對完善我國金融機(jī)構(gòu)反洗錢制度的若干建議

　　摘 要：金融機(jī)構(gòu)開展反洗錢工作的相關(guān)制度的建立，標(biāo)志著我國金融機(jī)構(gòu)反洗錢制度框架初步形成。文章認(rèn)為我國金融機(jī)構(gòu)仍需繼續(xù)加強(qiáng)反洗錢法制建設(shè)，統(tǒng)一金融機(jī)構(gòu)預(yù)防洗錢制度，建立完善與金融機(jī)構(gòu)反洗錢制度相銜接的社會反洗錢體系。
　　關(guān)鍵詞：金融機(jī)構(gòu) 反洗錢 建議
　　中圖分類號：F832.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
　　文章編號：1004-4914（2011）01-205-02
　　
　　2003年初，中國人民銀行連續(xù)頒布和實(shí)施了《金融機(jī)構(gòu)反洗錢規(guī)定》、《人民幣大額和可疑支付交易報(bào)告管理辦法》以及《金融機(jī)構(gòu)大額和可疑外匯資金交易報(bào)告管理辦法》（以下簡稱“一規(guī)定兩辦法”），明確了金融機(jī)構(gòu)開展反洗錢工作的相關(guān)制度，標(biāo)志著我國金融機(jī)構(gòu)反洗錢制度框架初步形成。但與國際反洗錢制度相比，我國金融機(jī)構(gòu)反洗錢制度仍需從以下幾個(gè)方面加以健全和完善。
　　一、繼續(xù)加強(qiáng)反洗錢法制建設(shè)
　　目前，我國重懲罰洗錢的刑事立法，輕預(yù)防洗錢的立法，缺乏一部統(tǒng)一的反洗錢法律。《刑法》、《現(xiàn)金管理暫行條例》和《個(gè)人存款賬戶實(shí)名制規(guī)定》分別以法律和行政法規(guī)的形式涉及到反洗錢的內(nèi)容，但其中的一些規(guī)定只是與預(yù)防洗錢有關(guān)聯(lián)或有影響，而不是專門針對或直接針對預(yù)防洗錢而設(shè)定的。人民銀行發(fā)布的“一規(guī)定兩辦法”，性質(zhì)上屬于行政規(guī)章，還不屬于法律、法規(guī)范疇，層次較低，效力不高。國內(nèi)立法至今尚未對洗錢進(jìn)行法律規(guī)范，并且對洗錢交易甄別標(biāo)準(zhǔn)、大額和可疑支付交易報(bào)告及金融機(jī)構(gòu)反洗錢義務(wù)等做出系統(tǒng)的法律規(guī)范，這給正確界定洗錢、金融監(jiān)管部門開展反洗錢監(jiān)管、制定反洗錢措施以及金融機(jī)構(gòu)和客戶配合反洗錢工作均帶來不便，不利于我國法律制度進(jìn)一步與國際接軌并為國際反洗錢的司法合作奠定法律基礎(chǔ)，無助于吸引外資和金融改革的健康發(fā)展。因此，應(yīng)盡快制定單行統(tǒng)一的《反洗錢法》，建立以《反洗錢法》為核心，以刑法、行政法規(guī)、行政規(guī)章為補(bǔ)充的多層次、完善的反洗錢法律法規(guī)體系?！斗聪村X法》應(yīng)當(dāng)覆蓋銀行、投資、證券、保險(xiǎn)等不同的金融領(lǐng)域和從事金融業(yè)務(wù)的各類主體以及所有的商業(yè)主體、中介組織及個(gè)人。
　　另外，要修改完善懲治洗錢犯罪的刑事立法。一是《刑法》要擴(kuò)大洗錢罪對象范圍，即洗錢罪的上游犯罪不僅包括毒品犯罪、黑社會性質(zhì)的犯罪、走私犯罪和恐怖活動犯罪等四種，還應(yīng)包括貪污賄賂、逃稅、詐騙、侵占國有資產(chǎn)等犯罪，以符合國際反洗錢刑事法律要求。二是泄露反洗錢有關(guān)報(bào)告信息的行為應(yīng)當(dāng)定罪。金融機(jī)構(gòu)上報(bào)給金融監(jiān)管的大額和可疑交易報(bào)告的信息是金融監(jiān)管部門和公安司法部門獲得和分析洗錢的重要線索，如果泄露會給反洗錢案件的調(diào)查和偵破造成難以估量的損失，同時(shí)將動搖客戶對金融機(jī)構(gòu)的信心。因此，對泄露反洗錢的有關(guān)報(bào)告信息的行為應(yīng)當(dāng)在《刑法》上定為犯罪。
　　二、統(tǒng)一金融機(jī)構(gòu)預(yù)防洗錢制度
　　我國金融監(jiān)管部門應(yīng)統(tǒng)籌安排金融機(jī)構(gòu)反洗錢規(guī)章制度。從適用范圍看，《金融機(jī)構(gòu)反洗錢規(guī)定》只適用于中國人民銀行批準(zhǔn)設(shè)立的金融機(jī)構(gòu)，沒有包括保險(xiǎn)和證券、基金管理公司。因此，保監(jiān)會和證監(jiān)會應(yīng)在《金融機(jī)構(gòu)反洗錢規(guī)定》、《人民幣大額和可疑支付交易報(bào)告管理辦法》以及《金融機(jī)構(gòu)大額和可疑外匯資金交易報(bào)告管理辦法》頒布的基礎(chǔ)上，盡快分別制定關(guān)于保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、證券機(jī)構(gòu)反洗錢的規(guī)定，預(yù)防和制止不法分子利用保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和證券機(jī)構(gòu)洗錢。
　　嚴(yán)格按照巴塞爾銀行監(jiān)管委員會《關(guān)于防止犯罪分子利用銀行體系洗錢的聲明》的要求，通過適當(dāng)途徑使金融機(jī)構(gòu)明確“盡職審查”的真正含義。“盡職審查”是金融機(jī)構(gòu)預(yù)防洗錢行為的基礎(chǔ)工作。《人民幣大額和可疑支付交易報(bào)告管理辦法》第九條要求金融機(jī)構(gòu)對存款人申請開立銀行結(jié)算賬戶時(shí)提交的開戶資料應(yīng)審查其真實(shí)性，對客戶身份證件等開戶資料的真?zhèn)我龀鰧彶?。但由于各種主觀原因和客觀原因的存在，金融機(jī)構(gòu)一般無法實(shí)質(zhì)確定客戶的真實(shí)身份。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會《關(guān)于防止犯罪分子利用銀行體系洗錢的聲明》特別強(qiáng)調(diào)“銀行應(yīng)當(dāng)作合理的努力以確認(rèn)所有請求金融機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的客戶的身份”。建議金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)據(jù)此細(xì)化商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)“盡職審查”的要求，如金融機(jī)構(gòu)有責(zé)任憑一般常識或采用銀行業(yè)常規(guī)鑒別方法或購買必備的鑒別儀器，通過適當(dāng)?shù)姆绞剑ㄈ珉娫挷樵?、網(wǎng)絡(luò)查詢、實(shí)地走訪等）識別客戶提供的身份證件或資料的真?zhèn)?，對客戶提供的資料進(jìn)行盡職調(diào)查，盡量在既不加重金融機(jī)構(gòu)審查客戶身份的義務(wù)，又在金融機(jī)構(gòu)合理能力和范圍內(nèi)有效審查客戶身份，切實(shí)預(yù)防不明身份者進(jìn)行洗錢。
　　應(yīng)從法律上確定在反洗錢上為客戶嚴(yán)守秘密的例外原則。按“一規(guī)定兩辦法”的規(guī)定，大額、可疑交易報(bào)告制度的實(shí)質(zhì)是將金融機(jī)構(gòu)的客戶交易信息（如存款數(shù)額、資金流向、交易對象等），在客戶不知悉或未經(jīng)客戶同意的情況下，由金融機(jī)構(gòu)報(bào)告給人民銀行和國家外匯管理部門。這與我國《商業(yè)銀行法》確定的金融機(jī)構(gòu)為客戶保密原則相沖突。我國《憲法》、《商業(yè)銀行法》、《儲蓄管理?xiàng)l例》、《個(gè)人存款賬戶實(shí)名制規(guī)定》等法律、行政法規(guī)中規(guī)定，個(gè)人和單位存款只要是合法的，不僅其所有權(quán)受法律保護(hù)，而且金融機(jī)構(gòu)還負(fù)有為儲戶保密的義務(wù)。因此，要切實(shí)預(yù)防和制止洗錢，必須從法律的層面上打破金融機(jī)構(gòu)為客戶保密原則的嚴(yán)格要求。
　　切實(shí)減輕金融機(jī)構(gòu)在反洗錢工作中的負(fù)擔(dān)，以便金融機(jī)構(gòu)更加積極參與反洗錢工作。目前，商業(yè)銀行普遍反映實(shí)行大額交易和可疑交易報(bào)告的成本太高、負(fù)擔(dān)過重，考慮到我國金融機(jī)構(gòu)工作人員反洗錢業(yè)務(wù)素質(zhì)普遍不高，為減輕金融機(jī)構(gòu)反洗錢工作負(fù)擔(dān)，建議借鑒國際金融界反洗錢經(jīng)驗(yàn)，盡快開發(fā)金融機(jī)構(gòu)人民幣和外匯大額可疑交易監(jiān)測系統(tǒng)，統(tǒng)一在金融機(jī)構(gòu)安裝并與人民銀行和國家外匯管理局對接。同時(shí)，為激勵商業(yè)銀行積極開展反洗錢工作，建議金融監(jiān)管部門建立商業(yè)銀行反洗錢效果評估制度，對反洗錢工作落實(shí)到位、反洗錢內(nèi)控制度健全的商業(yè)銀行在分支機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)創(chuàng)新、再貸款等方面適當(dāng)放寬；對積極報(bào)告可疑交易的，應(yīng)仿效監(jiān)察、反貪部門實(shí)行舉報(bào)有獎。
　　三、建立與金融機(jī)構(gòu)反洗錢制度相銜接的社會反洗錢體系
　　從長遠(yuǎn)看，我國要建立一整套包括金融、財(cái)政、稅務(wù)、工商、海關(guān)、外匯管理、外交、司法等諸多部門在內(nèi)的預(yù)防和打擊洗錢的綜合系統(tǒng)，并應(yīng)加強(qiáng)國際反洗錢合作。就金融機(jī)構(gòu)反洗錢而言，目前需要解決好以下兩方面的問題。
　　一方面，應(yīng)盡快進(jìn)行現(xiàn)金管理制度改革。從實(shí)質(zhì)內(nèi)容上看，“一規(guī)定兩辦法”主要強(qiáng)調(diào)了對大額異常資金走向的監(jiān)測、分析和報(bào)告，多在金融系統(tǒng)結(jié)算環(huán)節(jié)上做文章，尚未形成一個(gè)綜合配套的反洗錢制度系統(tǒng)，與國際反洗錢制度的要求還有一段距離。一般來講，犯罪分子的違法所得或犯罪收益，其初始形態(tài)往往表現(xiàn)為現(xiàn)金，犯罪分子洗錢的目的就是對其非法獲得的現(xiàn)金來源進(jìn)行掩飾或隱瞞，因此遏制洗錢的關(guān)鍵在于切斷違法犯罪分子獲得現(xiàn)金來源的通道，規(guī)范現(xiàn)金管理，盡量不用現(xiàn)金或少用現(xiàn)金。隨著我國經(jīng)濟(jì)總量的不斷擴(kuò)大以及經(jīng)濟(jì)貨幣化程度的不斷提高，已實(shí)施10年有余的《現(xiàn)金管理暫行條例》，已不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。因此，應(yīng)盡快修訂《現(xiàn)金管理暫行條例》，將自然人納入現(xiàn)金管理的范疇，將非銀行系統(tǒng)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)金納入現(xiàn)金管理范圍。加強(qiáng)存取現(xiàn)金的管理，鼓勵單位和自然人通過轉(zhuǎn)賬結(jié)算方式劃撥資金或支付交易款項(xiàng)。同時(shí)，應(yīng)賦予稅務(wù)部門監(jiān)管現(xiàn)金職能，建立納稅單位的現(xiàn)金收支監(jiān)測系統(tǒng)，要求有現(xiàn)金收入一定數(shù)額的單位，必須配備記錄現(xiàn)金收入和接受銀行卡付款的電子設(shè)備，自然人和單位接受大額現(xiàn)金到銀行存款的，應(yīng)出具稅務(wù)等有關(guān)部門的收入來源證明。應(yīng)按照國際慣例建立從賬戶提取現(xiàn)金收費(fèi)制度，包括大額現(xiàn)金提取收費(fèi)和預(yù)約制度。通過以上現(xiàn)金管理改革，規(guī)范單位和自然人現(xiàn)金收支、存取行為，在保證合理的現(xiàn)金需要的基礎(chǔ)上，限制或控制不合理的現(xiàn)金使用。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)和稅務(wù)部門聯(lián)手防止利用現(xiàn)金從事洗錢活動的發(fā)生。
　　另一方面，按照《金融機(jī)構(gòu)反洗錢規(guī)定》的規(guī)定，中國人民銀行和國家外匯管理局負(fù)責(zé)分析研究金融機(jī)構(gòu)報(bào)送的大額和可疑交易報(bào)告，對認(rèn)為涉嫌犯罪的按規(guī)定程序報(bào)送司法機(jī)關(guān)。實(shí)際上，由人民銀行或國家外匯管理局分析研究大額和可疑交易報(bào)告有一定的局限性，因?yàn)槿绻麪可娴奖就鈳诺南村X活動在同一金融機(jī)構(gòu)或同業(yè)，而由人民銀行和國家外匯管理局兩個(gè)部門分開研究分析，會人為割斷洗錢活動的本來聯(lián)系。再者，洗錢活動游離于商業(yè)銀行、保險(xiǎn)、證券市場和其他商業(yè)組織、中介組織之間，單靠人民銀行或國家外匯管理局來分析，不容易看清洗錢的本來面目。因此，建議借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，建立中國反洗錢情報(bào)收集和分析中心，建立相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫，利用計(jì)算機(jī)技術(shù)，與全國銀行、其他金融機(jī)構(gòu)以及各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)庫聯(lián)網(wǎng)。中國反洗錢情報(bào)收集和分析中心的職能是分析、研究和整理金融機(jī)構(gòu)及其監(jiān)管部門報(bào)送的大額和可疑交易，利用計(jì)算機(jī)系統(tǒng)找出任何看似毫無聯(lián)系的工商企業(yè)與銀行賬戶之間的內(nèi)在聯(lián)系或洗錢線索，對有犯罪嫌疑的向公安、司法部門報(bào)告。同時(shí)，應(yīng)建立我國反洗錢聯(lián)席會議制度，該會議應(yīng)由金融、公安、財(cái)政、稅務(wù)、工商、海關(guān)、外匯管理、外交、司法等部門負(fù)責(zé)人定期參加，統(tǒng)一協(xié)調(diào)、討論、研究和制定反洗錢的戰(zhàn)略和政策，磋商有關(guān)反洗錢工作的重大和疑難問題，形成強(qiáng)有力的部門分工合作的反洗錢機(jī)制。
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　　（責(zé)編：芝榮）