì)條件。完善我國(guó)邊疆民族地區(qū)財(cái)政自治法律制度，落實(shí)邊疆民族地區(qū)財(cái)政自治權(quán)，加強(qiáng)邊疆民族地區(qū)財(cái)政收支法制建設(shè)，對(duì)加速邊疆民族地區(qū)財(cái)政增長(zhǎng)，緩解邊疆民族地區(qū)人民困難，促進(jìn)邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)，構(gòu)建邊疆民族地區(qū)和諧社會(huì)具有十分重要的意義。

群體性事件是指由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)，特定群體或不特定多數(shù)人參與并形成一定組織，具有表達(dá)訴求和主張、直接爭(zhēng)取和維護(hù)自身利益、發(fā)泄不滿(mǎn)、制造影響等目的，通過(guò)集體上訪、集會(huì)、阻塞交通、圍堵黨政機(jī)關(guān)、靜坐請(qǐng)?jiān)浮⒕郾婔[事等方式，對(duì)政府管理和社會(huì)秩序造成影響的群體行為。當(dāng)前，我國(guó)正處于急劇的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，大量的群體性事件，給經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)了沖擊，成為構(gòu)建和諧社會(huì)的制約因素。受全球金融危機(jī)、失業(yè)率激增等多種因素影響，今后一段時(shí)期我國(guó)將面臨群體性事件高發(fā)的危險(xiǎn)。邊疆民族地區(qū)因其特殊的歷史和地緣因素，群體性事件影響更為顯著，成為阻滯社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的嚴(yán)重問(wèn)題。

一、邊疆民族地區(qū)財(cái)政自治存在的問(wèn)題

《民族區(qū)域自治法》實(shí)施以來(lái)，國(guó)家積極支持民族自治地方財(cái)政自治，邊疆民族地區(qū)充分行使《憲法》和《民族區(qū)域自治法》賦予的財(cái)政自治權(quán)，積極、主動(dòng)、自主、靈活地管理財(cái)政，使財(cái)政資金效益最大化，資源得到合理配置和有效利用，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了財(cái)政自治，振興了邊疆民族地區(qū)財(cái)政，財(cái)政收入隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展顯著增加，邊疆民族地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化全面發(fā)展。1952年民族自治地方財(cái)政收入為4.96億元，1978年為40.79億元，1985年為63.45億元，1990年為166.74億元，1995年為248.13億元，2000年為475.54億元，2005年為1026億元，2008年達(dá)到2101億元。56年增長(zhǎng)了422倍以上*資料來(lái)源：根據(jù)民族出版社《中國(guó)民族統(tǒng)計(jì)年鑒》(2005)和中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》(2009)數(shù)據(jù)整理。。與此同時(shí)，邊疆民族地區(qū)的財(cái)政自治也暴露出了一些問(wèn)題。

(一)邊疆民族地區(qū)財(cái)政自治立法滯后

1.《民族區(qū)域自治法》配套法律體系尚未形成。邊疆民族地區(qū)要想讓財(cái)政自治發(fā)揮實(shí)際作用，必須有一系列具體的法律制度作保障?！稇椃ā焚x予民族自治地方自治機(jī)關(guān)行使管理地方財(cái)政的自治權(quán)，但是《憲法》的規(guī)定比較原則，可操作性差。作為民族區(qū)域自治制度的基本法，《民族區(qū)域自治法》雖然有法條對(duì)《憲法》中民族自治地方的財(cái)政自治作了具體規(guī)定，但仍然比較原則，嚴(yán)重影響了財(cái)政自治的貫徹落實(shí)。1984年-2005年，在長(zhǎng)達(dá)21年的時(shí)間內(nèi)，國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門(mén)均未出臺(tái)與《民族區(qū)域自治法》配套的行政法規(guī)和具體規(guī)章。至今為止，與《民族區(qū)域自治法》配套的行政法規(guī)只有2005年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院實(shí)施<中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法>若干規(guī)定》，而與《民族區(qū)域自治法》配套的行政規(guī)章至今仍未出臺(tái)，《民族區(qū)域自治法》尚未形成配套法律體系。由于上位法的缺位，邊疆民族地區(qū)自治機(jī)關(guān)在財(cái)政自治立法上缺少支撐，財(cái)政自治的實(shí)現(xiàn)受到影響。

2.邊疆民族地區(qū)缺乏財(cái)政自治立法。自治條例對(duì)民族自治地方各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展都具有重要意義，但是五大自治區(qū)均未出臺(tái)自治區(qū)自治條例。雖然截止到2008年10月底，各民族自治地方人大已經(jīng)制定了600多件自治條例和單行條例*中華人民共和國(guó)年鑒編輯部：中華人民共和國(guó)年鑒(2009)，北京：中華人民共和國(guó)年鑒社，第238頁(yè)。，但這些條例一般為綜合性規(guī)范，缺乏為落實(shí)民族地區(qū)財(cái)政自治而專(zhuān)門(mén)制定的具有民族特色的財(cái)政自治單行條例。即使有邊疆民族地區(qū)財(cái)政自治的條款，也大多是模仿、照搬《民族區(qū)域自治法》的相關(guān)規(guī)定，缺乏結(jié)合本民族、本地方特點(diǎn)的能夠體現(xiàn)本民族地方特色的具體內(nèi)容。很多法律授權(quán)民族自治地方制定變通或補(bǔ)充規(guī)定，但在實(shí)踐中邊疆民族地區(qū)主要針對(duì)婚姻、繼承、義務(wù)教育、選舉、土地管理等事項(xiàng)制定變通或補(bǔ)充規(guī)定，以對(duì)《婚姻法》制定變通或補(bǔ)充規(guī)定最為常見(jiàn)，至于對(duì)財(cái)政自治的變通或補(bǔ)充規(guī)定，筆者尚未查閱到。

(二)邊疆民族地區(qū)財(cái)政自治權(quán)監(jiān)督機(jī)制不健全

邊疆民族地區(qū)財(cái)政自治立法已然滯后，而花費(fèi)大量人力、物力、財(cái)力制定出來(lái)的財(cái)政自治規(guī)范由于缺少監(jiān)督機(jī)制未能得到很好實(shí)施，又反過(guò)來(lái)挫傷了邊疆民族地區(qū)制定財(cái)政自治法規(guī)的積極性，形成惡性循環(huán)。對(duì)邊疆民族地區(qū)行使財(cái)政自治權(quán)，一些上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)不但沒(méi)有提供保障，還會(huì)從旁掣肘，干涉自治權(quán)的行使。對(duì)于此類(lèi)行為，法律法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定監(jiān)督上級(jí)機(jī)關(guān)行為的方式，沒(méi)有明確上級(jí)機(jī)關(guān)違法行為應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，邊疆民族地區(qū)對(duì)侵犯財(cái)政自治權(quán)的行為無(wú)法予以救濟(jì)。如《民族區(qū)域自治法》第6章專(zhuān)章規(guī)定上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé),但是卻缺少違反職責(zé)承擔(dān)法律責(zé)任的條款，《國(guó)務(wù)院<實(shí)施中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法>若干規(guī)定》中對(duì)于侵犯邊疆民族自治地方自治機(jī)關(guān)財(cái)政自治權(quán)的行為也沒(méi)有承擔(dān)法律責(zé)任的規(guī)定。

二、財(cái)政自治權(quán)缺乏保障是邊疆民族地區(qū)群體性事件的重要原因

邊疆民族地區(qū)群體性事件的原因具有多樣性，最根本的原因還是利益，這也是經(jīng)濟(jì)性群體事件在當(dāng)前邊疆民族地區(qū)群體性事件占絕大部分的原因。邊疆民族地區(qū)由于財(cái)政困難，難以滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求。當(dāng)群眾的經(jīng)濟(jì)利益無(wú)法得到滿(mǎn)足的時(shí)候，他們就容易“團(tuán)結(jié)一致”，為爭(zhēng)取權(quán)益而斗爭(zhēng)。在相對(duì)獨(dú)立的生存環(huán)境中，“制度文化主要是民族群體自身社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，其地方性特別強(qiáng)?！边吔褡宓貐^(qū)，由于制度文化的地方性特征，由于民族和宗教的凝聚力，這種“團(tuán)結(jié)一致”顯得更加緊密，更加有戰(zhàn)斗力。

(一)財(cái)政困難是邊疆民族地區(qū)群體性事件的重要誘因

民族區(qū)域自治制度使邊疆民族地區(qū)的財(cái)政自治取得了一定的成效，財(cái)政收入有了一定的增加。但邊疆民族地區(qū)財(cái)政收入來(lái)源相對(duì)狹窄，財(cái)政自給率低，財(cái)政支出則不斷增加，并有一些內(nèi)地沒(méi)有的特殊支出，容易形成收支不平衡，與發(fā)達(dá)地區(qū)形成了貧富差距。2007年，內(nèi)蒙古、廣西、云南、西藏、青海、寧夏、新疆的財(cái)政收入在全國(guó)的總排序分別為第17、22、18、31、30、29、25位*資料來(lái)源：根據(jù)中國(guó)財(cái)政雜志社《中國(guó)財(cái)政年鑒》(2008)第344頁(yè)數(shù)據(jù)整理。。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，無(wú)論是占國(guó)家財(cái)政收入還是占全國(guó)地方財(cái)政收入的比重，邊疆民族地區(qū)財(cái)政收入的規(guī)模都處于下降通道。與發(fā)達(dá)地區(qū)相比顯而易見(jiàn)的差距，使邊疆民族地區(qū)生活困難的群眾容易產(chǎn)生相對(duì)剝奪感，心存不滿(mǎn)或怨氣，將經(jīng)濟(jì)問(wèn)題演變成社會(huì)問(wèn)題，誘發(fā)群體性事件。尤其在生產(chǎn)交換和流通過(guò)程中，因土地、山林、草場(chǎng)、水利、邊界問(wèn)題等引發(fā)的糾紛經(jīng)常發(fā)生。如果這些糾紛沒(méi)有得到及時(shí)解決，矛盾激化，會(huì)導(dǎo)致械斗等惡性事件以及群體性事件。2008年7月19日發(fā)生在云南邊陲的孟連事件就是因膠林的歸屬問(wèn)題引發(fā)的。

表1 2007年民族地區(qū)地方財(cái)政收入與支出在全國(guó)的排序*本表財(cái)政收支為地方本級(jí)收支。資料來(lái)源：根據(jù)中國(guó)財(cái)政雜志社《中國(guó)財(cái)政年鑒》(2008)第343頁(yè)數(shù)據(jù)整理。

(二)財(cái)政收支不平衡為群體性事件提供了溫床

利益分配不均是邊疆民族地區(qū)群體性事件的重要誘因，政府處理這一問(wèn)題的主要手段就是財(cái)政。依照《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，民族自治地方享有自主管理本地方財(cái)政事務(wù)的權(quán)利，這在一定程度上授予了民族自治地方極大的財(cái)政自主權(quán)，邊疆民族地區(qū)也因而成為實(shí)施財(cái)政自治權(quán)的主要受益者。從1955年起，中國(guó)政府就設(shè)立“民族地區(qū)補(bǔ)助費(fèi)”，1964年設(shè)立“民族地區(qū)機(jī)動(dòng)金”等專(zhuān)項(xiàng)資金，并采取提高少數(shù)民族地區(qū)財(cái)政預(yù)備費(fèi)的設(shè)置比例等優(yōu)惠政策，幫助民族自治地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)和提高人民生活水平。1980～1988年，中央財(cái)政對(duì)內(nèi)蒙古、新疆、廣西、寧夏、西藏5個(gè)自治區(qū)以及云南、貴州、青海3個(gè)少數(shù)民族比較集中的省實(shí)行財(cái)政遞增10%的定額補(bǔ)助制度。 但是，由于邊疆民族地區(qū)的財(cái)政自治權(quán)受到弱化，1994年國(guó)家實(shí)施以分稅制為主的財(cái)政管理體制改革，發(fā)達(dá)的沿海開(kāi)放地區(qū)與落后的邊疆民族地區(qū)推行同一稅制，取消了原來(lái)對(duì)民貿(mào)和民族用品生產(chǎn)企業(yè)的優(yōu)惠政策，無(wú)論是在共享稅的分成比例上，還是稅收增長(zhǎng)返還系數(shù)的確定上，民族自治地方都與其它省市等同對(duì)待。同時(shí)，在支出和事權(quán)分割方面，民族地方除了承擔(dān)內(nèi)部事權(quán)之外，還要承擔(dān)大量外溢性事權(quán)諸如基礎(chǔ)教育、扶貧、沙漠治理等惠及轄區(qū)居民，但需要由中央政府按照外溢性程度承擔(dān)相應(yīng)份額的支出責(zé)任。非稅收入是指不通過(guò)稅收形式而征集的財(cái)政收入。主要是各級(jí)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等組織在依照稅法征稅取得收入之外，以行政事業(yè)性收費(fèi)、基金、罰款等形式無(wú)償取得的收入以及地方國(guó)企上繳的利潤(rùn)等收入。與一般地區(qū)相比，非稅收入是邊疆民族地區(qū)財(cái)政收入的重要組成部分，在邊疆民族地區(qū)財(cái)政中具有舉足輕重的地位。云南2004 年非稅收入的占比超過(guò)了20%，高于全國(guó)平均18.1%的水平。而且，非稅收入比例在邊疆民族地區(qū)的財(cái)政收入構(gòu)成中呈逐年遞增的趨勢(shì)。因?yàn)樵诂F(xiàn)行的分稅體制下，邊疆民族地區(qū)的財(cái)政收入主要依靠地方稅收和中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，而地方稅收很難增加，又不可能單純依靠中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，因此，通過(guò)行政事業(yè)性收費(fèi)、基金、罰款等形式來(lái)增加收入便成為邊疆民族地區(qū)的一項(xiàng)應(yīng)急措施。顯而易見(jiàn)，通過(guò)非稅收入的形式來(lái)增加財(cái)政收入不是長(zhǎng)久之計(jì)，一旦非稅收入比重過(guò)大，會(huì)加重群眾的負(fù)擔(dān)，久而久之，積怨加深將會(huì)引發(fā)群體性事件。

財(cái)政支出就是將集中起來(lái)的各種財(cái)政資金進(jìn)行各種形式再分配的過(guò)程。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是否合理與邊疆民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活水平的提高密切相關(guān)。邊疆民族地區(qū)由于民族、宗教等因素，用于民族、宗教事業(yè)的特殊支出較多。比如，邊疆民族自治地方少數(shù)民族需要一些特殊的生活用品，對(duì)于這些特殊產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷(xiāo)售，要給予相應(yīng)的補(bǔ)貼和補(bǔ)助。又如，許多邊疆民族地區(qū)的教育、文化、影視、廣播、報(bào)刊的發(fā)行以及國(guó)家機(jī)關(guān)的文件都需要采用兩種以上的語(yǔ)言文字，需要補(bǔ)貼和補(bǔ)助，這些補(bǔ)貼和補(bǔ)助主要由邊疆民族地區(qū)財(cái)政解決。邊疆民族地區(qū)地處邊陲，條件惡劣，環(huán)境復(fù)雜，為了維持民族關(guān)系、維護(hù)邊境安全、穩(wěn)定邊疆和國(guó)家的長(zhǎng)治久安，需要有一些特殊支出。2010年2月，課題組在中越邊境文山壯族苗族自治州調(diào)查時(shí)了解到，邊境維護(hù)及發(fā)展費(fèi)用是一項(xiàng)很大的支出，地方財(cái)政負(fù)擔(dān)很重*課題組訪談紀(jì)錄，存課題負(fù)責(zé)人佴澎處。因涉及國(guó)家安全，具體材料不便公開(kāi)。。邊疆民族地區(qū)由于地廣人稀、自然條件惡劣等原因，提供大致相同的公共物品或公共服務(wù)的單位支出成本較高，行政機(jī)構(gòu)和人員編制一般比內(nèi)地多。在新疆的很多牧區(qū)，要想集中辦學(xué)比較困難，通常是一個(gè)老師只能帶幾個(gè)，甚至一兩個(gè)學(xué)生，而這些學(xué)校又必須要設(shè)立。因此，邊疆民族地區(qū)的行政管理費(fèi)用支出比重很高，加重了財(cái)政的負(fù)擔(dān)。

財(cái)政自治權(quán)未能得到保障，導(dǎo)致邊疆民族地區(qū)財(cái)政收支不平衡，邊疆民族地區(qū)陷入經(jīng)濟(jì)落后與財(cái)政收入偏低的惡性循環(huán)，為群體性事件的爆發(fā)提供了溫床。

表2 少數(shù)民族自治地區(qū)財(cái)政收支表 (單位：億元)*本表財(cái)政收支為地方本級(jí)收支。資料來(lái)源：根據(jù)中國(guó)財(cái)政雜志社《中國(guó)財(cái)政年鑒》(2008)第413頁(yè)數(shù)據(jù)整理。

財(cái)政自治權(quán)未得到保障，邊疆民族地區(qū)財(cái)政狀況惡化和財(cái)政收支不平衡一旦達(dá)到臨界點(diǎn)，矛盾的性質(zhì)可能發(fā)生改變，經(jīng)濟(jì)問(wèn)題將轉(zhuǎn)化為社會(huì)問(wèn)題。以法制等手段確保邊疆民族地區(qū)的財(cái)政自治權(quán)，是改善邊疆民族地區(qū)貧窮落后的面貌，從根源上解決邊疆民族地區(qū)的群體性事件重要方法。

三、構(gòu)建邊疆民族地區(qū)財(cái)政自治保障的法律機(jī)制

邊疆民族地區(qū)應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)財(cái)政自治權(quán)，充分行使憲法和法律賦予邊疆民族地區(qū)的自治權(quán)利。如果不能充分行使這些權(quán)利，那么民族自治地方和一般的地方行政單位就沒(méi)有什么不同，自治權(quán)就成了擺設(shè)，沒(méi)有存在的必要。

(一)完善邊疆民族地區(qū)的財(cái)政自治立法

邊疆民族地區(qū)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)全面了解、深入研究財(cái)政自治權(quán)，完整理解和運(yùn)用《民族區(qū)域自治法》，在憲法和法律允許的范圍內(nèi)制定財(cái)政自治法律規(guī)范，用足、用好財(cái)政自治立法權(quán)。

1.建設(shè)《民族區(qū)域自治法》配套體系。筆者呼吁，國(guó)務(wù)院應(yīng)該盡快制定《民族區(qū)域自治法》實(shí)施細(xì)則，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)，尤其是國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)應(yīng)該盡快制定實(shí)施《民族區(qū)域自治法》的行政規(guī)章，進(jìn)一步細(xì)化《民族區(qū)域自治法》中關(guān)于民族自治地方的財(cái)政自治權(quán)的規(guī)定，使其更具體化，更具有可操作性。國(guó)務(wù)院各部委尤其是財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局還應(yīng)該及時(shí)全面審查部門(mén)規(guī)章，如果發(fā)現(xiàn)有關(guān)內(nèi)容與《民族區(qū)域自治法》和《國(guó)務(wù)院<實(shí)施中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法>若干規(guī)定》中有關(guān)財(cái)政自治的規(guī)定發(fā)生沖突，要及時(shí)進(jìn)行修改，以確保邊疆民族地區(qū)財(cái)政自治的貫徹落實(shí)。

2.完善邊疆民族地區(qū)財(cái)政自治立法。邊疆民族地區(qū)立法滯后使得財(cái)政自治的貫徹落實(shí)難以實(shí)現(xiàn)，不利于邊疆民族地區(qū)發(fā)展。用足用好財(cái)政自治立法權(quán)，是邊疆民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)財(cái)政自治、增加財(cái)政收入的重要保障。邊疆民族地區(qū)自治機(jī)關(guān)，尤其是五大自治區(qū)自治機(jī)關(guān)，要在深入細(xì)致的立法調(diào)研和立法規(guī)劃的基礎(chǔ)上，依照《憲法》、《民族區(qū)域自治法》等法律，結(jié)合地方特點(diǎn)，制定本地方的自治條例，在自治條例中制定財(cái)政自治的條款，明確法律責(zé)任。還要專(zhuān)門(mén)制定調(diào)整邊疆民族地區(qū)財(cái)政關(guān)系的財(cái)政自治單行條例，使實(shí)施《憲法》、《民族區(qū)域自治法》和有關(guān)法律法規(guī)中財(cái)政自治的規(guī)定具體化、措施化，具有可操作性。邊疆民族地區(qū)自治機(jī)關(guān)還要根據(jù)法律的授權(quán)和當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，制定國(guó)家財(cái)稅法律法規(guī)的變通和補(bǔ)充規(guī)定，以保障國(guó)家財(cái)稅法律法規(guī)在本地區(qū)的貫徹執(zhí)行。云南省紅河哈尼族彝族自治州的實(shí)踐證明，邊疆民族地區(qū)的財(cái)政自治立法對(duì)構(gòu)建邊疆民族地區(qū)和諧社會(huì)有著重要的作用。1984年以來(lái)，紅河哈尼族彝族自治州人大常委會(huì)始終重視民族立法工作，積極開(kāi)展民族立法活動(dòng)，先后制定了一系列自治條例、單行條例，進(jìn)一步補(bǔ)充完善了自治州民族自治地方法規(guī)，有力地促進(jìn)了全州政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生等各項(xiàng)事業(yè)的持續(xù)、快速發(fā)展。2008年，全州實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值514.7億元，比2007年增長(zhǎng)10.0%；財(cái)政總收入129.36億元，比2007年增長(zhǎng)14.7%；工業(yè)總產(chǎn)值718.6億元，比2007年增長(zhǎng)9.5%；農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值149.5億元，比2007年增長(zhǎng)9.3%；實(shí)現(xiàn)農(nóng)民人均純收入3023元，比2007年增長(zhǎng)19.6%；在崗職工年均工資2.23萬(wàn)元，比2007年增長(zhǎng)15.1%；居民儲(chǔ)蓄存款余額317億元，比2007年增長(zhǎng)20.6%。*課題組2010年-2011年多次赴紅河州調(diào)研。資料來(lái)源：根據(jù)《云南年鑒》(2009)第469、470頁(yè)資料整理。

(二)建立健全邊疆民族自治地方財(cái)政自治權(quán)的監(jiān)督機(jī)制

應(yīng)當(dāng)建立關(guān)于邊疆民族地區(qū)財(cái)政自治立法的監(jiān)督機(jī)制。部門(mén)規(guī)章與《民族區(qū)域自治法》中有關(guān)民族自治地方自治機(jī)關(guān)的財(cái)政自治權(quán)的規(guī)定沖突的，以及部門(mén)規(guī)章與邊疆民族自治地方的自治條例或單行條例中有關(guān)民族自治地方自治機(jī)關(guān)的財(cái)政自治權(quán)的規(guī)定沖突的情形，應(yīng)明確解決沖突的主體、方式、程序。應(yīng)當(dāng)建立財(cái)政自治權(quán)行使的監(jiān)督機(jī)制。對(duì)上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)侵犯邊疆民族自治地方自治機(jī)關(guān)行使財(cái)政自治權(quán)的行為，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督，明確侵權(quán)行為的法律后果，侵權(quán)行為機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。在法律活動(dòng)中，要充分發(fā)揮自治條例和單行條例等自治法規(guī)的作用，邊疆民族地區(qū)自治機(jī)關(guān)怠于行使財(cái)政自治權(quán)，相關(guān)責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。

(三)加強(qiáng)邊疆民族地區(qū)財(cái)政收支法制建設(shè)

開(kāi)源節(jié)流是理財(cái)?shù)牟欢ㄩT(mén)，建設(shè)保障邊疆民族地區(qū)財(cái)政收支自治權(quán)的法律機(jī)制是擺在我們面前的一個(gè)重要課題。

1.加強(qiáng)邊疆民族自治地方的稅收法制建設(shè)。稅收收入在財(cái)政收入中的比重很大，一般在90%以上。根據(jù)現(xiàn)行的稅收體制，中央沒(méi)有給予邊疆民族自治地方特殊照顧，無(wú)論在共享稅的分成比例上，還是稅收增長(zhǎng)返還系數(shù)的確定上，都和發(fā)達(dá)地區(qū)同等待遇。依據(jù)現(xiàn)行法律，稅收與財(cái)政等基本制度只能由法律規(guī)定，稅收立法權(quán)集中在中央，中央并沒(méi)有賦予地方政府，包括邊疆民族地區(qū)自治機(jī)關(guān)稅收管理權(quán)限。中央稅、共享稅由中央制定，地方稅稅種的立法，也必須由中央制定。邊疆民族地區(qū)政府只享有在相關(guān)法律法規(guī)確定的稅率范圍內(nèi)確定本地方的稅率，行使有限的減免稅權(quán)，針對(duì)某些稅收的征管程序進(jìn)行地方稅收立法等權(quán)力。這些權(quán)力基本上不涉及基本稅收要素，邊疆民族地區(qū)政府籌集財(cái)政收入的能力沒(méi)有得到加強(qiáng)，不利于邊疆民族地區(qū)財(cái)政自治的實(shí)現(xiàn)。只有加強(qiáng)邊疆民族地區(qū)稅收收入，才能增加邊疆民族地區(qū)財(cái)政收入，而要想增加稅收收入，就必須加強(qiáng)邊疆民族自治地方的稅收法制建設(shè)。要合理劃分中央與邊疆民族地區(qū)的事權(quán)與財(cái)權(quán)。要以二者之間的職能分工為依據(jù)，按照權(quán)責(zé)相統(tǒng)一的原則，結(jié)合邊疆民族地區(qū)的實(shí)際情況，合理劃分中央與邊疆民族自治地方的事權(quán)，并以法律的形式明確界定二者之間的事權(quán)。在合理確定二者之間事權(quán)的前提下，界定二者之間的財(cái)權(quán)。同時(shí)，還要根據(jù)事權(quán)和財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，確定各自的財(cái)政支出范圍，并以各自的財(cái)政支出的范圍為依據(jù)，按稅種合理劃分中央與地方的收入，將一些關(guān)系到國(guó)家大局和實(shí)施宏觀調(diào)控的稅種劃歸中央，把一些與地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)以及適宜由地方征管的稅種劃歸地方，給邊疆民族自治地方承擔(dān)事權(quán)相應(yīng)的財(cái)權(quán)，最終為邊疆民族自治地方與其他地區(qū)都能夠享受到政府提供的基本均等化的公共服務(wù)提供財(cái)力支撐。筆者建議，在劃分好中央與邊疆民族地區(qū)事權(quán)與財(cái)權(quán)的基礎(chǔ)上，中央賦予邊疆民族自治地方一定的稅收立法權(quán)及管理權(quán)，由邊疆民族地區(qū)自治機(jī)關(guān)對(duì)本地區(qū)范圍內(nèi)的地方稅源行使立法權(quán)。賦予邊疆民族自治地方稅收減免權(quán)、停征權(quán)，以及稅率調(diào)整權(quán)。允許邊疆民族自治地方履行備案程序后結(jié)合本地方的實(shí)際情況開(kāi)征一些一般的地方性稅種。

2.加強(qiáng)邊疆民族地區(qū)非稅收入法制建設(shè)。首先，制定邊疆民族地區(qū)適合本地方實(shí)際情況的單行條例來(lái)規(guī)范非稅收入，明確非稅收入的項(xiàng)目、收費(fèi)價(jià)格、收費(fèi)程序等。其次，建立邊疆民族地區(qū)非稅收入立項(xiàng)審批制度，依據(jù)中央法律、法規(guī)以及地方法規(guī)、規(guī)章，還有邊疆民族自治地方自治條例或單行條例設(shè)置非稅收入項(xiàng)目。第三，建立相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)非稅收入的監(jiān)管，統(tǒng)一管理，使非稅收入依法征收、依法支出，以增加非稅收入的使用效益。

3.加強(qiáng)邊疆民族地區(qū)的財(cái)政支出法制建設(shè)。邊疆民族民族自治地方的財(cái)政支出總量不足，結(jié)構(gòu)也不夠合理，嚴(yán)重影響了邊疆民族自治地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加強(qiáng)邊疆民族地區(qū)財(cái)政支出法制建設(shè)具有重要意義。筆者建議，邊疆民族地區(qū)應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地實(shí)際，對(duì)財(cái)政支出的職能、范圍、標(biāo)準(zhǔn)以及財(cái)政支出的法律程序、法律責(zé)任等做出規(guī)定，建立規(guī)范財(cái)政支出的法律制度，確保財(cái)政支出有法可依，嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行，明確有關(guān)財(cái)政投資、政府采購(gòu)、財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、各項(xiàng)事業(yè)方面的支出及社會(huì)保障資金支出等內(nèi)容。

(四)加強(qiáng)對(duì)口支援法制建設(shè)

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)或?qū)嵙^強(qiáng)的地區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)或?qū)嵙^弱的邊疆民族地區(qū)實(shí)施的對(duì)口支援，對(duì)調(diào)整和優(yōu)化邊疆民族地區(qū)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、促進(jìn)邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高人們生活水平、維護(hù)邊疆民族地區(qū)的穩(wěn)定起到了重要作用。

自1996年中央做出對(duì)口支援新疆的重大戰(zhàn)略決策以來(lái)，各援疆省市和單位以各種方式給予新疆無(wú)私的支持和幫助，先后選派6批3749名援疆干部，累計(jì)向新疆無(wú)償援助資金物資折合43億元，實(shí)施合作項(xiàng)目1200多個(gè)，到位資金250多億元。這也是2009年新疆的財(cái)政迅速增長(zhǎng)的一個(gè)重要原因。同時(shí)，僅在2009年，自治區(qū)財(cái)政用于民生的支出高達(dá)948.6億元，占財(cái)政支出的七成。

從最新出臺(tái)的對(duì)口支援新疆計(jì)劃來(lái)看，中央將復(fù)制“5·12”汶川特大地震災(zāi)后重建模式對(duì)新疆加以扶持，按照“一省幫一重災(zāi)縣”原則。但是，目前對(duì)口支援還是一種政策性行為，存在很大的不確定因素，容易導(dǎo)致對(duì)口支援過(guò)程中出現(xiàn)一些不規(guī)范的行為，使對(duì)口支援無(wú)法真正落實(shí)。因此，有必要加強(qiáng)對(duì)口支援的法治建設(shè)，將對(duì)口支援以法律的形式固定下來(lái)，使之規(guī)范發(fā)展，切實(shí)落實(shí)到位，發(fā)揮應(yīng)有的作用。

結(jié)束語(yǔ)

豐富的物質(zhì)財(cái)富是和諧社會(huì)的基礎(chǔ)，邊疆民族地區(qū)由于歷史、地理、民族等各種因素，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下，物質(zhì)基礎(chǔ)匱乏，地方財(cái)力薄弱。邊疆民族地區(qū)的財(cái)政未能得到依法保障，造成邊疆民族地區(qū)財(cái)政困難，無(wú)法滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要，是邊疆民族地區(qū)群體性事件高發(fā)的重要原因。因此，我們應(yīng)當(dāng)建立良好的法制環(huán)境，建立健全財(cái)政自治監(jiān)督機(jī)制，確保邊疆民族地區(qū)自治機(jī)關(guān)能夠充分行使財(cái)政自治權(quán)，為邊疆民族地區(qū)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的財(cái)政保障，使群體性事件得以妥善解決。

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