如何補(bǔ)貼中國(guó)農(nóng)業(yè)？

■ 程國(guó)強(qiáng)

作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員。本文節(jié)選自作者主持完成的研究成果并以《中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼：制度設(shè)計(jì)與政策選擇》為名出版的著作前言

20年前，我的博士論文就將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼問題作為研究的重點(diǎn)，是時(shí)中國(guó)的人均GDP不足400美元。當(dāng)時(shí)令我困惑的是，為什么發(fā)達(dá)國(guó)家普遍給予農(nóng)業(yè)高保護(hù)、高補(bǔ)貼，而大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家則對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行歧視、征稅的政策？農(nóng)業(yè)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間究竟有怎樣的關(guān)系？在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過程中，一個(gè)國(guó)家實(shí)現(xiàn)從剝奪農(nóng)業(yè)向補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)的政策轉(zhuǎn)變的時(shí)機(jī)和條件是什么？如何順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，及時(shí)調(diào)整政策傾向，支持補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)，避免經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)落入“李嘉圖陷阱”？

20年后的今天，中國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)入快速發(fā)展階段，中國(guó)人均GDP已超過4000美元。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，目前中國(guó)實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的條件已經(jīng)成熟，總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)發(fā)展階段。不斷加大對(duì)農(nóng)業(yè)的支持與保護(hù)，早已成為學(xué)術(shù)界乃至整個(gè)社會(huì)的共識(shí)。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，中國(guó)根據(jù)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的新形勢(shì)，不斷探索支持農(nóng)業(yè)、補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)的機(jī)制與政策。如2002年以來，國(guó)家啟動(dòng)良種補(bǔ)貼政策，從大豆試點(diǎn)開始，目前已擴(kuò)大到水稻、小麥、玉米、油菜、棉花、馬鈴薯、花生、青稞、生豬、奶牛等農(nóng)產(chǎn)品；建立糧食直接補(bǔ)貼制度，開啟了對(duì)農(nóng)民直接補(bǔ)貼的先河，并且為農(nóng)民提供農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合直接補(bǔ)貼。對(duì)水稻、小麥主產(chǎn)區(qū)實(shí)行最低收購價(jià)政策，對(duì)主產(chǎn)區(qū)的玉米、大豆、油菜籽等糧食品種實(shí)行臨時(shí)收儲(chǔ)政策。這些政策措施，對(duì)保護(hù)農(nóng)民利益、提高農(nóng)民種糧積極性，保持糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展，確保國(guó)家糧食安全，發(fā)揮了極其重要的作用，也為中國(guó)建立和完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系積累了難得的經(jīng)驗(yàn)。

然而，與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略需求相比，目前中國(guó)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)仍然十分薄弱，需要補(bǔ)貼的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)較多，補(bǔ)貼資金需求巨大。但現(xiàn)階段中國(guó)國(guó)力財(cái)力相對(duì)有限，政府財(cái)政還不能完全承擔(dān)農(nóng)業(yè)所需補(bǔ)貼。因此，當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)如何補(bǔ)貼、支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)？如何對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，有效利用有限的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資源，最大程度發(fā)揮政策的綜合效能？應(yīng)構(gòu)建怎樣的補(bǔ)貼政策體系？對(duì)這些問題的探索和研究，是本課題立項(xiàng)的基本出發(fā)點(diǎn)，也是本書付印出版的意義所在。

因此，我們?cè)噲D在系統(tǒng)評(píng)估中國(guó)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)施效果的基礎(chǔ)上，深入研究現(xiàn)階段中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策選擇的關(guān)鍵問題，探索設(shè)計(jì)工業(yè)化中期階段中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的基本框架，初步構(gòu)建適合中國(guó)國(guó)情，指向明確、結(jié)構(gòu)合理、受益直接、操作簡(jiǎn)便的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系。這本書主要回答以下幾個(gè)問題：

第一，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)究竟是什么？一般而言，農(nóng)業(yè)政策的主要目標(biāo)包括糧食安全、農(nóng)民收入、食品安全、環(huán)境保護(hù)和農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力等內(nèi)容。綜合考慮中國(guó)基本國(guó)情和當(dāng)前所處的發(fā)展階段，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的目標(biāo)重點(diǎn)究竟是確保國(guó)家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給（即“保供給”），還是增加農(nóng)民收入（即“促增收”），或者保供給促增收兼而有之？保供給，是中國(guó)現(xiàn)階段和今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要任務(wù)，促增收，始終是中國(guó)“三農(nóng)”工作的根本任務(wù)，兩者互為基礎(chǔ)、互為前提，這是否應(yīng)該成為中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)？在具體政策設(shè)計(jì)中，如何確定補(bǔ)貼政策工具的目標(biāo)指向？

第二，應(yīng)該如何補(bǔ)貼？是全面覆蓋，還是突出重點(diǎn)？是均等普惠，還是集中使用？在中國(guó)目前的發(fā)展階段，政府還不具備大規(guī)模補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)的能力。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，即使是發(fā)達(dá)國(guó)家，也沒有哪個(gè)國(guó)家能夠完全承受巨額補(bǔ)貼資金需求，除美國(guó)、歐盟、日本等對(duì)農(nóng)業(yè)提供較多的補(bǔ)貼支持外，加拿大、澳大利亞、新西蘭等國(guó)家，對(duì)農(nóng)業(yè)只提供為數(shù)有限的補(bǔ)貼甚至不提供補(bǔ)貼，而采取其他方式對(duì)農(nóng)業(yè)提供支持。

目前國(guó)內(nèi)部分學(xué)者以及基層干部對(duì)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策特別是種糧直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼等存有一些異議。有人認(rèn)為，應(yīng)把目前給予農(nóng)民的補(bǔ)貼集中起來使用，為農(nóng)村建設(shè)辦一些大事。也有人認(rèn)為，補(bǔ)貼應(yīng)該全面覆蓋到不同地區(qū)和不同農(nóng)產(chǎn)品，不能只針對(duì)主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品。需要研究的是，在目前的發(fā)展階段，中國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，是否應(yīng)量力而行、循序漸進(jìn)？是否應(yīng)設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)性補(bǔ)貼政策，先突出重點(diǎn)，經(jīng)過相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間后，再考慮轉(zhuǎn)向均等普惠、全面覆蓋？是否應(yīng)著力增強(qiáng)補(bǔ)貼的針對(duì)性和有效性，提高政策實(shí)施效率？

第三，應(yīng)該選擇怎樣的政策工具？發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)過多年的探索實(shí)踐，形成了各式各樣的補(bǔ)貼方法?，F(xiàn)階段中國(guó)究竟應(yīng)該選擇怎樣的補(bǔ)貼政策工具？學(xué)術(shù)界許多人提出中國(guó)應(yīng)采取直接補(bǔ)貼措施，理由是價(jià)格支持措施被批評(píng)為扭曲市場(chǎng)、效率低下，而且被WTO國(guó)際規(guī)則所約束。但也有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)近幾年對(duì)種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼的政策實(shí)踐表明，直接補(bǔ)貼的生產(chǎn)效應(yīng)具有邊際遞減特征，最終將失去刺激生產(chǎn)的作用，轉(zhuǎn)變?yōu)閱渭兊氖杖胫С终摺Ｐ枰芯康氖?，若從中?guó)的實(shí)際出發(fā)，在目前的發(fā)展階段，我們用直接補(bǔ)貼替代價(jià)格支持的條件和時(shí)機(jī)是否已經(jīng)成熟？?jī)r(jià)格支持是否應(yīng)該是今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的基礎(chǔ)性措施？

第四，政策如何操作？政策設(shè)計(jì)是否合理，最重要的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)是能否有效操作、執(zhí)行，這直接決定著政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。如有學(xué)者建議，為了克服目前補(bǔ)貼支持政策所出現(xiàn)的一些問題，中國(guó)應(yīng)考慮建立差價(jià)補(bǔ)貼制度。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，差價(jià)補(bǔ)貼是從價(jià)格支持向直接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)型的過渡性措施，既有價(jià)格支持的特征，也有直接補(bǔ)貼的性質(zhì)。但政策操作的難點(diǎn)在于，政府部門必須掌握糧食主產(chǎn)區(qū)各農(nóng)戶土地承包與種植面積的地理信息基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，能夠準(zhǔn)確甄別和確定各農(nóng)戶的產(chǎn)量、種植面積等情況。而目前中國(guó)還不能有效掌握這些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，因此該政策雖受到?jīng)Q策層關(guān)注，但尚難以被提上議事日程。這意味著，政策設(shè)計(jì)必須從現(xiàn)階段基本國(guó)情出發(fā)，系統(tǒng)研究政策的適應(yīng)性與可操作性，避免政策實(shí)施的走樣、漏損，防止出現(xiàn)逆向效應(yīng)。

為了探究和回答這些問題，一年來，我們數(shù)度赴糧食主產(chǎn)區(qū)，深入鄉(xiāng)村、農(nóng)戶和田間地頭進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，取得大量第一手實(shí)證數(shù)據(jù)。多次與有關(guān)部委、地方政府的領(lǐng)導(dǎo)以及科研院所的專家學(xué)者研究討論，最終形成課題研究的主要思路和觀點(diǎn)。在此，我們向所有為課題調(diào)研提供幫助和支持的同仁們表示真誠的謝意。