低碳經(jīng)濟視角下政府考評機制的創(chuàng)新

李悅 王建中

低碳經(jīng)濟視角下政府考評機制的創(chuàng)新

李悅 王建中

低碳經(jīng)濟是以低能耗、低污染、低排放為基礎的經(jīng)濟模式，是在全球氣候變化和能源危機下產(chǎn)生的新型的發(fā)展方式，是人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的基本要求和必然趨勢。為促進低碳經(jīng)濟，改變傳統(tǒng)的發(fā)展模式，協(xié)調(diào)好環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的關系,本文從政府考評機制的角度出發(fā),按照指標體系的構建原則，依據(jù)模糊層次綜合分析法，建立了綠色政績考評指標體系框架，以推動我國低碳經(jīng)濟的發(fā)展水平。

低碳經(jīng)濟政府綠色政績考評體系模糊層次綜合分析法

一、引言

低碳經(jīng)濟是以低能耗、低污染、低排放為基礎的經(jīng)濟模式，是人類社會繼農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明之后的又一次重大進步。它通過大幅度提高能源利用效率，大規(guī)模使用可再生能源與低碳能源，大范圍研發(fā)溫室氣體減排技術，建設低碳社會，維護生態(tài)平衡。發(fā)展低碳經(jīng)濟是一場涉及生產(chǎn)方式、生活方式、價值觀念、國家權益和人類命運的全球性革命；發(fā)展低碳經(jīng)濟，是中國走可持續(xù)發(fā)展道路的必然選擇。

長期以來，我國在政府政績考核方面過分注重經(jīng)濟業(yè)績,形成了環(huán)境保護與經(jīng)濟增長的失衡。因此,要想從根本上解決低碳經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟增長之間的矛盾和沖突,就必須徹底轉(zhuǎn)變片面追求經(jīng)濟增長的錯誤的發(fā)展觀,通過改革政府政績考核制度,即實行綠色政績考評考核，把生態(tài)環(huán)境保護指標納入政府政績考核的指標體系,引導各地方各級政府樹立科學的發(fā)展觀和政績觀。

本文在發(fā)展低碳經(jīng)濟的背景下，提出轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的政府考評機制，探討建立經(jīng)濟綜合發(fā)展、社會和諧發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護發(fā)展的綠色考評內(nèi)容體系，使政府在施政中既重視經(jīng)濟效益、社會效益，又重視生態(tài)效益。這不僅有利于社會的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)性發(fā)展，同時對我國切實可行的發(fā)展低碳經(jīng)濟提供了良好的制度保障。

二、綠色政績考評的涵義、特征、建立原則

1.政府政績考評的涵義

從經(jīng)濟學的投入——產(chǎn)出關系上定義，政府政績考評是指對一定時期某一特定政府管理過程中就政府各個方面的投入、產(chǎn)出的關系所反映的績效進行評定和劃分等級。從考評內(nèi)容上定義，政府政績考評就是根據(jù)一定時期政府政績評估的目標和評估標準，運用科學的考評技術和方法對政府整體工作的效率、效果、經(jīng)濟、公平等全面進行分析與客觀評價的過程。

綠色政績則融入“綠色價值觀”、“生態(tài)政績觀”價值理念，從是否以全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展為根據(jù)、是否以正確處理好經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的關系、是否以有效促進人與自然、社會和諧發(fā)展等，對地方政府實施低碳經(jīng)濟的效果進行客觀全面真實的評價。

與以往的政績考評不同的是，綠色政績考評改變了片面追求經(jīng)濟增長方式，統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟數(shù)量和經(jīng)濟質(zhì)量、效益，是經(jīng)濟、社會、環(huán)境的全面發(fā)展的傾向。

2．綠色政績考評的特征

傳統(tǒng)的政績考評，對經(jīng)濟以外的其他價值的重視度相對較低，僅局限于對經(jīng)濟的片面增長，忽視了經(jīng)濟運行質(zhì)量、社會效益和環(huán)境保護的可持續(xù)性。綠色政績考評，是站在生態(tài)發(fā)展理論的基礎上，遵循經(jīng)濟合理性、社會合理性、生態(tài)合理性“三位一體”原則，把對經(jīng)濟總量、速度增長的追求作為考評所追求的多元價值中的一個組成部分，將考評內(nèi)容從經(jīng)濟領域擴展到自然、社會多領域，納入了諸如科技創(chuàng)新、社會保障、民生改善等反映社會效益的基本內(nèi)容，促使政府行為向經(jīng)濟、社會文明、環(huán)境優(yōu)化、資源持續(xù)利用和生態(tài)良性循環(huán)的方向發(fā)展。

3.綠色政績考評的原則

綠色政績考評指標體系是一個復雜的體系，涉及到環(huán)境、資源、社會、居民、經(jīng)濟、政策等多個方面，需要選取相應的指標，并形成評價指標體系。在構建各地方政府綠色政績考評指標體系時，應遵循以下原則：

⑴導向性

綠色政績考評的目的就是規(guī)范、引導各地方政府領導向低碳經(jīng)濟發(fā)展的方向和目標發(fā)展?？荚u應充分體現(xiàn)低碳經(jīng)濟建設的節(jié)能減排，做到既考慮可持續(xù)發(fā)展的問題，又顧及目標的可及性問題，從而達到既能真實地體現(xiàn)科學發(fā)展觀和發(fā)展低碳經(jīng)濟對各地方政府的客觀要求，又能對政府的行為加以控制、引導、使之向低碳經(jīng)濟的發(fā)展目標不斷努力。

⑵系統(tǒng)性

綠色政績考評要從各地方政府的職能出發(fā)，根據(jù)各內(nèi)容和本地區(qū)實際情況，綜合考慮各個內(nèi)容要素的合理構成及邏輯關聯(lián)度，進行系統(tǒng)分析，合理確定。反映出不同維度之間，相同維度中不同內(nèi)容之間的相互聯(lián)系，使考評的各要素能滿足系統(tǒng)化的要求，實現(xiàn)系統(tǒng)的最優(yōu)化。

⑶可測性

可測性是指考評內(nèi)容要素所需的信息，應具有合法的來源及可靠、可信的收集途徑和較強通用性，并盡量減小主觀因素的影響，以確保信息的正確性和一致性。所確定的考評內(nèi)容要素無論是定性的，還是定量的內(nèi)容要素，其概念含義應該清晰，便于操作。

⑷可比性

可比性是指考評結果要能在橫向和縱向上進行比較，按照工作共同點設置考評內(nèi)容要素，需講究統(tǒng)一性，即同一指標的涵義、口徑范圍、計算辦法、計算時間和空間范圍等必須統(tǒng)一，各考評內(nèi)容要素與相對應的各類統(tǒng)計指標等也必須統(tǒng)一，使考評出的結果，能在同一地區(qū)的不同時期間進行比較，能在同一時期不同地區(qū)間進行比較。同時，所考慮的考評內(nèi)容要素，既要充分體現(xiàn)各地方實際需要與客觀條件的相對穩(wěn)定性，又要對地方未來的發(fā)展趨向有所預見，并努力保持一定的穩(wěn)定性。

⑸可用性

可用性是指在滿足考評目的需要的前提下，從各地方實際及考評人員能力素質(zhì)出發(fā)，每個具體指標的設置和劃分不僅要能反映政府政績的優(yōu)劣，而且要便于對各地方政府的工作成果的數(shù)據(jù)采集、計量和考評。要盡可能的簡單易懂，讓廣大參評對象所理解。

三、低碳經(jīng)濟發(fā)展下的綠色政績考評指標體系的構建

1.考評指標體系的框架

發(fā)展低碳經(jīng)濟是一項涉及面廣、綜合性很強的系統(tǒng)工程。為了科學合理地保證低碳經(jīng)濟的發(fā)展狀況，利用相應的數(shù)據(jù)信息資料，建立一套設計合理、操作性較強的政府綠色政績考評指標體系，為有效地實施低碳經(jīng)濟管理及決策提供數(shù)據(jù)支持是十分必要的。低碳經(jīng)濟的發(fā)展涉及社會、經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、技術、生活等多方面，因此，根據(jù)以上原則將綠色政績考評指標體系分為四個層次，如表一。

2.指標體系的相關解釋

⑴經(jīng)濟發(fā)展指標

經(jīng)濟發(fā)展指標是政府考評中的一個重要方面，主要是指政府對所管轄地區(qū)經(jīng)濟工作方面的考評。在該指標中，突出強調(diào)的是政府工作的經(jīng)濟性和效益性。

①GDP

國內(nèi)生產(chǎn)總值是指在一定時期內(nèi)(一個季度或一年)，一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟中所生產(chǎn)出的全部最終產(chǎn)品和勞務的價值，常被公認為衡量國家或者地區(qū)經(jīng)濟狀況的最佳指標。

②人均GDP增長率

人均GDP增長率=（當年人均GDP－前1年人均GDP）/前1年人均GDP

以上兩項指標越高，表明該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平越高。

⑵社會發(fā)展指標

社會發(fā)展指標是指在經(jīng)濟發(fā)展基礎上社會全面運行情況，包括當?shù)鼐用竦纳钏胶唾|(zhì)量及生存環(huán)境。在該指標中，主要體現(xiàn)政府工作的效果性和讓人民滿意的服務宗旨。

①人均可支配收入增長率

人均可支配收入指個人收入扣除向政府繳納的個人所得稅、遺產(chǎn)稅和贈與稅、不動產(chǎn)稅、人頭稅、汽車使用稅以及交給政府的非商業(yè)性費用等以后的余額。

人均可支配收入增長率=（報告期人均可支配收入/基期人均可支配收入）/居民消費價格指數(shù)× 100%

人均可支配收入即用家庭可支配收入除以家庭人口。

②城鎮(zhèn)化覆蓋率

城鎮(zhèn)化率通常用市人口和鎮(zhèn)人口占全部人口的百分比來表示，用于反映人口向城市聚集的過程和聚集程度。

③機動車總量

包含小轎車、公交車、運輸車輛等在內(nèi)的機動車；該指標越大，越不利于低碳經(jīng)濟的發(fā)展。

⑶環(huán)境發(fā)展指標

環(huán)境發(fā)展指標是對居民的生活環(huán)境的考評，既反映能源的利用情況，又考慮污染排放量和綠化情況。通過這個指標的考評，對各地方政府在生產(chǎn)環(huán)境、生活環(huán)境、生態(tài)環(huán)境向低碳經(jīng)濟循環(huán)方向發(fā)展有著直接推動作用。

①綠化覆蓋率

綠化覆蓋率=綠地總面積/地區(qū)用地總面積× 100%

②森林覆蓋率

森林覆蓋率是指有林地面積占土地總面積的百分比，反映一個國家或地區(qū)森林資源的豐富程度及綠化程度。

⑷技術發(fā)展指標

技術發(fā)展指標，主要考評政府在在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構、降低碳排放上的技術投入程度。在該指標中，主要使各地方政府認識到生態(tài)效益的經(jīng)濟競爭力。

表1 綠色政績考評指標體系

四、綠色政績考評體系的評價方法

1.基于層次分析法計算出綠色政績考評指標體系的一、二、三級指標的權重

層次分析法（AHP）是一種決策思維方式，以解決因素復雜系統(tǒng)特別是難以定量描述的社會系統(tǒng)的分析方法。其最重要的特點是：定性和定量的相互結合。其基本的思路是：將復雜的問題分解成多個組成要素，將這些因素按照一定的規(guī)則進一步的分解和排列組合，形成有序的梯級層次結構。

用層次分析法確定指標權重的方法是，通過各個層級的指標進行“兩兩”比較，再轉(zhuǎn)為對這些指標的整體權重進行排序判斷，最后確立各指標的權重。與此同時，也要結合一些其他的評價方法，如專家咨詢、小組討論等方法，分別對一級指標、二級指標、三級指標進行評估。最后，采用加權平均數(shù)法計算權重系數(shù),再對加權平均數(shù)歸一化處理后，得到一級、二級、三級指標的權重系數(shù)值分別為W,Wi,Wij。

2.對綠色政績考評指標體系中各級指標的模糊綜合評價

綠色政績考評指標體系所考慮的因素很多，也較為復雜。許多因素具有不確定性和不精確性，多數(shù)指標具有模糊性；而且專家的評議也往往是模糊推理和判斷。根據(jù)建立的綠色政府績效考評指標體系，應該先按照不同層次對每一類指標進行綜合評估，在對評判結構進行類別之間的高層次綜合評價，即多層次模糊評判預測。其基本步驟為：

⑴確定影響綠色政績考評的子系統(tǒng)集，記為V= {v1,v2,……,vn},n個評價子系統(tǒng)。如V={經(jīng)濟發(fā)展指標，社會發(fā)展指標，環(huán)境發(fā)展指標，技術發(fā)展指標}。

⑵確定影響第i個（i=1,2,……,n）評價子系統(tǒng)政績的評價準則集，記為vi={vi1,vi2,……，vim},表示第i個評價子系統(tǒng)共m個評價準則。如，經(jīng)濟發(fā)展指標={經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構指標，經(jīng)濟效益指標}。

⑶確定影響第i個評價于系統(tǒng)的第j個（j=1,2,……，m）準則層下的基礎評價指標集，記為vij={vij1, vij2,……,vijo},表示第i個評價子系統(tǒng)的第j個準則層共o個基礎評價指標。如，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構指標={第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP比重，第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP比重，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP比重，綠色產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP比重}。

⑷設Vij中每個基礎指標的權重分配為Wij= {wij1,wij2,……,wijo},對應的評語集為U={u1,u2,……,up},共p個等級，如U={很低，較低，一般，較高，很高}，Vij中每個基礎指標的隸屬度組成的隸屬關系矩陣為

RijgH表示在第i個評價子系統(tǒng)的第j個準則中，第g個（g=1,2,……,o）個基礎指標對于等級H（H=1, 2,……，p）的隸屬度。對第i個評價子系統(tǒng)的j個準則層的基礎評價指標即Vij的基礎指標，按模糊綜合評價的原始模型對三級指標的進行模糊評價，可得到第i個評價子系統(tǒng)的第i個準則層的模糊評價結果為：

Bij=WijoRij=（bij1bij2…bijp）

⑸依據(jù)上述思路可得Vi中m個準則層的模糊評價矩陣為

bikH表示第i個評價子系統(tǒng)的第k個（k=1,2,……,j）準則層對于等級H(H=1,2,……,p)的隸屬度，設Vi中每個準則層的權重分配為Wi=(wi1,wi2,……, wij)，對第j個系統(tǒng)的準則層指標即Vi的準則層，按模糊綜合評價的原始模型對二級指標進行評價，可得第i個評價子系統(tǒng)的模糊評價結果為：

⑹依據(jù)上述思路可得V中的n個評價子系統(tǒng)的模糊評價矩陣為

biH表示綠色政績考評體系中i個評價子系統(tǒng)對于等級H(H=1,2,……,p)的隸屬度，設V評價子系統(tǒng)的權重分配為W=(w1,w2,……,wn)，對綠色政績考評子系統(tǒng)即V的評價子系統(tǒng)，按模糊綜合評價的原始模型對一級指標進行評價，可得綠色政績考評體系的模糊評價結果為

bH表示綠色政績考評體系對等級H(H=1,2,……,p)的隸屬度。

⑺計算綠色政績考評體系評價值P=b*CT

其中C為每個等級的代表值后者平均值組成的模糊評語行向量。

模糊綜合評價模型通常在進行綜合評級的時候分為五個標準，被評價對象分為很好、好、一般、差、很差，通過模糊綜合評價模型的計算公式其結果也被分為0-0.2,0.2-0.4,0.4-0.6，0.6-0.8,0.8-1.0五個檔次。通過對某一地區(qū)政府政績考評的模糊綜合評價就可得出其綠色政績是屬于哪一個標準。

五、結論

將綠色政績考評作為考察地區(qū)政府工作考評機制，轉(zhuǎn)變了片面追求經(jīng)濟增長的發(fā)展觀，既體現(xiàn)科學發(fā)展觀要求的政府綜合考核評價的要求，又是加強發(fā)展低碳經(jīng)濟，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、環(huán)境和諧統(tǒng)一發(fā)展的必然選擇，具有現(xiàn)實可行性。本文對各地區(qū)政府的政績進行綠色考評設想，是站在低碳經(jīng)濟發(fā)展背景下，遵循了綠色價值觀的核心理念，從經(jīng)濟發(fā)展指標、社會發(fā)展指標、環(huán)境發(fā)展指標、技術發(fā)展指標這四個指標對各地方政府的政績進行評價，激勵各地方政府牢固樹立低碳經(jīng)濟的發(fā)展戰(zhàn)略概念，重視碳排放量的降低和采取低碳技術發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟的問題。由于政府的政績考評是一個系統(tǒng)性非常強的體系，出于筆者知識和視野的局限，本文只是局限于對政府綠色政績考評的評價指標體系的建立和利用模型進行評價，缺乏實證的分析與研究，實踐中還需視考評個體對象的不同，增減指標及優(yōu)化考評方法。

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Innovation of Government Performance Evaluation Mechanism under the Perspective of Low Carbon Economy

LI Yue,WANG Jian-zhong
Economy and Trade Collage of Agricultural University of Hebei,Baoding 071000

Low carbon economy is low energy consumption and low pollution and low emission based on global economic mode,it is the new development of man and nature under the climate change and the energy crisis,it is the basic request and the coordinated development trend.In order to promote low-carbon economy,change the traditional development mode,and harmonize environmental protection and economic development,from the angle of government and evaluating mechanism,in accordance with the principles of the construction of the indicator system and based on the fuzzy hierarchy comprehensive analysis method,this article establishes a performance evaluation index system framework of green aims to promote economic development level of low carbon.

Low Carbon Economy;Government;Green Performance Evaluation System;Fuzzy Hierarchy Comprehensive Analysis

C93

A

李悅，女，天津市人，河北農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟貿(mào)易學院碩士研究生，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學；

王建中，男，河北行唐人，河北農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟貿(mào)易學院教授，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學、會計學；河北保定，071000。