“小產(chǎn)權(quán)房”政策失敗成因與治理對(duì)策

陳 璟

“小產(chǎn)權(quán)房”政策失敗成因與治理對(duì)策

陳 璟

福建省國(guó)土資源宣傳教育中心

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，城市的地價(jià)房?jī)r(jià)不斷攀升，同時(shí)刺激著城市周邊農(nóng)村集體土地的升值。由于政府壟斷了土地一級(jí)市場(chǎng)，村集體無(wú)法把集體土地轉(zhuǎn)化為有形的資本進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)，于是就出現(xiàn)了所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”，并呈現(xiàn)一種愈演愈烈的蔓延之勢(shì)。該文按照政策分析的流程，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角分析有關(guān)政策出臺(tái)的原因，針對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”蔓延的現(xiàn)象闡明政策失敗的深層因素，并提出解決這一問(wèn)題的對(duì)策。

小產(chǎn)權(quán)房 政策分析 集體土地流轉(zhuǎn)

1 概念界定

所謂“小產(chǎn)權(quán)房”或“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”, 是針對(duì)“大產(chǎn)權(quán)房(即正規(guī)商品房) ”而言的, 一般是指在農(nóng)民集體所有的土地上(包括宅基地、農(nóng)村建設(shè)用地或農(nóng)用地等) 建設(shè), 未經(jīng)國(guó)有化征收, 未繳納土地出讓金等費(fèi)用, 向集體組織之外居民銷(xiāo)售的房屋。由于“小產(chǎn)權(quán)房”占用的是集體土地, 按照我國(guó)現(xiàn)行法律, 這類(lèi)土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或者作為農(nóng)民的宅基地, 土地所有權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。因此，事實(shí)上它沒(méi)有產(chǎn)權(quán), 更沒(méi)有國(guó)家的土地使用證和預(yù)售許可證，國(guó)土房管部門(mén)也不會(huì)給購(gòu)房合同備案, 業(yè)主所持的由鄉(xiāng)政府或村政府頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證并不受法律保護(hù)。現(xiàn)在, 大部分的“小產(chǎn)權(quán)房”是以“新農(nóng)村建設(shè)”、“舊村改造”的名義建造的，大概的流程是這樣的: 首先，村集體以舊村改造的名義立項(xiàng), 獲得規(guī)劃審批，同時(shí)以超過(guò)村民實(shí)際家庭數(shù)的數(shù)量申請(qǐng)宅基地用地指標(biāo), 然后將多出來(lái)的村民住宅拿到市場(chǎng)上公開(kāi)出售；或者村集體直接把手中宅基地用地指標(biāo)賣(mài)給開(kāi)發(fā)商，開(kāi)發(fā)商建筑住宅后，以商品房的名義在市場(chǎng)上進(jìn)行公開(kāi)出售。

2 相關(guān)觀點(diǎn)評(píng)述

近幾年來(lái)，“小產(chǎn)權(quán)房”發(fā)展迅猛，引起了政府的高度重視，國(guó)內(nèi)許多專(zhuān)家學(xué)者對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”進(jìn)行了深入的研究，試圖解決這一愈演愈烈的問(wèn)題。他們的研究成果在形式上呈現(xiàn)為學(xué)術(shù)論文、報(bào)紙或網(wǎng)絡(luò)文章，主要研究了以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

2.1 對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”法律認(rèn)可的問(wèn)題研究

針對(duì)這一問(wèn)題，各方的意見(jiàn)分歧較大，主要是持兩種截然不同的觀點(diǎn)。持肯定觀點(diǎn)的如王軼、周天勇、羅夫永、童大煥等，認(rèn)為“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)是公共利益和個(gè)人利益的帕累托改進(jìn)，是我國(guó)轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的一次契機(jī)。對(duì)于“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題，堵不如疏，政府應(yīng)該順勢(shì)而為，使這些房子合法化。持否定觀點(diǎn)的如李長(zhǎng)健、楊玉珍、曹俊、任志強(qiáng)等，認(rèn)為從根源上講，“小產(chǎn)權(quán)房”便宜是因?yàn)樗胺欠ā?，一旦合法化，?huì)危及到政府的權(quán)威。它不僅將危害到農(nóng)民的根本利益，對(duì)城鎮(zhèn)居民來(lái)說(shuō)，也會(huì)帶來(lái)投資的混亂，造成他們的損失。“小產(chǎn)權(quán)房”合法化很難理順各方的利益，應(yīng)該慎之又慎。

2.2 對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生原因的探討

王小喬、劉歆等人指出，不斷高漲的城市房?jī)r(jià)以及“比廉租房還廉價(jià)”、“比經(jīng)適房更經(jīng)濟(jì)”的價(jià)格是“小產(chǎn)權(quán)房”深受市場(chǎng)歡迎、屢禁不止的根本原因。潘石屹認(rèn)為是土地供應(yīng)不足導(dǎo)致了高房?jī)r(jià)以及“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)和違法占地案件的增多。武建東指出，導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的根本原因之一是近20年以來(lái)中國(guó)城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快。大規(guī)模的城市擴(kuò)張?jiān)斐闪酥袊?guó)歷史上的村鎮(zhèn)規(guī)模以最快的速度急劇減少，也直接促進(jìn)和造成“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題以規(guī)?；姆绞讲粩嗾Q生和運(yùn)轉(zhuǎn)[1]。另外，他認(rèn)為城鄉(xiāng)二元土地所有制剝奪了集體土地的部分開(kāi)發(fā)權(quán)和處分權(quán)，這也是政策束縛下“小產(chǎn)權(quán)房”出現(xiàn)的原因。陳錫文則從政府角度出發(fā)，認(rèn)為“小產(chǎn)權(quán)房”的蔓延是政府政策執(zhí)行不力的后果。

2.3 對(duì)解決“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題的研究

對(duì)于如何解決“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題，學(xué)者們眾說(shuō)紛紜，都從各自專(zhuān)業(yè)的角度去考慮問(wèn)題，難免有失偏頗。但大多數(shù)建議還是集中在如對(duì)小產(chǎn)權(quán)房實(shí)行租賃制、股份制、征收物業(yè)稅等方面，并提出很多改革城鄉(xiāng)二元土地制度、開(kāi)放農(nóng)村建設(shè)用地的指標(biāo)流轉(zhuǎn)等建議，在此不一一列舉。

3 政策分析

3.1 政策轉(zhuǎn)變歷程

1986年6月制定的《土地管理法》第四十一條規(guī)定：“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，其用地面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，并參照國(guó)家建設(shè)征用土地的標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。”這一規(guī)定，1988年12月29日全國(guó)人大常委會(huì)第一次修訂《土地管理法》時(shí)仍予以了保留。

1998年經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)第二次修訂后的《土地管理法》(1999年元旦起施行)，刪去了原土管法中第四十一條關(guān)于城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口的居民在集體土地上建房的許可性規(guī)定，增加了第四十三條關(guān)于“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”的新規(guī)定，新增加了第六十三條，即規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。

1999年5月6日制定的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知》(國(guó)辦發(fā)[1999]39號(hào)文件)第二條中明確規(guī)定，“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門(mén)不得為違法建造和購(gòu)買(mǎi)的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證”。

2007年12月制定的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》(國(guó)辦發(fā)[2007]171號(hào)文件)第二條中又重申，“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房’”。

3.2 政策轉(zhuǎn)變?cè)虻慕?jīng)濟(jì)學(xué)分析

微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)中心思想是，自由交換往往能使資源得到最優(yōu)化的配置，從而達(dá)到帕累托最優(yōu)，使全社會(huì)的福利最大化。很多學(xué)者分析過(guò)土地自由轉(zhuǎn)讓的經(jīng)濟(jì)利益。美國(guó)學(xué)者奧姆唐德認(rèn)為：限制土地轉(zhuǎn)讓將導(dǎo)致土地所有人難以獲得融資來(lái)提高土地價(jià)值，并且限制了土地所有人獲得投資回報(bào)的方式，從而使土地所有人減少對(duì)該土地的投資[2]。美國(guó)學(xué)者安德森和魯艾克對(duì)土地轉(zhuǎn)讓的問(wèn)題做了進(jìn)一步的實(shí)證分析，他們發(fā)現(xiàn)當(dāng)美國(guó)印第安人無(wú)法將其土地作為貸款擔(dān)保時(shí)，借款成本提高了，資本投資減少了。當(dāng)他們不能自由出讓他們的土地時(shí)，被限制轉(zhuǎn)讓的土地價(jià)值通常比無(wú)限制轉(zhuǎn)讓的土地價(jià)值低30%~40%[3]。即便如此，由于國(guó)情的不同，我們還是可以從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度考量我國(guó)出臺(tái)限制農(nóng)村宅基地上房屋自由轉(zhuǎn)讓政策的原因。

3.2.1限制轉(zhuǎn)讓以克服市場(chǎng)失靈從而實(shí)現(xiàn)效率目標(biāo)

限制轉(zhuǎn)讓可以比個(gè)人談判和司法救濟(jì)更為有效地解決以下幾種形式的市場(chǎng)失靈問(wèn)題：

1）信息不充分問(wèn)題。農(nóng)民處于社會(huì)的弱勢(shì)地位，獲取信息的渠道遠(yuǎn)不如城市居民或者開(kāi)發(fā)商多，一旦放開(kāi)交易，很容易在法律意識(shí)淡薄的情況下因不懂得如何保護(hù)自己的利益而處于劣勢(shì)。相反，作為潛在受讓方的利益集團(tuán)則會(huì)通過(guò)大規(guī)模的兼并獲得土地升值的大部分好處，從而導(dǎo)致貧富差距的進(jìn)一步增大。

2）公共資源過(guò)度開(kāi)采問(wèn)題。農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，而耕地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)。我國(guó)人均占有耕地面積逐年下降，耕地保護(hù)的壓力異常大。為防止農(nóng)村耕地被進(jìn)一步蠶食，國(guó)家制定了較嚴(yán)格的土地利用政策，對(duì)土地的利用方式做了詳細(xì)的規(guī)劃。一旦規(guī)劃被打破，原有的耕地可能面臨被挪作他用或被荒置的命運(yùn)，原本并不樂(lè)觀的耕地保護(hù)局面更是雪上加霜。

3）壟斷問(wèn)題。土地資源是一種不可再生的稀缺資源，如果開(kāi)放宅基地上房屋的自由轉(zhuǎn)讓?zhuān)芸赡芤鸫笠?guī)模的土地兼并，如此一來(lái)，大量土地被操控在利益既得者手中，必然會(huì)引起土地價(jià)格的上漲和土地交易的效率缺失。

4）外部性問(wèn)題。土地利用的外部性是指土地利用者使用土地所耗費(fèi)的成本中的一部分或全部由他人承擔(dān)，或者土地利用者使用土地所應(yīng)獲得的部分收益被他人獲得。主要分為土地利用權(quán)確定的即時(shí)外部性、土地開(kāi)發(fā)過(guò)程的外部性及土地利用過(guò)程的外部性。宅基地上房屋的自由買(mǎi)賣(mài)必然導(dǎo)致土地利用外部性的產(chǎn)生，引起土地利用者的利益失衡以及土地資源的不合理配置。

3.2.2限制轉(zhuǎn)讓以實(shí)現(xiàn)分配目標(biāo)

一些對(duì)物的自由轉(zhuǎn)讓進(jìn)行限制的制度被認(rèn)為是為了實(shí)現(xiàn)分配目標(biāo)，即將這些物或其相關(guān)的利益分配給社會(huì)上的一個(gè)特定集團(tuán)。由于我國(guó)的社會(huì)保障體制還沒(méi)有完全建立起來(lái)，為了保障農(nóng)民的基本生活，且因其集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，國(guó)家無(wú)償給予農(nóng)民宅基地的使用權(quán)。同時(shí)，為了防止農(nóng)民在自由交易中失去生存必需的宅基地而無(wú)所保障，國(guó)家限制宅基地房屋的轉(zhuǎn)讓。

3.2.3政府處于父母式的關(guān)愛(ài)主義而限制轉(zhuǎn)讓

父母式關(guān)愛(ài)主義通常是指國(guó)家為某些人的真正福利、快樂(lè)、需要或利益而干預(yù)這些人的行動(dòng)自由的指導(dǎo)方針[4]。政府認(rèn)為即使在有充分的信息和良好的競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)的市場(chǎng)上，出賣(mài)宅基地對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)還是不符合其自身利益的，相反保有宅基地既符合農(nóng)民的最佳利益，也符合整個(gè)社會(huì)的共同利益。

3.2.4為了私利而限制物的流通

西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論表明：政府控制市場(chǎng)的行為常常被用來(lái)服務(wù)于某些特定的利益集團(tuán)，干預(yù)市場(chǎng)的政府監(jiān)管制度往往被認(rèn)為是政治家為了謀求政治利益而應(yīng)一些利益集團(tuán)的訴求制定的。雖然上述理論在我國(guó)的使用范圍有限，但也提供了一個(gè)思考的角度。我國(guó)對(duì)物的轉(zhuǎn)讓方和被轉(zhuǎn)讓方的身份和其他限制往往授予市場(chǎng)上已經(jīng)存在的轉(zhuǎn)讓方和被轉(zhuǎn)讓方在一定程度上的壟斷權(quán)力[5]。農(nóng)村宅基地建房限制流轉(zhuǎn)制度意味著農(nóng)村集體的宅基地使用權(quán)不能自由流轉(zhuǎn)給集體外的成員，而只能被當(dāng)?shù)卣鳛閲?guó)有后才能真正進(jìn)入市場(chǎng)。故當(dāng)?shù)卣蛽碛辛藢?duì)農(nóng)村集體土地的征用及轉(zhuǎn)讓的壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而可以瓜分壟斷帶來(lái)的巨額利潤(rùn)。

3.3 “小產(chǎn)權(quán)房”蔓延的原因分析

2009年中國(guó)城市發(fā)展高峰論壇暨《城市藍(lán)皮書(shū)》發(fā)布統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2007年上半年，小產(chǎn)權(quán)房已達(dá)到現(xiàn)存全國(guó)實(shí)有村鎮(zhèn)房屋建筑面積330億平方米的20%以上。全國(guó)政協(xié)委員、建設(shè)部房地產(chǎn)估價(jià)與房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)專(zhuān)家委員會(huì)委員郭松海曾提供數(shù)據(jù)，僅北京一地，小產(chǎn)權(quán)房總量占到了市場(chǎng)在售樓盤(pán)總量的15%~20%，而深圳這類(lèi)住房占的比重更高達(dá)40%~50%?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”呈燎原之勢(shì)充分說(shuō)明了限制農(nóng)村宅基地房屋自由轉(zhuǎn)讓政策的失敗，究其原因，可歸結(jié)為以下三點(diǎn)：

3.3.1政策相對(duì)人不配合

近年來(lái)，我國(guó)城市化、工業(yè)化快速發(fā)展，大、中專(zhuān)畢業(yè)生每年約有1000萬(wàn)人，大部分留在城鎮(zhèn)中。而農(nóng)村每年約有2000 萬(wàn)人轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口。在流動(dòng)人口方面，僅農(nóng)民工就有約2億人，城鎮(zhèn)基本住房需求巨大。但是，目前我國(guó)城鎮(zhèn)商品房?jī)r(jià)格居高不下，中高價(jià)商品房供應(yīng)過(guò)多，低價(jià)位商品房供應(yīng)過(guò)少，大部分中低階層人群缺乏對(duì)商品房的購(gòu)買(mǎi)能力，通過(guò)商品房的途徑，其需求難以得到完全滿足。1998 年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》中，承諾建立和完善多層次的城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系，至今沒(méi)有很好建立起來(lái)。廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房建設(shè)滯后，遠(yuǎn)不能滿足城鎮(zhèn)中低收入家庭基本需求。在這種情況下，城鄉(xiāng)結(jié)合部的“小產(chǎn)權(quán)房”，便成為滿足城鎮(zhèn)中低階層住房需求的重要補(bǔ)充途徑。與商品房相比，“小產(chǎn)權(quán)房”價(jià)格低廉。如北京通州、順義等地區(qū)出現(xiàn)的小產(chǎn)權(quán)房，其房?jī)r(jià)多在每平方米2500元~4000 元之間，僅為四環(huán)內(nèi)商品房?jī)r(jià)格的25%~ 30%[6]。對(duì)購(gòu)房者來(lái)說(shuō)，即使“小產(chǎn)權(quán)房”存在風(fēng)險(xiǎn)，面對(duì)如此大的價(jià)格差異，也有可能購(gòu)買(mǎi)“小產(chǎn)權(quán)房”而舍棄商品房。

而政策相對(duì)人的另一方——集體組織和農(nóng)民們，他們也存在著違背政策的動(dòng)機(jī)。在國(guó)家提出將農(nóng)村宅基地整理與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來(lái)的背景下，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體經(jīng)濟(jì)組織在本村集體土地上集中建設(shè)農(nóng)民住宅樓，除安置本集體經(jīng)濟(jì)組織成員外，將多余的房屋賣(mài)給非本集體組織成員以牟取自身利益?？紤]到集體土地即使不用于建造“小產(chǎn)權(quán)房”, 也有可能被國(guó)家征用而出讓給開(kāi)發(fā)商進(jìn)行開(kāi)發(fā),這當(dāng)中利潤(rùn)的差值會(huì)順理成章地從土地所有人的口袋轉(zhuǎn)移至政府的囊中。從自身利益的角度出發(fā), 農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織尋找到以自己獨(dú)有的方式實(shí)現(xiàn)自己的經(jīng)濟(jì)訴求也并不難理解了。

3.3.2政策本身存在問(wèn)題

從產(chǎn)權(quán)理論的角度來(lái)看，有效的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)安排是市場(chǎng)機(jī)制有效的前提和基礎(chǔ)，合理的產(chǎn)權(quán)安排不僅可以降低交易費(fèi)用，而且可以激勵(lì)產(chǎn)權(quán)主體進(jìn)行創(chuàng)新以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。而目前在我國(guó)二元經(jīng)濟(jì)體制下，中國(guó)所有的土地都是國(guó)有土地，集體土地所有權(quán)不是真正意義上的所有權(quán)，而是在政府管制下的“準(zhǔn)所有權(quán)”或“大使用權(quán)”。國(guó)家對(duì)這兩個(gè)產(chǎn)權(quán)主體采取不同的管理方法，這造成了我國(guó)城市土地與農(nóng)村土地在權(quán)利結(jié)構(gòu)、管理模式和市場(chǎng)上的絕對(duì)分割。在我國(guó)現(xiàn)有的土地二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，國(guó)有土地和集體土地所有權(quán)權(quán)利的不對(duì)等、農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)能的殘缺，以及所有權(quán)主體界定的不清晰，導(dǎo)致了土地資源配置的無(wú)效，“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象正是我國(guó)這種殘缺的二元土地制度產(chǎn)權(quán)“初始”安排的結(jié)果[7]。

3.3.3政策投入不夠，政策執(zhí)行無(wú)動(dòng)力

1999年后“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)，有基層政府一定程度的支持，得到了一些縣政府尤其是鄉(xiāng)一級(jí)政府的默許。由于中央、地方之間的信息傳遞鏈太長(zhǎng)，而監(jiān)管總是滯后于實(shí)際生活的，因此需要時(shí)間收集信息做出判斷。當(dāng)中央政府發(fā)現(xiàn)并看清“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題時(shí)，已經(jīng)面對(duì)兩種選擇：一是容忍或默許，甚至支持特定地方政府的制度創(chuàng)新；二是否定或反對(duì)，甚至制裁地方政府的這種制度創(chuàng)新。排除中央政府容忍、默許、支持的情況，當(dāng)出現(xiàn)為中央政府所否定或反對(duì)，甚至制裁的地方政府制度創(chuàng)新時(shí)，“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題已經(jīng)變成全國(guó)性問(wèn)題，從而導(dǎo)致中央政府必須支付很高的糾正成本。而“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題的治理，雖關(guān)系到保護(hù)耕地、保障糧食安全等與國(guó)計(jì)民生有關(guān)的大事，但由于地方政府難以從治理中得到補(bǔ)償其治理成本的收益，而放縱“小產(chǎn)權(quán)房”客觀上卻有利于填補(bǔ)房地產(chǎn)市場(chǎng)的缺陷，推卸其建立住房保障體系的社會(huì)責(zé)任，而負(fù)面效應(yīng)則可由整個(gè)國(guó)家“買(mǎi)單”，因此地方政府沒(méi)有治理的動(dòng)力。

此外，在實(shí)際操作中，由于相關(guān)法律法規(guī)的缺失和不完善，政府對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的治理主要停留在打擊方面，很難從源頭上遏制。另外，由于涉及國(guó)土資源部門(mén)、建設(shè)部門(mén)、甚至國(guó)家相關(guān)立法、執(zhí)法部門(mén)，處在各職能管理部門(mén)的交叉點(diǎn)上的“小產(chǎn)權(quán)房”表面有很多部門(mén)管，實(shí)際上卻是誰(shuí)都沒(méi)有做到真正有效和全面的管理。

4 政策調(diào)整建議

我國(guó)集體土地資源占我國(guó)國(guó)土面積的一半，如果集體土地產(chǎn)權(quán)繼續(xù)不能得到有效保障，不僅糧食安全得不到保證，而且林權(quán)、草權(quán)也落不到實(shí)處，“公地悲劇”將繼續(xù)加劇水土流失和土地荒漠化的進(jìn)程，造成生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步惡化[8]。因此，政策調(diào)整已經(jīng)很急迫地?cái)[在了我們面前。如何處置“小產(chǎn)權(quán)房”將影響到我國(guó)土地政策的全面調(diào)整，鑒于此，政策的出臺(tái)應(yīng)當(dāng)慎之又慎。

4.1 對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”處理建議

筆者認(rèn)為，對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”處理的原則應(yīng)該是在保護(hù)國(guó)家利益的基礎(chǔ)上, 盡可能地維護(hù)農(nóng)民、受買(mǎi)人等弱勢(shì)群體的利益；對(duì)違法行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊與處罰, 以儆效尤；并在完善法律體系的同時(shí), 將我國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)導(dǎo)入有序健康發(fā)展的軌道。建設(shè)部房地產(chǎn)估價(jià)與房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)專(zhuān)家委員會(huì)委員郭松海指出, “解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題是一場(chǎng)體制、政策和民生的艱難博弈, 任何極端一刀切的解決辦法, 都是不現(xiàn)實(shí), 也是危險(xiǎn)的?！睂?duì)于已建成的違反土地利用總規(guī)劃的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目, 不能心慈手軟, 應(yīng)堅(jiān)決予以拆除。對(duì)于部分符合土地利用總體規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”, 其中尚未出售的, 可由政府統(tǒng)一沒(méi)收, 進(jìn)行建筑質(zhì)量驗(yàn)收, 合格后納入經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房或農(nóng)民安置房等, 用于當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)保障；已經(jīng)出售的, 對(duì)開(kāi)發(fā)商與所有權(quán)出讓者進(jìn)行處罰、補(bǔ)交土地出讓金及補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)后, 承認(rèn)其合法地位, 允許進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行正常交易與管理, 購(gòu)買(mǎi)者取得相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)證明（見(jiàn)圖1）。

圖1 “小產(chǎn)權(quán)房”分類(lèi)處置圖

4.2 從根源上解決“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題須采取的措施

當(dāng)然，對(duì)于現(xiàn)有“小產(chǎn)權(quán)房”的處理僅僅只能遏制“小產(chǎn)權(quán)房”的蔓延。要想從根源上解決“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題，必須完善相應(yīng)的法律法規(guī)，明確相關(guān)的政策，引導(dǎo)“小產(chǎn)權(quán)房”走上正軌。具體的措施如下：

4.2.1改變城鄉(xiāng)二元土地制度，統(tǒng)一土地市場(chǎng)，同地同權(quán)

我國(guó)城鄉(xiāng)二元的土地征收與管理制度是“小產(chǎn)權(quán)房”潛在收益不確定和大量交易成本存在的根源。二元的土地制度導(dǎo)致農(nóng)村集體土地的所有權(quán)界定不清晰、權(quán)能殘缺。在這種制度下，國(guó)家壟斷了農(nóng)村集體土地使用權(quán)交易市場(chǎng)，剝奪了農(nóng)村集體土地所有者對(duì)土地使用權(quán)的最終處分權(quán)，嚴(yán)重影響了資源的優(yōu)化配置。因此，當(dāng)二元的土地制度和我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度發(fā)生矛盾時(shí)，我們只有變革二元的土地征收與管理制度來(lái)解決“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題。當(dāng)務(wù)之急是將農(nóng)民集體土地所有權(quán)和國(guó)有土地所有權(quán)同等對(duì)待、同等保護(hù)，使農(nóng)村集體土地與國(guó)家所有土地以平等的身份進(jìn)入市場(chǎng)，打破政府壟斷非農(nóng)建設(shè)用地的格局，讓農(nóng)民合法規(guī)范地參與城市化建設(shè)過(guò)程中的土地增值收益分配。

4.2.2制定與宅基地相關(guān)的法律、法規(guī)，規(guī)范農(nóng)村宅基地的使用、流轉(zhuǎn)

目前，我國(guó)農(nóng)村房屋建設(shè)缺乏規(guī)劃，宅基地和房屋閑置情況嚴(yán)重，造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。國(guó)家應(yīng)該以治理“小產(chǎn)權(quán)房”為契機(jī)，出臺(tái)與宅基地使用與流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律、法規(guī)，對(duì)農(nóng)村建房進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，集約使用農(nóng)村宅基地，清理占用耕地的宅基地。在保障農(nóng)民集體基本住房條件和權(quán)利的基礎(chǔ)上，對(duì)建在農(nóng)村宅基地上的“小產(chǎn)權(quán)房”進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)劃和審批，約束“小產(chǎn)權(quán)房”的無(wú)序開(kāi)發(fā)建設(shè)。

4.2.3結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，制定與“小產(chǎn)權(quán)房”開(kāi)發(fā)、建設(shè)與流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律、法規(guī)

制定與“小產(chǎn)權(quán)房”開(kāi)發(fā)、建設(shè)與流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律、法規(guī)，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃制定有步驟、有層次的集體開(kāi)發(fā)計(jì)劃，責(zé)成有關(guān)部門(mén)在調(diào)研的基礎(chǔ)上制定生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)、引資規(guī)模和行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，規(guī)范“小產(chǎn)權(quán)房”的發(fā)展。目前，“小產(chǎn)權(quán)房”處于職能部門(mén)的監(jiān)管真空狀態(tài)，因此，應(yīng)該制定相應(yīng)的法律，承認(rèn)“小產(chǎn)權(quán)房”的合法性，明晰所有者的產(chǎn)權(quán)，保障“小產(chǎn)權(quán)房”流轉(zhuǎn)的順暢。相關(guān)的職能部門(mén)應(yīng)該對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的管理，比照城市房地產(chǎn)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，制定在政府主導(dǎo)下的“小產(chǎn)權(quán)房”開(kāi)發(fā)建設(shè)的技術(shù)性指標(biāo)，保障農(nóng)村生態(tài)的良性循環(huán)[7]。

4.2.4 “小產(chǎn)權(quán)房”的發(fā)展還需要相應(yīng)的外圍制度與其配合，其中一個(gè)是稅收制度

當(dāng)前，“小產(chǎn)權(quán)房”廉價(jià)的其中一個(gè)原因在于其不用繳納稅費(fèi)，這有違市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公平原則。因此，應(yīng)該比照城市房地產(chǎn)建立與“小產(chǎn)權(quán)房”開(kāi)發(fā)、建設(shè)和流轉(zhuǎn)相關(guān)的稅收體制。但是，鑒于“小產(chǎn)權(quán)房”與城市房地產(chǎn)在性質(zhì)上的區(qū)別，政府在稅種和稅率方面應(yīng)該謹(jǐn)慎?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”發(fā)展的另一個(gè)外圍制度就是農(nóng)村集體土地法律上的所有權(quán)和事實(shí)上的所有權(quán)的統(tǒng)一。在當(dāng)前的制度下，農(nóng)村集體土地在法律上是農(nóng)民集體所有，但在實(shí)際操作中實(shí)為村委會(huì)或鄉(xiāng)政府所有；因此，在“小產(chǎn)權(quán)房”的開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中，普通農(nóng)民的權(quán)益會(huì)受到侵害。國(guó)家應(yīng)該將農(nóng)村集體土地事實(shí)上的所有權(quán)界定清楚，以保障普通農(nóng)民的權(quán)益，增加村委會(huì)和鄉(xiāng)政府一級(jí)權(quán)利尋租的成本[7]。

[1] 武建東.《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》強(qiáng)行拉開(kāi)解決中國(guó)小產(chǎn)權(quán)房的序幕[EB/OL]. http://house.focus.cn/news/2008-01-29/427024.html, 2008-01-29.

[2] Johnson Omotunde. Economic Analysis: the Legal Framework and Land Tenure Systems[J]. Journal of Law and Economics, 1972(15).

[3] Terry Anderson , Dean Lueck. Land Tenure and Agricultural Productivity on Indian Reservations[J]. Journal of Law and Economics, 1992(35).

[4] Gerald Dworkin, Paternalism, in Richard Wasserstrom(ed.),Morality and Law, 1971.

[5] 張卿.行政法限制物自由流通制度的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析——兼評(píng)我國(guó)農(nóng)村宅基地建房的限制流轉(zhuǎn)制度[M].武漢: 武漢大學(xué)出版社,2008.

[6] 葉槽.無(wú)需逼問(wèn)開(kāi)發(fā)成本 “小產(chǎn)權(quán)房”挑開(kāi)高房?jī)r(jià)真相[EB/OL]. http:// house.focus.cn/news/2007-06-22/327052.html

[7] 李琴燕.“小產(chǎn)權(quán)房”存在的合理性分析[D].北京:中國(guó)政法大學(xué),2009.

[8]曾永昌.試析土地宏觀調(diào)控體系的制度缺陷、產(chǎn)生原因、可能后果[EB/OL]. http://rdi.cass.cn/show_news.asp?id=13345, 2007-02-06.