進(jìn)一步完善房地產(chǎn)調(diào)控政策的建議

■ 鄧郁松

房地產(chǎn)市場運(yùn)行中存在的突出問題

1998年住房制度改革以來，我國房地產(chǎn)市場得到快速發(fā)展，城鎮(zhèn)商品房新開工面積持續(xù)快速增長，施工和竣工面積顯著增加，居民居住條件持續(xù)改善。房地產(chǎn)業(yè)是典型的終端需求型產(chǎn)業(yè)，房地產(chǎn)市場持續(xù)較快發(fā)展不僅直接改善了居民居住條件，也對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成較強(qiáng)的帶動(dòng)作用。但在房地產(chǎn)市場持續(xù)較快發(fā)展的同時(shí)，也必須看到，房地產(chǎn)市場運(yùn)行中存在兩方面的突出問題。

一是近年來房地產(chǎn)市場大幅波動(dòng)的問題。特別是“十一五”時(shí)期，是我國房地產(chǎn)市場波動(dòng)幅度最大的五年，房地產(chǎn)投資、銷量、價(jià)格等主要運(yùn)行指標(biāo)均出現(xiàn)了大幅波動(dòng)的情況，且主要運(yùn)行指標(biāo)的波動(dòng)幅度均明顯大于“十五”時(shí)期。以全國住宅銷售均價(jià)為例，2008年全國城鎮(zhèn)新建商品住宅銷售均價(jià)為3576元/平方米，比2007年下降了69元/平方米，降幅為1.89%，這是住房制度改革以來商品住宅銷售均價(jià)首次出現(xiàn)下降的情況。2009年，全國商品住宅銷售均價(jià)比2008年上漲了898元/平方米，漲幅為25.11%，這也是住房制度改革以來商品住宅銷售均價(jià)漲幅最大的一年。為應(yīng)對(duì)房地產(chǎn)市場在短期內(nèi)出現(xiàn)的大幅波動(dòng)，“十一五”時(shí)期我國對(duì)房地產(chǎn)調(diào)控政策進(jìn)行了多次調(diào)整，但從房地產(chǎn)市場運(yùn)行情況看，調(diào)控政策還不能說已取得成功。

二是北京等部分城市房價(jià)顯著高于正常水平的問題。住房制度改革以來，我國城鎮(zhèn)商品住宅銷售均價(jià)總體呈持續(xù)上漲趨勢。2010年，全國城鎮(zhèn)新建商品住宅銷售均價(jià)為4724元/平方米，為2000年的2.42倍，是2005年的1.57倍。雖然全國房價(jià)總體上漲，但由于我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)較快發(fā)展，居民收入正處于較快增長階段。2010年全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為19109.44元，是2000年的3.04倍，是2005年的1.82倍。總體看，全國城鎮(zhèn)居民人均收入增速高于同期城鎮(zhèn)新建商品住宅銷售均價(jià)漲幅，城鎮(zhèn)居民的實(shí)際購房能力總體保持穩(wěn)定。雖然全國城鎮(zhèn)商品住宅價(jià)格的上漲幅度總體略低于同期城鎮(zhèn)人均收入漲幅，但北京等部分熱點(diǎn)城市房價(jià)漲幅顯著高于同期居民收入增速。以北京為例，2010年，北京市新建商品住宅銷售均價(jià)為17151.13元/平方米，是2005年的2.78倍。2010年，北京市人均可支配收入為29072.83元，是2005年的1.62倍。北京房價(jià)的漲幅遠(yuǎn)高于同期居民收入增速。從房價(jià)收入比觀察，2001-2006年，北京的房價(jià)收入比均值為11.88倍。從2007年開始，北京的房價(jià)收入比開始快速上升，2007-2009年房價(jià)收入比均值為17.35倍，顯著高于此前6年的均值水平。2010年，北京的房價(jià)收入比已高達(dá)21倍，為2000年以來的最高水平，且顯著高于歷史均值水平?？梢哉J(rèn)為，目前北京等部分城市的房價(jià)明顯偏高，存在泡沫成分。

造成房地產(chǎn)市場運(yùn)行中一些突出問題的深層原因

房地產(chǎn)市場運(yùn)行中存在的問題是多種因素綜合作用的結(jié)果，理清造成房地產(chǎn)運(yùn)行中一些突出問題的深層原因，是采取更具針對(duì)性的調(diào)控政策，保障房地產(chǎn)市場穩(wěn)定運(yùn)行的基礎(chǔ)和前提。

1.金融政策、特別是利率政策的調(diào)整是房地產(chǎn)市場短期大幅波動(dòng)的主要原因

表1：不同利率下貸款100萬元每月還款額（元）（按20年等額本息還款方式）

由于購買住房多需要借助銀行的信貸，因此，金融政策、特別是利率政策變化對(duì)房地產(chǎn)市場的波動(dòng)具有重要影響。當(dāng)名義利率上升時(shí)，購房者的月供支出將增加，會(huì)抑制房地產(chǎn)市場的需求；而當(dāng)利率下降時(shí)，購房者的月供支出將減少，實(shí)際支付能力提高，將擴(kuò)大對(duì)房地產(chǎn)市場的需求。需要指出的是，利率政策的調(diào)整對(duì)房地產(chǎn)市場的影響具有滯后性，這種影響通常在連續(xù)加息或持續(xù)降息后才會(huì)顯現(xiàn)出來。以美國為例，2001年前后，美國經(jīng)濟(jì)因網(wǎng)絡(luò)股泡沫破裂而陷入衰退。美國聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)采取了持續(xù)降息的政策以刺激經(jīng)濟(jì)。從2001年1月3日到2003年6月25日，美聯(lián)儲(chǔ)13次降息，使聯(lián)邦基金利率(即銀行間隔夜拆借利率)降至1%，為40年來低點(diǎn)，一直保持到2004年6月30日。利率的大幅下降大大刺激了住房消費(fèi)，股票市場資金外撤也激發(fā)了對(duì)房地產(chǎn)的投機(jī)需求。金融支持力度較大、實(shí)際需求也增長較快使美國的房價(jià)和銷售量經(jīng)歷了空前的上升。而從2004年6月30日到2006年6月30日，美聯(lián)儲(chǔ)連續(xù)17次加息，利率水平總計(jì)上升了4.25個(gè)百分點(diǎn)。利率大幅上升成為美國次貸危機(jī)爆發(fā)的直接誘因，并隨之出現(xiàn)房地產(chǎn)銷售量的下降和房價(jià)的下跌。

我國貸款利率的變化對(duì)房地產(chǎn)市場需求的影響也較為顯著。住房制度改革以來，我國住房貸款利率（按五年期以上貸款利率計(jì)算）經(jīng)歷了下降—上升—下降—上升的過程，目前正處于新一輪利率上升周期。從1998年以來房地產(chǎn)市場變化情況看，在每一輪利率大幅變化后，房價(jià)的波動(dòng)都非常顯著。2004年之后，貸款利率持續(xù)上升，2007年9月15日，五年期以上貸款基準(zhǔn)利率提高到7.83%，這也是1999年以來的最高水平。2007年9月27日，《中國人民銀行中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)商業(yè)性房地產(chǎn)信貸管理的通知》決定對(duì)二套房實(shí)行1.1倍基準(zhǔn)利率的政策，1.1倍利率和當(dāng)時(shí)的優(yōu)惠利率相比，相當(dāng)于加息196個(gè)基點(diǎn)。利率政策的調(diào)整對(duì)房地產(chǎn)市場需求產(chǎn)生較大抑制作用，2007年四季度，住宅銷售面積增速開始回落，2008年全國房地產(chǎn)銷售面積出現(xiàn)了住房制度改革以來的首次負(fù)增長，2008年全國新建商品住宅銷售均價(jià)也較2007年下降了0.27%，這也是住房制度改革以來唯一一次出現(xiàn)房價(jià)下降的情況。2008年四季度，為應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)，促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展，銀行利率持續(xù)降低，2008年12月23日最后一次降息后，五年期以上貸款基準(zhǔn)利率只有5.94%，較2008年9月15日的利率水平下降了189個(gè)基點(diǎn)。從2008年10月27日開始，中國人民銀行決定對(duì)首套房實(shí)行0.7倍的優(yōu)惠利率，對(duì)屬于改善型的二套房也比照首套房實(shí)行優(yōu)惠利率。按照2008年12月23日調(diào)整后的五年期以上貸款基準(zhǔn)利率5.94%計(jì)算，七折后的利率只有4.158%，處于住房制度改革以來的最低水平。實(shí)際利率的大幅下降大大降低了購房者的還款壓力，也擴(kuò)大了購房人群。以購買住房使用100萬元銀行貸款為例，按20年等額本息計(jì)算，同樣是100萬元貸款，在2008年9月15日之前和2008年12月23日之后，還款利息總額的差距最高達(dá)625149元，每月還款額的最高差距達(dá)2604元（見表1）。如按照銀行信貸規(guī)定，每月還款額不超過其收入的50%計(jì)算，在貸款額度不變的情況下，還款額的降低將使從月收入8748元的購房人群擴(kuò)大到月收入6144元的購房人群，既能夠支付100萬元購房款的人群將大大擴(kuò)大。由于市場供給能力無法在短期內(nèi)大量增加，需求人數(shù)大大增加的結(jié)果必然是顯著推高房價(jià)。由于低利率一直持續(xù)到2010年10月。低利率政策意味著購房人短期內(nèi)的支付能力顯著提高，這也是為什么2010年調(diào)控政策頻出，但房價(jià)并未出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性回落的根源所在。

2.供求失衡是北京等部分城市高房價(jià)的主因

2003年以來，針對(duì)部分城市房價(jià)上漲過快等問題，國家先后出臺(tái)了一系列調(diào)控政策。但從調(diào)控效果看，北京等部分城市房價(jià)上漲過快問題并未得到根本解決，甚至在調(diào)控政策不斷加大的2010年，北京的房價(jià)再次大幅上漲。在持續(xù)、頻繁的政策調(diào)控之后，北京房價(jià)持續(xù)上漲且顯著高于合理水平的狀況，可能表明以往的調(diào)控政策并未完全針對(duì)北京等熱點(diǎn)城市房地產(chǎn)市場的特殊性?；仡櫧?0年北京等部分熱點(diǎn)城市房地產(chǎn)市場的變化，特別是2007年之后房價(jià)明顯偏離正常水平的狀況，可以發(fā)現(xiàn)，北京等部分城市的高房價(jià)除了與總體寬松的金融政策、特別是低利率政策有關(guān)外，主要還與三方面因素有關(guān)。

第一，供給不足是北京等部分熱點(diǎn)城市高房價(jià)的主因。2010年，北京市常住人口總數(shù)為1961萬人，較2000年增加了604萬人。在人口總量較快增長的同時(shí)，北京市住宅的新開工面積在2003年達(dá)到歷史峰值，從2004年開始逐年下降，2009年北京市住宅的新開工面積只相當(dāng)于2003年的54.9%。新開工面積的下降意味著后續(xù)銷售面積和竣工面積的下降。2005年，北京市商品住宅銷售面積達(dá)到歷史峰值2823.65萬平方米，此后開始快速下降，2008年北京市商品住宅銷售面積只有1031.43萬平方米，只相當(dāng)于2005年銷售面積的36.5%。2009年，北京商品住宅銷售面積為1880.45萬平方米，雖然比2008年大幅增長了82.3%，但也只相當(dāng)于2005年北京市商品住宅銷售面積的66.6%。上海市商品住宅新開工面積和銷售面積的變化趨勢和北京比較相似。上海商品住宅新開工面積的峰值出現(xiàn)在2004年，當(dāng)年商品住宅新開工面積為2668.84萬平方米，此后也開始出現(xiàn)回落趨勢，2009年上海市商品住宅的新開工面積下降到1721.02萬平方米，相當(dāng)于2004年的64.5%。商品住宅新開工面積的變化趨勢意味著后續(xù)商品住宅新增供應(yīng)量的變化，在熱點(diǎn)城市的人口繼續(xù)增長時(shí)，新增住宅供應(yīng)量的下降必然會(huì)不斷推高房價(jià)。

第二，土地供應(yīng)量不足直接制約了住房供給的增加。2003年之后，北京商品住宅新開工面積的持續(xù)下降，其根源并不在于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)缺乏資金，而在于商品住宅土地供應(yīng)量的不足。2003年以來，北京多次未完成住宅供地計(jì)劃。比如，2005年，北京土地供應(yīng)計(jì)劃中住宅用地計(jì)劃為1950公頃，實(shí)際供應(yīng)880公頃，完成率為45%；2006年，土地供應(yīng)計(jì)劃中住宅用地計(jì)劃為1900公頃，實(shí)際供應(yīng)為1318公頃，完成率為70%。2008年，北京住宅供地約863公頃，完成計(jì)劃的51%。住宅用地供應(yīng)量的下降，不僅意味著后續(xù)開發(fā)規(guī)模的下降，也顯著推高了住宅用地價(jià)格。2005年之后，住宅用地價(jià)格顯著上升。

第三，投資投機(jī)性購房比例過高進(jìn)一步推高了北京房價(jià)。在新開工面積下降的同時(shí)，北京等部分熱點(diǎn)城市投資投機(jī)性購房的比例卻明顯高于其他地區(qū)。住宅新開工面積的下降造成新增住宅供應(yīng)量的下降本身就會(huì)推高房價(jià)，而投資投機(jī)性購房比例過高意味著支付能力更強(qiáng)的高收入者在需求端又進(jìn)一步推高了本已偏高的房價(jià)。

進(jìn)一步完善房地產(chǎn)調(diào)控政策的建議

房地產(chǎn)市場是受政策變化影響較大的市場，金融、土地、稅收等政策的變化都會(huì)直接影響到房地產(chǎn)市場的供給和需求，進(jìn)而造成短期內(nèi)供求形勢的變化，如果政策調(diào)整不當(dāng)，將可能加劇房地產(chǎn)市場的短期波動(dòng)。進(jìn)一步完善房地產(chǎn)市場調(diào)控政策，核心是要解決房地產(chǎn)市場頻繁大幅波動(dòng)問題及部分城市房價(jià)過高的問題，要在找準(zhǔn)房地產(chǎn)市場大幅波動(dòng)和部分城市高房價(jià)成因的基礎(chǔ)上，將短期調(diào)控政策和長期發(fā)展政策有機(jī)結(jié)合起來，加強(qiáng)金融、土地、稅收等各項(xiàng)政策協(xié)調(diào)配合，提高調(diào)控政策的科學(xué)性和預(yù)見性。具體來說，要從四方面著手。

一是要明確住房是居住品，在此基礎(chǔ)上，制定長期可持續(xù)的、以滿足自住型需求為主，抑制投資性需求的制度和政策。要通過進(jìn)一步完善需求方面的調(diào)控政策，使住房市場真正成為服務(wù)于自住型需求的市場。在具體的政策設(shè)計(jì)上，可有兩種選擇：一是可以對(duì)目前北京等城市出臺(tái)的限購等政策進(jìn)行總體評(píng)估基礎(chǔ)上，將鼓勵(lì)自住型需求（包括首次置業(yè)和改善型需求）、抑制投資投機(jī)性需求的調(diào)控政策進(jìn)一步完善，使限購政策既能夠切實(shí)抑制投機(jī)投資性需求，又不影響正常的首次置業(yè)和改善型需求。二是在不實(shí)行限購政策的情況下，通過在持有環(huán)節(jié)實(shí)行抑制投資投機(jī)性需求的稅收政策，防止少數(shù)人利用資金優(yōu)勢囤積住房買而不住。

二是宜實(shí)現(xiàn)中性的住房金融政策。從國內(nèi)外房地產(chǎn)市場波動(dòng)的歷程看，住房金融政策的變化將直接造成購房者支付能力的變化，進(jìn)而帶來房地產(chǎn)市場需求波動(dòng)和價(jià)格的變化。因此，要保障房地產(chǎn)市場在短期內(nèi)需求不發(fā)生大的波動(dòng)，必須防止住房金融政策在短期內(nèi)發(fā)生大的變化。保持住房金融政策的穩(wěn)定有兩種選擇：一是可以借鑒德國在住房金融政策方面的做法，實(shí)行固定的首付和貸款利率政策，即住房貸款的首付和利率在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)保持不變；二是實(shí)行首付和利率反向調(diào)節(jié)的政策，即利率降低時(shí)，增加首付比例；利率提高時(shí)，降低首付比例。通過利率和首付的反向調(diào)節(jié)，使購房人不因住房金融政策的變化而造成支付能力的變化。

三是根據(jù)人口總量和結(jié)構(gòu)變化情況，進(jìn)一步完善土地供應(yīng)市場化的政策體系。住房市場歸根結(jié)底要滿足人的居住需求，人口總量和結(jié)構(gòu)變化情況對(duì)住房需求情況具有重要影響。而住房供應(yīng)情況則主要取決于土地供應(yīng)情況和金融支持情況。因此，要根據(jù)人口總量和結(jié)構(gòu)變化情況，確定未來住宅需求變化趨勢，在此基礎(chǔ)上確定住宅供應(yīng)計(jì)劃，并出臺(tái)與之配套的土地、金融方面的政策。

四是要實(shí)行有利于住房流轉(zhuǎn)的稅收政策。提高住房資源配置效率，必須適當(dāng)提高住房的流轉(zhuǎn)性，使居民能夠通過換購住房持續(xù)改善居住條件。為此，有必要進(jìn)一步調(diào)整完善現(xiàn)行住房流轉(zhuǎn)方面的政策，建立起有利于住房流轉(zhuǎn)的稅收政策。