二軌外交與亞太合作:作用與問題

摘要：在亞太合作進程中，二軌外交可以提供討論敏感性、復雜性問題的平臺，為主權(quán)國家的政府以反各種政府間國際組織、國際會議的決策提供參考性意見和建議，增加相關(guān)國家的信任感，強化其合作意識，并確立起有效的互動模式，有助于各國知識精英、政治精英建立跨國社交網(wǎng)絡，使外交參與者日益多樣化，總體外交的內(nèi)容更加豐富。此外，二軌與一軌的頻繁互動還催生出了新的外交形式和國際機制。但亞太地區(qū)的二軌外交也存在行動滯后、各國發(fā)展不平衡以及部分國家的一軌與一軌的關(guān)系不夠恰當?shù)葐栴}。

關(guān)鍵詞：二軌；一軌；二軌外交；一軌外交；亞太合作

中圖分類號：D80 文獻標識碼：A 文章編號：1009-3060(2011)04-0064-07

20世紀90年代以來，在推進亞太合作的進程中，第二軌道外交(trackⅡdiplomacy，以下簡稱“二軌外交”T2)。這一新型外交模式逐漸成型，并在諸多問題領(lǐng)域發(fā)揮著越來越重要的作用。因此，該模式日益受到本地區(qū)各國政府的重視，學術(shù)界也有相關(guān)研究成果問世。但以往的研究基本上局限于某一特定領(lǐng)域，比如安全領(lǐng)域、經(jīng)濟領(lǐng)域、氣候變化領(lǐng)域；或者個別具體問題，比如香格里拉對話(sLD)、亞太安全合作理事會(csCAP)等二軌外交機制的形成與演化狀況，宏觀探討相對較少，特別是沒有深入討論二軌外交中存在的問題?；诖?，本文擬結(jié)合以往的實踐，在已有研究的基礎上，對二軌外交在亞太合作中的基本作用進行更為全面的概括，特別是指出其存在的問題，以期對進一步深化亞太合作有所助益。

一、二軌外交在亞太合作中的作用

1.為敏感性、復雜性問題的討論、對話、溝通提供較為恰當?shù)钠脚_

亞太地區(qū)充滿著差異性和多樣性，這既是該地區(qū)充滿活力和吸引力的基礎，也是該地區(qū)矛盾叢生、沖突頻發(fā)的重要誘因。后一個方面的特點在亞太安全領(lǐng)域中體現(xiàn)得最為明顯。在該地區(qū)，無論是傳統(tǒng)安全問題，還是非傳統(tǒng)安全問題，往往都會蘊含一些敏感性、復雜性的因素；某些問題，如臺海問題、南中國海問題、釣魚島問題、朝核問題，尤為如此，從而導致該地區(qū)安全形勢中存在諸多不確定性和脆弱性，各國之間長期缺乏有效的機制化的合作。如果通過一軌外交(track I diplomacy)即官方渠道對相關(guān)問題進行討論，不僅制約因素甚多，而且各方轉(zhuǎn)圜余地較小，有時甚至根本無法轉(zhuǎn)圜。之所以如此，與一軌外交的基本特點有關(guān)。作為一種正式的政府間的溝通形式，一軌“外交交流更多的是談判甚至對抗。外交官代表的是政策立場，并且不得不遵循這種政策立場。他們基于一種非得即失的觀點，往往不能探討爭端和利益分歧的雙贏結(jié)局?！?。在這種情況下，非官方的二軌外交的必要性、適當性就凸現(xiàn)出來了。通過這一外交形式，可以在一定程度上克服一軌外交的局限，化解其所面臨的困難，但又能對相關(guān)問題的解決施加正面的、建設性的影響。

對于二軌外交的積極作用，亞太地區(qū)各國政府已經(jīng)越來越認可，并對該機制加以利用。這主要體現(xiàn)在兩個方面：一是主動利用二軌平臺就某些問題特別是敏感問題的主張和決策意向進行吹風，以試探有關(guān)各方的反應，并在對這些反應進行評估的基礎上作出適當?shù)恼呋蛄稣{(diào)整。比如，在香格里拉對話中，美國、日本、新加坡和馬來西亞等國防務部門的高級官員都曾利用與會契機，就本國參與亞太多邊安全合作的戰(zhàn)略構(gòu)想和基本立場發(fā)表演講，聽取各方意見，觀察各方反應。二是試圖構(gòu)建新的二軌機制，以應對具有敏感性、復雜性的難題。2007年4月10日，美國外交關(guān)系協(xié)會在華盛頓發(fā)表了題為《美中關(guān)系：正面議程及負責任的道路》的報告。該報告由該協(xié)會委托一個美中關(guān)系獨立工作小組完成，擔任工作小組主席的是前美軍太平洋軍區(qū)司令丹尼斯·布萊爾(Dannis c.Blair)、前美國貿(mào)易代表卡拉·希爾斯(Carla A.Hills)。報告在對當時臺海地區(qū)的安全形勢作出評估后建議，美國政府應采取措施，推動召開美中臺三邊的二軌會議，建立臺灣海峽的信心安全機制，以降低有關(guān)各方的誤判與誤解。雖然這一機制并沒有建立起來，估計今后也無法建立，但中美雙方對二軌在解決臺海問題上的作用已有較為明確、一致的認識，雙邊的二軌已經(jīng)建立，并取得了一定的成果。

2.為主權(quán)國家的政府以及各種政府間國際組織、國際會議的決策提供參考性意見和建議

在當代，隨著外交事務涉及的領(lǐng)域越來越廣泛，具體內(nèi)容上日益技術(shù)化、復雜化，外交決策所需要的知識水準、專業(yè)能力也越來越高，“即使在特定的領(lǐng)域，政府也并不總是擁有足夠的技術(shù)知識，還必須依靠專家去探求可能的方案?！睋Q言之，主權(quán)國家政府的外交決策也越來越依賴官僚體制之外的機構(gòu)或者個人。政府間國際組織、國際會議的決策過程也復如是。

關(guān)于二軌為亞太地區(qū)國家的政府提供外交決策方面的參考性意見和建議，有兩個案例可為佐證。一是2005年，由于時任日本首相的小泉純一郎執(zhí)意參拜靖國神社，中日關(guān)系一度十分緊張，“兩國領(lǐng)導人的接觸徹底中斷”。中日關(guān)系的緊張狀況“引起美國等許多國家的關(guān)注”。美國方面認為，中日關(guān)系持續(xù)緊張不僅對雙方不利，也會損害美國在亞太地區(qū)的利益，因此，它主動發(fā)起美中日三邊二軌對話。參與該對話的三國人員在深入溝通后達成如下共識：“如果東亞地區(qū)沒有一個穩(wěn)定的戰(zhàn)略性對話機制，那么就可能出現(xiàn)更多的麻煩?！币虼?，2008年，三國二軌分別向各自的政府提出建議：基于中美日三邊關(guān)系的重要性，應當發(fā)展第一軌道的對話。三國政府均接受了這項建議，并將其付諸實施。二是2005年12月，美國助理國務卿羅伯特·佐利克(Robert B.Zoelick)與中國外交部副部長戴秉國在華盛頓舉行第二次“中美戰(zhàn)略對話”前，中國國際問題研究所曾組團赴美，與布魯金斯學會的學者舉行會談。兩大智庫的學者在會談中都提到，中美兩國應該在全球范圍內(nèi)進一步加強合作，在防止核擴散、反恐和維持現(xiàn)有世界秩序的穩(wěn)定等方面共同努力。而在雙方關(guān)注的地區(qū)問題上，美方學者強調(diào)中國應在朝鮮問題上與其加強合作，而中方學者則呼吁美國應在臺灣問題上保持政策的穩(wěn)定性。后來，兩大智庫分別把會談結(jié)果向戴秉國和佐利克作了匯報，使得雙方領(lǐng)導人對彼此的立場和主張有了更為全面、深刻的了解，從而保證了中美戰(zhàn)略對話的成功舉行。

關(guān)于二軌為亞太地區(qū)的國際會議提供智力支持的最典型案例，當屬東亞思想庫網(wǎng)絡(NEAT)與東亞“10+3”領(lǐng)導人會議和相關(guān)國家政府的關(guān)系。建立東亞共同體，是推進作為亞太地區(qū)合作重要組成部分的東亞合作的應有之義，特別是深化東亞合作、實現(xiàn)該地區(qū)持久和平與共同繁榮的重要步驟之一。在此過程中，作為二軌外交平臺的NEAT已經(jīng)成為眾多東亞思想庫中唯一一個向東亞“10+3”領(lǐng)導人會議提供智力支持的機構(gòu)。其運作方式是，在每次“10+3”領(lǐng)導人會議召開之前，NEAT均召開工作組會議，并完成包括政策性建議在內(nèi)的若干報告，以供東亞“03-3\"領(lǐng)導人會議參考。而東亞“10+3”領(lǐng)導人會議對NEAT的建議也十分重視。比如，在2007年舉行的第11次“10+3”領(lǐng)導人會議上通過的《2007—2017年東盟與中日韓合作工作計劃》中，關(guān)于東亞金融合作的三點計劃的前兩點，幾乎與NEAT工作組提出的建議完全一致。

3.有助于增加本地區(qū)國家間的信任感，強化其合作意識，并確立起有效的互動模式

通過多年的摸索和積累，亞太地區(qū)合作進程中的二軌外交已經(jīng)展示出包容、開放、平等、靈活、漸進等多方面的特征。這些特征體現(xiàn)了合作精神，在一定程度上也是二軌外交參與者彼此信任感不斷增加的結(jié)果。不僅如此，在這一進程中，一些新的理念被建構(gòu)出來并通過不同途徑進行傳播，成為本地區(qū)國家新的共有知識。最近若干年來在亞太地區(qū)流行的一些語匯和概念，如“建立信任措施”(ConfidenceBuilding Measures，CBMs)、“接觸”(engagement)、“透明性”(transparency)等，就是通過上述方式形成的。

國際關(guān)系學習進化理論認為，在日益深化的全球化進程中，各國都以不同的方式學習國際規(guī)則、規(guī)范和國際制度，自覺或不自覺地進行著社會化的過程；如果忽視或者拒絕學習，主權(quán)國家就可能被排斥在國際制度之外，從而喪失維護和擴展國家利益的種種好處。根據(jù)這一理論，二軌外交中形成的合作意識、建立的信任感以及建構(gòu)的新理念，必然會對一軌外交產(chǎn)生間接或直接的積極影響，有助推動相關(guān)國家建立彼此均能接受的、有效的互動模式。

實際上，對于二軌外交在增加信任、增強合作等方面的積極作用，涉及亞太合作的國際文件已經(jīng)予以肯定。《東盟地區(qū)論壇：概念文件》就寫道：“從長遠看，第二軌道的活動，將在參與者之間創(chuàng)造一種共同體意識(a sense of community)?！?。一些二軌外交參與者也明確表示愿意通過這樣的平臺，為加深國家間的理解、信任與合作作出貢獻。比如，基辛格在參加首屆中美二軌高層對話時就曾做過類似的表態(tài)。。在學術(shù)界，從自由制度主義和建構(gòu)主義角度研究二軌外交的學者，其關(guān)注的焦點就是觀念的建構(gòu)與傳播、國際制度的形成與演化。比如，勞倫斯·伍茲(Lawrence T.Woods)就從功能的角度，探討過二軌外交在培育合作觀念、代理外交功能、促進國際機制建設和影響國家行為體行為等方面的作用。。

4.有助于本地區(qū)國家知識精英、政治精英之間建立跨國社交網(wǎng)絡

從實踐層面看，二軌外交參與者一般是各國大學或智庫的學者、政府機構(gòu)的政策研究人員、前政府官員以及以私人身份參與相關(guān)活動的現(xiàn)政府官員。這些人員通常屬于知識精英和政治精英的范疇。通過在二軌這一平臺上的互動，不同國家的知識精英、政治精英將自然而然地建立起私人關(guān)系，并在持續(xù)互動中不斷深化和擴展這一關(guān)系，形成所謂的跨國社交網(wǎng)絡。而研究和實踐均表明，不同國家精英之間良好的私人關(guān)系有助于改善、深化彼此國家間的官方關(guān)系。首先，從邏輯上講，這種私人關(guān)系本來就是因“公”(國家)事而生的，自然也會為“公”益服務。其次，二軌外交參與者在展開活動之前往往需要得到本國政府有關(guān)部門的指示、首肯或者默許；而在活動結(jié)束以后，前者一般也會通過適當渠道、方式將活動情況向本國政府的有關(guān)部門進行通報，并提出政策建議。從這一意義上講，二軌外交是一國總體外交的一部分，服從和服務于一軌外交。再次，在存在“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象的國家，一些知識精英會在某一段時間成為政府官員，一些因政府更迭而暫時離開官僚體系的政治精英、知識精英也可能會重新回到該體系中去，從而直接操作外交政策，并對國家間關(guān)系的發(fā)展施加影響。比如，曾是中美日三邊二軌對話主持人的詹姆斯·斯坦伯格(James B.Stein—berg)，曾在克林頓政府時期擔任過國務院政策規(guī)劃司司長和總統(tǒng)國家安全事務副顧問，當時的職務是得克薩斯大學奧斯汀分校林登·約翰遜公共事務學院院長，現(xiàn)在則是奧巴馬政府的助理國務卿，他提出的“中美關(guān)系戰(zhàn)略再保證”(strategic reassurance)這一概念曾引起雙方朝野廣泛的注意和熱烈的討論。該對話的另外一位重要參與者杰弗里·貝德(Jeffrey A.Bader)曾是克林頓政府的國家安全委員會成員，當時任布魯金斯學會中國研究中心主任，后任奧巴馬政府國家安全會議亞洲事務資深主任。也正是由于類似斯坦伯格、貝德這些人的大力推動，奧巴馬就任總統(tǒng)以后迅速決定推進美中日三邊官方對話進程。

5.使外交參與者日益多樣化，總體外交的內(nèi)容更加豐富

作為一種傳統(tǒng)的外交形式，一軌外交的參與者主要是主權(quán)國家的中央政府特別是它的外交機構(gòu)和職業(yè)外交官，但最近幾十年來，這種情況在逐漸發(fā)生變化，其中一個方面就是新的參與者——包括非政府機構(gòu)和個人——進入外交領(lǐng)域。二軌外交的出現(xiàn)及其發(fā)展強化了這一趨勢。

鑒于前文已涉及個人參與二軌外交的情況，這里主要討論非政府機構(gòu)在二軌外交中的作用。從實踐層面看，眾多國際問題研究機構(gòu)即所謂的智庫(Think Tank)是亞太地區(qū)二軌外交的主要參與者，它們彼此間的互動已經(jīng)機制化、經(jīng)?；?，形成了所謂的“國際思想庫網(wǎng)絡”(International Network ofThink Tanks)，。其中NEAT就是一個最具代表性的例子。目前，中國的不少智庫已經(jīng)和其他國家的智庫建立了穩(wěn)定的對話平臺，比如，中共中央黨校主管的學術(shù)性研究機構(gòu)“改革開放論壇”與美國蘭德公司之間的年會已實現(xiàn)機制化；中共中央黨校國際戰(zhàn)略研究所和上海社會科學院法學所也已同美國卡內(nèi)基國際和平基金會建立了長期的學術(shù)交流關(guān)系。一些智庫在二軌外交中非?；钴S。比如，自2002年起，被列為中國十大智庫之一的上海國際問題研究院，接受中國國務院臺灣事務辦公室的委托，與海峽兩岸研究中心、日本富士施樂公司聯(lián)合主辦“中日關(guān)系與臺灣問題”學術(shù)研討會，這是一個中日間有關(guān)臺灣問題的“第二軌道”。在上世紀90年代一度甚為活躍的中美日三國二軌對話中，美國的戰(zhàn)略與國際研究中心、布魯金斯學會、喬治·華盛頓大學，日本外務省所屬的日本國際問題研究所、慶應大學，中國外交部所屬的中國國際問題研究所、中國社會科學院、北京大學、復旦大學、外交學院，都曾參加其中。

值得注意的是，亞太地區(qū)之外的一些智庫也主動參與到本地區(qū)的二軌外交中，并有重要建樹。這方面最典型的例子，就是英國倫敦國際戰(zhàn)略研究所(IISS)直接促成了香格里拉對話(sLD)。

二軌外交的產(chǎn)生和發(fā)展，使得越來越多的非政府行為體進入到外交過程中，從而使得各國總體外交的內(nèi)容日益豐富。這也從一個側(cè)面體現(xiàn)和強化了現(xiàn)代外交民主化的趨勢。

6.雙軌的頻繁互動，催生出了新的外交形式和國際機制

近年來，在亞太合作進程中，一軌和二軌的互動越來越頻繁，兩者之間的界限也因為現(xiàn)任政府官員同時參與其間而日益模糊，并由此催生出了一種新的外交形式，即“一軌半機制”。近年來出現(xiàn)的“東北亞安全合作對話”，亞太安全合作理事會會議、中國與東盟防務與安全對話，就是這類機制的代表。以中國與東盟防務與安全對話為例，該機制的前身是“中國與東盟高級防務學者對話”，由中國軍事科學院(受中國國防部委托)發(fā)起，2008 2009年連續(xù)舉行，參與者均為中國與東盟國家權(quán)威防務智庫的資深學者，主題分別是“軍隊現(xiàn)代化與地區(qū)互信”、“東亞地區(qū)安全形勢與中國一東盟防務合作”。在深入探討與交流的基礎上，與會各方達成了很多共識，該對話也成為中國與東盟防務交流中的一個品牌。在前兩屆對話會的基礎上，2010年3月，主辦方擴大了參與者的范圍，邀請了各國防務官員尤其是政策規(guī)劃部門的官員與會，對話的官方色彩由此增加，“二軌”變?yōu)椤耙卉壈搿?，名稱也由“高級防務學者對話”改為“防務與安全對話”。這一變化增強了對話的針對性，既有利于加快對話成果進入政府決策的進程，又顯示出中國與東盟對彼此友好合作關(guān)系的高度重視。

一軌半機制的出現(xiàn)有重要的實踐價值。一方面，它豐富了外交的形式，使外交層次更加多樣化，外交機制更加靈活；另一方面，它又提升了外交的效率，既有助于克服一軌不便于涉及敏感問題的缺陷，又可以避免二軌常常流于清談而缺乏實效的不足。

二、亞太合作中的二軌外交存在的問題

在充分肯定二軌外交在推進亞太合作進程中的積極作用的同時，也應當對其存在的問題有清醒的認識，并在可能的情況下、在推進合作的進程中對此加以解決。

目前亞太合作中的二軌外交主要存在以下問題。

1.行動滯后

由于二軌具有非官方(non-official)、非政府(non-government)或半官方(semi-official)等特點，因此，它所開展的外交活動并不能像人們所期待的那樣，總是走在各國政府的對外決策之前，在某些情況下，它甚至會落在政府的對外行動之后。比如，2005年，面對愈演愈烈的獨(竹)島之爭和日本新歷史教科書事件，日韓兩國的二軌在這方面幾乎無所作為，從而使得兩國政府為慶祝建交40周年而精心營造的友好氣氛一掃而光。又如，2010年上半年，圍繞韓國“天安號”潛艇被炸事件而引發(fā)的中韓兩國之間的摩擦、圍繞南中國海問題而引發(fā)的中國與美國、東盟有關(guān)國家之間的沖突，相關(guān)國家的二軌在一段時間內(nèi)幾乎也是無所作為。

從以往的實踐看，二軌外交能否發(fā)揮作用和發(fā)揮多大的作用，與二軌外交參與者在本國是否具有較高的政治和社會地位、是否具有良好的政治和社會信譽、是否具有豐富的外交經(jīng)驗和較強的外交能力、與政府機構(gòu)特別是外交決策層的關(guān)系如何等因素有非常大的關(guān)系。其中最后一個方面尤為重要。如果二軌外交參與者與本國政府特別是外交決策層關(guān)系密切，與外交對象國的外交決策層有穩(wěn)定的聯(lián)系甚至關(guān)系密切，那么，他們不僅可以在事前獲得本國政府乃至決策層足夠的授權(quán)、掌握足夠的信息，在事后也可以迅速地將活動情況反饋給本國政府有關(guān)部門甚至是外交決策層。在這種情況下，二軌外交的作用將是十分有效、非常顯著的。反之，二軌外交的績效肯定不高。比如，中美二軌外交之所以具有較高的績效，獲得雙方朝野的高度認可，與參與者中不乏重量級人物和機構(gòu)有著直接的關(guān)系。又如，東亞思想庫網(wǎng)絡成功的關(guān)鍵，也在于其“將一些具有地區(qū)影響力的人聚合起來形成一個核心小組來領(lǐng)導NEAT進程”。

2.各國二軌外交的發(fā)展不平衡

亞太地區(qū)各國在政治體制、社會發(fā)展水平和外交傳統(tǒng)等方面差異甚大。這種狀況勢必造成各國對二軌外交的態(tài)度、需求存在很大的不同。在有些國家，比如朝鮮，囿于體制因素，真正意義上的智庫數(shù)量很少，非官方智庫根本就不可能存在，二軌外交自然也就很不活躍。反之，在有些國家，如美國，智庫不僅數(shù)量眾多，而且能量巨大，官方對其也高度重視，因此，二軌外交自然十分活躍，“在具體實踐中，更是發(fā)展出龐大的二軌產(chǎn)業(yè)，建立了行之有效的一二軌協(xié)調(diào)配合機制，二軌外交在戰(zhàn)略謀劃、布局和決策方面都發(fā)揮著舉足輕重的作用?！比绻鲜鰞深惒町惿醮蟮膰蚁Ｍㄟ^二軌外交解決彼此間的某些敏感性、復雜性的問題，其困難和績效就可想而知了。

3.部分國家的二軌與一軌的關(guān)系不夠恰當

二軌與一軌互動是十分必要的。因為，沒有任何官方色彩的二軌外交，其作用將極為有限，甚至這種外交活動能否發(fā)生都是問題。但目前存在的問題是，一些二軌外交的官方色彩過于濃厚，政府對二軌外交的介入過于明顯、高調(diào)，從而增加了二軌外交參與者的心理壓力，限制了相關(guān)機構(gòu)和人員思想和行動的自由，損害了二軌外交特有的輕松氛圍并在很大程度上削弱了它的正面作用。更進一步看，部分國家的二軌外交參與者根本談不上什么非官方色彩，因為這些機構(gòu)和人員本身隸屬于政府，自然難以標榜和顯示獨立性。少數(shù)國家雖有純粹的民間智庫，但數(shù)量很少，能量較低，與政府關(guān)系也較為疏遠，甚至在行動上還受到政府的刻意限制，因此幾乎沒有辦法介入二軌外交，發(fā)揮作用當然也無從談起了。

實際上，為了更有效地開展二軌外交，主權(quán)國家的政府應當在厘定自己外交行為邊界的基礎上，發(fā)揮“看不見的手”的作用。它可以設定外交議題，確立外交目標，選擇本國二軌外交參與者并為其提供必要的信息，特別是與后者建立常態(tài)化的溝通機制。

總之，如何協(xié)調(diào)好一軌和二軌的關(guān)系，充分發(fā)揮二軌外交之長，是一個值得認真思索并在實踐中加以很好處理的問題。

三、結(jié)語

20世紀90年代以來，二軌外交在推進亞太合作方面已經(jīng)發(fā)揮了公認的、多方面的積極作用，諸如為解決具有敏感性、復雜性的國際問題提供對話平臺，建構(gòu)和傳播新的觀念，催生知識精英、政治精英的跨國社交網(wǎng)絡，服務于主權(quán)國家和相關(guān)國際組織、國際會議，創(chuàng)設新的外交形式和國際機制，等等。但是，由于存在行動滯后、各國二軌外交的發(fā)展不平衡、部分國家的二軌與一軌的關(guān)系不夠恰當?shù)葐栴}，目前不宜對二軌外交的作用估計過高，期望太大。從本質(zhì)上看，外交是一種政治活動，事關(guān)主權(quán)國家的利益；外交權(quán)是國家權(quán)力的重要組成部分。因此，真正對國家間關(guān)系中的相關(guān)問題有發(fā)言權(quán)特別是最后決定權(quán)的，還是各主權(quán)國家的政府，特別是其最高決策層。如果沒有一軌的指示、支持甚至是默認，二軌就不可能很好地運作，也難以有效地發(fā)揮作用。一旦國家之間在一軌合作中出現(xiàn)嚴重的摩擦和激烈的沖突，相應的二軌外交難免受到消極影響。