完善高校財(cái)務(wù)治理的對(duì)策

劉艷華 王桂榮 王志 李朋

完善高校財(cái)務(wù)治理的對(duì)策

劉艷華 王桂榮 王志 李朋

完善高校財(cái)務(wù)治理對(duì)強(qiáng)化高校財(cái)務(wù)管理，提高辦學(xué)效益，促進(jìn)高校健康持續(xù)發(fā)展具有非常重要的作用。本文論述了高校財(cái)務(wù)治理特點(diǎn)，指出了高校財(cái)務(wù)治理中存在的問題，進(jìn)而提出了完善高校財(cái)務(wù)治理的對(duì)策。

財(cái)務(wù)治理主體對(duì)策

隨著高等教育體制改革和財(cái)政管理體制改革的深化，我國高等學(xué)校的會(huì)計(jì)環(huán)境發(fā)生了較大的變化。高等學(xué)校形成了以高校管理為核心，涵蓋政府、主管部門、學(xué)生及家長、教職工、其他高校、銀行債權(quán)人、其他金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)捐贈(zèng)者等的利益相關(guān)者的契約集合。多渠道籌資的教育成本分擔(dān)機(jī)制適應(yīng)了我國國情，在提高高等教育效益的同時(shí)，伴隨著越來越多的利益相關(guān)者的不同需求，我國的高等教育也因此產(chǎn)生了諸多問題。在這種情況下，研究高校財(cái)務(wù)治理相關(guān)問題，完善高校財(cái)務(wù)治理，對(duì)提高高校財(cái)務(wù)管理水平,有著非常積極的現(xiàn)實(shí)意義。

一、高校財(cái)務(wù)治理特點(diǎn)

(一)高校主體地位逐步加強(qiáng)，辦學(xué)自主權(quán)逐步擴(kuò)大

隨著我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，高校原來的辦學(xué)體制已逐漸不能適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展。為此，國務(wù)院于1993年頒布了《中國教育改革和發(fā)展綱要》，綱要中明確規(guī)定:“改革政府包攬辦學(xué)的格局，逐步建立以政府辦學(xué)為主體，社會(huì)各界共同辦學(xué)的體制；在政府與學(xué)校的關(guān)系上，要按照政事分開的原則，通過立法，明確高校的權(quán)利和義務(wù)，使高校真正成為面向社會(huì)辦學(xué)的法人實(shí)體?！辈⒂?995年寫入《中華人民共和國高等教育法》，該法第31條明確規(guī)定:“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)具備法人條件的，自批準(zhǔn)設(shè)立或登記注冊(cè)之日起取得法人資格?！贝撕?，1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》規(guī)定:“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)面向社會(huì)，依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理。”可以看出，我國正在努力建立以政府辦學(xué)為主體、社會(huì)各界共同辦學(xué)的高校管理體制，并希望通過改革收費(fèi)制度、擴(kuò)大高校招生自主權(quán)等方式不斷強(qiáng)化高校的獨(dú)立法人地位。

(二)高校財(cái)務(wù)治理主體多元化

教育財(cái)政體制的改革過程始終推動(dòng)著高校不斷深化校內(nèi)財(cái)務(wù)改革，各高校都在積極探索各種籌資渠道和融資模式。中共中央提出了籌措教育經(jīng)費(fèi)的措施:“一主，三多，四依靠?！薄耙恢鳌笔侵敢载?cái)政撥款為主；“三多”指多渠道、多形式、多辦法；“四依靠”指依靠國家、社會(huì)、學(xué)校和個(gè)人。這項(xiàng)措施的提出使得政府不再是財(cái)務(wù)治理的唯一權(quán)力中心，學(xué)生及學(xué)生家長，銀行機(jī)構(gòu)，對(duì)學(xué)校捐贈(zèng)者等作為學(xué)校的利益相關(guān)者，也逐漸成為財(cái)務(wù)治理的主體。

(三)高校財(cái)務(wù)“一支筆”的支出審批制度

目前，我國高校財(cái)務(wù)在支出上實(shí)行“一支筆”支出審批制度，即財(cái)務(wù)支出報(bào)銷審批的簽字權(quán)集中到個(gè)別負(fù)責(zé)人手里，只有具有簽字權(quán)的負(fù)責(zé)人簽字后的單據(jù)才能得到認(rèn)可。高校財(cái)務(wù)“一支筆”制度，基本上是按照管理層級(jí)分別設(shè)置“一支筆”，比如，按照校、院、系三級(jí)管理的高校，設(shè)置三級(jí)“一支筆”制度。這個(gè)制度對(duì)開源節(jié)流，厲行節(jié)約，防止多頭審批，避免財(cái)務(wù)管理混亂起到了重要作用,但同時(shí)也容易導(dǎo)致權(quán)力與責(zé)任不對(duì)等，滋生違紀(jì)和貪污腐敗等比較嚴(yán)重的問題。

(四)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的財(cái)務(wù)管理體制

隨著我國高等教育投資主體從單一化向多元化的轉(zhuǎn)變，我國高校財(cái)務(wù)治理模式也實(shí)現(xiàn)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“高度集中”的財(cái)務(wù)管理模式向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的財(cái)務(wù)管理體制模式的變遷。這種“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的財(cái)務(wù)管理體制，產(chǎn)生了多層級(jí)的經(jīng)濟(jì)單位和財(cái)務(wù)管理人員。然而很多財(cái)務(wù)管理人員重視財(cái)務(wù)決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，卻忽視了對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的權(quán)衡。這種缺乏績效考核的機(jī)制，很容易造成多層級(jí)的資源浪費(fèi)。

二、高校財(cái)務(wù)治理中存在的問題

(一)高校主體地位不突出，權(quán)利制度安排失衡

我國高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校(院)長負(fù)責(zé)制，強(qiáng)調(diào)的是黨委的決策權(quán)和校長的行政權(quán)力，政府通過行政命令直接干預(yù)大學(xué)內(nèi)部事務(wù)。高校圍繞政府教育主管部門的指揮棒開展各項(xiàng)活動(dòng)，很少從自己學(xué)校的實(shí)際情況出發(fā)進(jìn)行遠(yuǎn)景規(guī)劃而循序漸進(jìn)的發(fā)展。在高校內(nèi)部，基本上也是行政命令決定了學(xué)校的各項(xiàng)事務(wù)。如何正確對(duì)待高校與政府的關(guān)系，如何正確處理黨委、校長和教職工代表大會(huì)、行政命令和學(xué)術(shù)權(quán)利之間的關(guān)系，是建立符合我國國情的高校治理結(jié)構(gòu)需要研究和解決的首要問題。

(二)高?！皟?nèi)部人控制”現(xiàn)象嚴(yán)重，損害了相關(guān)方面的利益

校長負(fù)責(zé)制是高?！皟?nèi)部人控制”現(xiàn)象嚴(yán)重的原因所在。校長作為學(xué)校的法人代表，主持學(xué)校日常行政和學(xué)術(shù)管理工作。下設(shè)若干名副校長協(xié)助分管有關(guān)工作。學(xué)校財(cái)務(wù)管理工作往往是由分管副校長或總會(huì)計(jì)師負(fù)責(zé)，重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)由學(xué)校黨委常委會(huì)或校務(wù)委員會(huì)或財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組等研究確定。而這些機(jī)構(gòu)的成員往往都是由政府任命的學(xué)校管理者，缺少其他利益相關(guān)者的代表。由于受到最高決策者的利益出發(fā)點(diǎn)、個(gè)人品德、管理水平等因素的限制，這樣做出的決策往往不會(huì)很好地顧及和保護(hù)其他利益相關(guān)者的利益，甚至?xí)?duì)其他利益相關(guān)者造成傷害。同時(shí)，由于信息的不對(duì)稱性和激勵(lì)機(jī)制的不完備性等，學(xué)校管理者的利益與政府的利益并不總是相一致的，這就出現(xiàn)了治理理論所說的“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象。

(三)高校面臨較大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

在我國高等教育跨越式發(fā)展過程中，由于財(cái)政資金投入不足，高校迅猛發(fā)展所要求的資金需求得不到滿足，各高校紛紛向銀行大肆舉債，造成高校大量的銀行債務(wù)。這使得高校面臨巨大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，既有按月付息到期還本的銀行貸款壓力，也有收支不同期造成資金流轉(zhuǎn)不暢時(shí)難保日常運(yùn)轉(zhuǎn)的壓力，嚴(yán)重阻礙了高校的可持續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)個(gè)別高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯,難以消化對(duì)銀行還本付息的問題，學(xué)校的維持和發(fā)展舉步維艱。

三、完善高校財(cái)務(wù)治理的對(duì)策

(一)樹立高校財(cái)務(wù)治理新理念

高校要樹立獨(dú)立法人理念，建立起符合自身特色的法人理財(cái)模式，根據(jù)成本效益原則和風(fēng)險(xiǎn)收益均衡原則自主安排、自行運(yùn)行其財(cái)務(wù)治理活動(dòng)，自主承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)務(wù)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)；樹立經(jīng)濟(jì)責(zé)任制理念，按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，建立健全各級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制和科學(xué)有效的監(jiān)管機(jī)制；樹立多元化籌資理念，將財(cái)務(wù)治理的重心轉(zhuǎn)移到重資金籌措、重收入管理上來；樹立成本效益理念，優(yōu)化配置教育資源，不斷尋求降低辦學(xué)成本的最佳途徑，使有限的資源發(fā)揮出最大的經(jīng)濟(jì)效益；樹立財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)理念，制定出科學(xué)有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系和防范措施，盡最大努力回避風(fēng)險(xiǎn)，減少損失。

（二）重新定位政府的治理職能，切實(shí)維護(hù)高校的法人地位

從我國高等學(xué)校改革的實(shí)踐來看，目前的改革與高等學(xué)校真正實(shí)現(xiàn)獨(dú)立辦學(xué)的法人實(shí)體地位的要求相差甚遠(yuǎn)。在新的財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)中，政府及其有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，切實(shí)提出高等學(xué)校的辦學(xué)目標(biāo)和辦學(xué)方向，使高等學(xué)校辦學(xué)行為目標(biāo)明確；政府應(yīng)建立完善、透明的資金撥款辦法，引入競(jìng)爭機(jī)制，引導(dǎo)和調(diào)節(jié)高等學(xué)校辦學(xué)方向；要求高校將重大收支項(xiàng)目報(bào)送財(cái)政部門審批(行政干預(yù))，實(shí)行國家對(duì)高等學(xué)校定額、定項(xiàng)補(bǔ)助，高等學(xué)校按照事權(quán)財(cái)權(quán)相一致的原則，依法自主安排使用學(xué)校辦學(xué)資金；政府要建立完善法律體系、管理制度，規(guī)范高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理行為，使高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理活動(dòng)有法可依。

（三）完善高校治理結(jié)構(gòu)，將財(cái)務(wù)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)進(jìn)行合理配置

建立黨委書記兼校董事會(huì)主席的高校財(cái)經(jīng)管理委員會(huì)(校董事會(huì))，學(xué)校的財(cái)務(wù)工作由該機(jī)構(gòu)在校長的領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)，包括提出學(xué)校年度預(yù)決算報(bào)告，在預(yù)算內(nèi)提出或?qū)徸h重大資金調(diào)度及安排，合理規(guī)劃并有效執(zhí)行各項(xiàng)籌資、投資及支出活動(dòng)。同時(shí)，高校應(yīng)注重培養(yǎng)財(cái)務(wù)管理人員的職業(yè)經(jīng)理人素質(zhì)，在條件成熟的情況下對(duì)其進(jìn)行職業(yè)規(guī)劃及培訓(xùn)；建立教代會(huì)領(lǐng)銜的財(cái)務(wù)治理監(jiān)督機(jī)構(gòu)(校監(jiān)事會(huì)),高校財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵是教職工代表大會(huì)與校務(wù)會(huì)這個(gè)紐帶，它處于學(xué)校委托代理鏈條中的中心地位。因而，建立以教代會(huì)領(lǐng)銜的財(cái)務(wù)治理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，一方面考慮到了代表學(xué)校不同利益集團(tuán)的教師、學(xué)生、其他職工的權(quán)利，另一方面使高校的財(cái)務(wù)監(jiān)督工作更加獨(dú)立和有效。此外還可以參照西方大學(xué)的慣例建立教授會(huì)，對(duì)學(xué)校重大決策提出咨詢和審計(jì)意見，并賦予一定的監(jiān)督職能，以制衡大學(xué)行政機(jī)構(gòu)。教授會(huì)制度有利于創(chuàng)造學(xué)術(shù)自由的氛圍，更重要的是學(xué)者參與學(xué)校的管理事務(wù)，能夠提高高校管理的透明度，保證高校的發(fā)展計(jì)劃、重要決策和規(guī)章制度的制定和實(shí)施過程的科學(xué)性和可行性。

（四）建立高等學(xué)校評(píng)估中介機(jī)構(gòu)，引入外部監(jiān)督機(jī)制

社會(huì)中介機(jī)構(gòu)不是政府的行政職能部門，不具有直接的行政權(quán)力，也不是政府的附庸，而是一個(gè)在既定的法規(guī)或政策框架下具有一定獨(dú)立地位的實(shí)體，其評(píng)估活動(dòng)有自己相對(duì)的自主權(quán)，一般不會(huì)受到政府的干預(yù)。高等學(xué)校評(píng)估中介機(jī)構(gòu)的評(píng)估主體輻射社會(huì)與教育發(fā)生關(guān)系的各方，具體包括政府、社會(huì)公眾、行業(yè)協(xié)會(huì)、教育組織自身及其它法定組織等，參與實(shí)施評(píng)估人員涉及到政府官員專家學(xué)者、教育管理人員、教師、學(xué)生和家長等等，評(píng)估業(yè)務(wù)通常以評(píng)估服務(wù)為主，以咨詢、培訓(xùn)等服務(wù)為輔，評(píng)估內(nèi)容涉及高校管理的方方面面，包括教學(xué)活動(dòng)、師資管理、行政管理以及財(cái)務(wù)管理等。

（五）明確責(zé)任主體，建立責(zé)任會(huì)計(jì)

治理意味著在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題尋求解決方案的過程中存在著責(zé)任方面的模糊性。責(zé)任性是公共治理的內(nèi)在要求，它是對(duì)治理主體的內(nèi)在約束。有權(quán)力必然伴隨著責(zé)任的約束，否則會(huì)濫用權(quán)力。要強(qiáng)化高校財(cái)務(wù)管理責(zé)任意識(shí)，必須使權(quán)力和責(zé)任掛鉤，建立責(zé)任會(huì)計(jì)。高校以學(xué)院為核心作為責(zé)任中心，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆謾?quán)，有利于院系責(zé)任的明確，而且可以充分調(diào)動(dòng)高校內(nèi)部的積極性，實(shí)現(xiàn)有限資源的優(yōu)化配置；將預(yù)算管理與經(jīng)濟(jì)責(zé)任制管理結(jié)合起來，通過采用責(zé)任會(huì)計(jì)的一整套技術(shù)方法，建立以院、系為責(zé)任中心的責(zé)任會(huì)計(jì)核算管理體系，明確院、系的權(quán)力和責(zé)任，建立對(duì)院、系科學(xué)合理的業(yè)績考核制度，對(duì)學(xué)院目標(biāo)和責(zé)任的完成情況進(jìn)行考核，并根據(jù)考核情況做出相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰措施，使學(xué)院等責(zé)任中心權(quán)責(zé)利相結(jié)合。同時(shí)，在高校建立起責(zé)任追究制度，其基本要求為:第一，按照“誰決策，誰負(fù)責(zé)”的原則制定責(zé)任認(rèn)定規(guī)則；第二，強(qiáng)化責(zé)任追究主體的地位；第三，健全決策的跟蹤與反饋機(jī)制；第四，實(shí)行責(zé)任追懲制，完善責(zé)任追究的程序、健全處罰體系。

在高等教育不斷發(fā)展、教育體制不斷改革和創(chuàng)新的今天，高校財(cái)務(wù)治理者只有不斷提升和創(chuàng)新財(cái)務(wù)治理理念，完善高校財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，才能把高校事業(yè)發(fā)展與財(cái)務(wù)治理統(tǒng)一起來，使財(cái)務(wù)治理真正適應(yīng)高等教育改革與發(fā)展的需要。

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Research on the Countermeasures of Improving Financial Governance of Universities

LIU Yan-hua,WANG Gui-rong,WANG Zhi,LI Peng
Hebei University of Technology,Tianjin 300401

Improving the financial governance of universities has played an important role in strengthening the financial management,improving the internal efficiency and promoting the sustainable development of universities.This paper discusses the characteristics of financial governance of universities,and points out the existing problems in the financial governance of universities,and then puts forward several countermeasures on improving financial governance of universities.

Financial Governance;Subject;Countermeasures

F23

A

河北省科學(xué)技術(shù)廳2010年河北省科學(xué)技術(shù)研究與發(fā)展計(jì)劃課題(項(xiàng)目編號(hào)10457201D-19)；河北工業(yè)大學(xué)博士科研啟動(dòng)費(fèi)項(xiàng)目

劉艷華，女，河北工業(yè)大學(xué)財(cái)務(wù)處處長，教授級(jí)高級(jí)會(huì)計(jì)師，博士，研究方向：財(cái)務(wù)管理；天津，300401。

王桂榮，女，河北工業(yè)大學(xué)高級(jí)會(huì)計(jì)師，主要研究方向：財(cái)務(wù)管理。

王志，男，天津體育學(xué)院財(cái)務(wù)處處長，高級(jí)會(huì)計(jì)師，研究生學(xué)歷，主要研究方向：財(cái)務(wù)管理。

李朋，男，天津工業(yè)大學(xué)財(cái)務(wù)處處長，高級(jí)會(huì)計(jì)師，研究生學(xué)歷，主要研究方向：財(cái)務(wù)管理。