執(zhí)行罰的執(zhí)行難之原因探析

　　摘 要：我國(guó)當(dāng)前部分立法對(duì)執(zhí)行罰的數(shù)額做了限制，這種限制對(duì)于杜絕“天價(jià)滯納金”現(xiàn)象具有積極意義。但是，執(zhí)行罰在行政管理中卻時(shí)常遭遇冷板凳，實(shí)效性發(fā)揮并不理想，導(dǎo)致執(zhí)行罰執(zhí)行難的原因在很大程度上與現(xiàn)行立法對(duì)執(zhí)行罰的規(guī)范尚不完善有關(guān)。
　　關(guān)鍵詞：執(zhí)行罰 數(shù)額 實(shí)效性 執(zhí)行難 行政強(qiáng)制立法
　　中圖分類號(hào):DF34 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A
　　文章編號(hào):1004-4914(2011)01-096-03
　　
　　在行政法上，執(zhí)行罰作為對(duì)不履行行政法義務(wù)的行為予以強(qiáng)制的手段，屬于間接強(qiáng)制執(zhí)行的范疇，其適用范圍一般為不作為義務(wù)和不可由他人代履行的作為義務(wù)，在我國(guó)稅務(wù)、海關(guān)、環(huán)保、審計(jì)以及公安行政管理領(lǐng)域中被廣泛運(yùn)用，征收滯納金、滯報(bào)金和加處罰款為其主要表現(xiàn)形式。
　　一、執(zhí)行罰數(shù)額受限——一個(gè)悄然而至的我國(guó)行政強(qiáng)制立法規(guī)定的新變化
　　在執(zhí)行罰的適用過程中，針對(duì)廣受詬病的“天價(jià)滯納金”現(xiàn)象，學(xué)界分析認(rèn)為，“天價(jià)滯納金”的產(chǎn)生主要源于法律對(duì)執(zhí)行罰數(shù)額規(guī)定的缺失。鑒于此，2009年4月1日起生效實(shí)施的《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第五十二條第（一）項(xiàng)對(duì)加處罰款的數(shù)額作出了不得超出罰款數(shù)額的限制性規(guī)定，這是我國(guó)立法對(duì)執(zhí)行罰的數(shù)額上限所做的首次明確。
　　雖然該規(guī)定僅是公安部發(fā)布的一個(gè)部門規(guī)章，在我國(guó)法的體系中處于相對(duì)較低的法律位階，也盡管該規(guī)定僅僅是針對(duì)公安交通行政管理領(lǐng)域中的加處罰款所做的具體限制，并不適用于整個(gè)執(zhí)行罰制度，但在因我國(guó)當(dāng)前以“天價(jià)滯納金”和“天價(jià)加處罰款”為主要表現(xiàn)形式的“天價(jià)執(zhí)行罰”頻頻出現(xiàn)而引發(fā)的質(zhì)疑之聲不斷高漲的今天，在國(guó)家尚未有更高層次的立法（例如法律、行政法規(guī)）對(duì)執(zhí)行罰相關(guān)問題作出具體規(guī)范以前，該規(guī)定的頒行對(duì)執(zhí)行罰制度的完善無(wú)疑是一次有益的補(bǔ)充，而其更為重要的意義則在于：公安交通行政管理領(lǐng)域中的“天價(jià)加處罰款”現(xiàn)象將由此被終結(jié)。
　　隨著時(shí)間的推進(jìn)，2009年8月提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的《行政強(qiáng)制法（草案第三稿）》對(duì)執(zhí)行罰的數(shù)額同樣做了上限規(guī)定。
　　站在執(zhí)行罰制度的歷史發(fā)展進(jìn)程中，無(wú)論是駐足回首已經(jīng)生效施行的《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》，還是眺目展望指日可待的《行政強(qiáng)制法》，不難發(fā)現(xiàn)，由于我國(guó)立法規(guī)定的不明確而導(dǎo)致的“天價(jià)執(zhí)行罰”橫生的狀況正在不同的行政管理領(lǐng)域被不同層次的立法慢慢否定，同時(shí)，現(xiàn)行和未來的立法正在堅(jiān)持或者主張一個(gè)原則，那就是：對(duì)執(zhí)行罰的數(shù)額作出了不得超過行政相對(duì)人本來應(yīng)當(dāng)履行的金錢給付義務(wù)的數(shù)額的限制。
　　應(yīng)該承認(rèn)，發(fā)生在行政強(qiáng)制立法規(guī)定中的這種新變化，不僅對(duì)于確定執(zhí)行罰的數(shù)額、計(jì)算期限有著重要作用，尤其對(duì)于遏制以“天價(jià)滯納金”和“天價(jià)加處罰款”為代表的“天價(jià)執(zhí)行罰”現(xiàn)象，杜絕因執(zhí)行罰的數(shù)額過分背離行政相對(duì)人本來應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的金錢給付義務(wù)本身而導(dǎo)致的執(zhí)行罰難以得到實(shí)際執(zhí)行的狀況具有積極意義。
　　二、執(zhí)行罰在治安管理中遭遇冷板凳
　　在執(zhí)行罰數(shù)額受限后，帶著對(duì)“執(zhí)行罰在我國(guó)行政管理中的適用狀況”這一問題的思考，筆者以其中的“加處罰款制度在治安管理中的適用現(xiàn)狀”為研究的基點(diǎn)，對(duì)某省部分區(qū)縣公安機(jī)關(guān)的治安管理部門和法制科（室）進(jìn)行了調(diào)研。通過調(diào)研筆者發(fā)現(xiàn)，加處罰款在治安管理中鮮被運(yùn)用，治安罰款的實(shí)際執(zhí)行情況不容樂觀。
　　（一）治安管理中的執(zhí)行罰規(guī)定
　　《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第五十一條規(guī)定：“當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以采取下列措施：（一）到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款；（二）根據(jù)法律規(guī)定，將查封、扣押的財(cái)物拍賣或者將凍結(jié)的存款劃撥抵繳罰款；（三）申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！鳖愃埔?guī)定在《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》也有體現(xiàn)。盡管人們?cè)诶斫馍鲜鰞蓚€(gè)法律條文中的“項(xiàng)”與“項(xiàng)”之間的關(guān)系時(shí)，彼此之間究竟是并列關(guān)系還是遞進(jìn)關(guān)系還存在認(rèn)識(shí)上的重大分歧，但對(duì)其中的“每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款”所具有的能夠強(qiáng)制行政相對(duì)人盡快履行罰款繳納義務(wù)的功效卻是一致認(rèn)同的。
　　加處罰款作為執(zhí)行罰的主要表現(xiàn)形式之一，是針對(duì)拒不履行罰款繳納義務(wù)的行政相對(duì)人采用的一種行政強(qiáng)制執(zhí)行措施，其適用的前提是先前罰款繳納義務(wù)的存在以及行政相對(duì)人對(duì)該義務(wù)的不履行。
　?。ǘ┕矙C(jī)關(guān)對(duì)治安違法行為裁決罰款所要考慮的因素
　　眾所周知，罰款作為行政處罰的一個(gè)法定種類，屬于財(cái)產(chǎn)罰的范疇。在治安罰款的設(shè)定上，經(jīng)統(tǒng)計(jì)，《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》設(shè)定的條（款、項(xiàng)）共計(jì)一百二十七項(xiàng)，直接適用“單處罰款”和“行政拘留可以選擇罰款”共計(jì)三十二項(xiàng)，占處罰總項(xiàng)的百分之二十五，此外，還有“行政拘留應(yīng)當(dāng)并處罰款”的規(guī)定。在對(duì)具體的治安違法行為是否作出罰款決定時(shí)，公安機(jī)關(guān)通常會(huì)考慮以下因素：
　　第一，堅(jiān)持處罰法定、罰過相當(dāng)?shù)刃姓幜P基本原則，綜合案件的性質(zhì)、情節(jié)和社會(huì)危害性等因素選擇適用相應(yīng)的法律條款。
　　第二，涉及到適用“行政拘留可以并處罰款”條文時(shí)，公安機(jī)關(guān)為了確保處罰決定的實(shí)效性和權(quán)威性，事前都會(huì)考察被處罰者的經(jīng)濟(jì)狀況及其自覺履行罰款繳納義務(wù)的現(xiàn)實(shí)可能性。對(duì)于那些經(jīng)濟(jì)能力有限，同時(shí)自覺履行罰款繳納義務(wù)的現(xiàn)實(shí)可能性不大的行政相對(duì)人，為了避免遭遇罰款決定得不到執(zhí)行的尷尬，公安機(jī)關(guān)往往會(huì)放棄“并處罰款”，而只適用“行政拘留”。這種在處罰種類上的有意識(shí)的選擇既回避了罰款決定在執(zhí)行時(shí)可能遭遇到的執(zhí)行難問題，同時(shí)也符合法律的規(guī)定，可謂達(dá)到了執(zhí)法的合法性與執(zhí)法的實(shí)效性之間的雙贏。
　　第三，涉及到適用“單處罰款”或者“行政拘留應(yīng)當(dāng)并處罰款”條文時(shí)，由于此時(shí)的罰款成了針對(duì)某一具體治安違法行為所能作出的唯一或者必須適用的處罰種類，罰款決定由行政相對(duì)人自覺履行的狀況又如何呢？
　　在調(diào)查中，筆者了解到，對(duì)于那些有經(jīng)濟(jì)能力或者具有罰款繳納意愿的行政相對(duì)人而言，基本能夠自覺履行罰款繳納義務(wù)，但是由于經(jīng)濟(jì)承受能力較差或者因內(nèi)心抵觸等原因而不自覺繳納罰款的行政相對(duì)人也不在少數(shù)，當(dāng)其不自覺履行罰款繳納義務(wù)時(shí)，公安機(jī)關(guān)所能采用的措施極為有限。
　　根據(jù)具體行政行為的效力原理，具體行政行為具有公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力，其中的執(zhí)行力包括自力執(zhí)行力和強(qiáng)制執(zhí)行力。從治安管理現(xiàn)實(shí)反饋的情況來看，公安機(jī)關(guān)往往較多地關(guān)注了罰款決定的自力執(zhí)行，而輕視甚而放棄了罰款的強(qiáng)制執(zhí)行，而輕視或放棄的原因又多半是迫于對(duì)以下一些現(xiàn)實(shí)困難的考慮所做的無(wú)奈選擇：
　　首先，治安處罰的罰款幅度相對(duì)較小，通常為1000元以下，公安機(jī)關(guān)普遍認(rèn)為：為了數(shù)額并不算大的罰款而去申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，從成本和收益的角度而言不成比例，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行缺乏適用的價(jià)值，故而不可取。
　　其次，針對(duì)不自覺履行罰款繳納義務(wù)的行政相對(duì)人采用《行政處罰法》第五十一條規(guī)定的加處罰款或者查封、扣押、變賣的方式來強(qiáng)迫其履行義務(wù)，從理論上講，確實(shí)能對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生一定的心理強(qiáng)制，但其可行性最終卻因行政相對(duì)人的實(shí)際經(jīng)濟(jì)承受能力而大打折扣。
　　正如前文所述，公安機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人最終會(huì)作出何種處罰決定，除了國(guó)家的法律因素和案件的事實(shí)因素起著決定性的作用之外，行政相對(duì)人的經(jīng)濟(jì)承受能力和繳納罰款的意愿也是應(yīng)當(dāng)考慮的因素。據(jù)此，針對(duì)那些沒有經(jīng)濟(jì)承受能力或不愿意自覺履行罰款繳納義務(wù)的行政相對(duì)人而言，在罰款之外再對(duì)其施加其它經(jīng)濟(jì)方面的強(qiáng)制其實(shí)也無(wú)濟(jì)于事。
　　
　　最后，在《治安管理處罰法》中，確實(shí)還存在少部分?jǐn)?shù)額較高的罰款，例如對(duì)賣淫嫖娼違法行為的罰款幅度可以高達(dá)5000元?；鶎用窬瘜?duì)此是這樣解釋的：對(duì)于類似違法行為，除了罰款之外，還有行政拘留、收容教育等行政處罰或者行政強(qiáng)制措施做保障，由于罰款在此類案件中并不是唯一可用的處罰、強(qiáng)制手段，所以罰款能否得到執(zhí)行事實(shí)上并不顯得那么緊要和突出。
　　（三）公安機(jī)關(guān)已經(jīng)裁決的治安罰款決定難以得到有效執(zhí)行
　　在對(duì)治安罰款的執(zhí)行情況和執(zhí)行方式進(jìn)行調(diào)研的過程中，治安管理部門和法制科（室）的民警普遍談到：在治安處罰中，罰款的適用率往往不高，當(dāng)罰款在某一具體案件中處于可選擇適用的狀況時(shí)，由于考慮到了前文提到的相關(guān)因素，一般而言，凡是作出罰款決定的案件，行政相對(duì)人沒有一例不自覺履行罰款繳納義務(wù)的，在罰款繳納義務(wù)已被行政相對(duì)人自覺履行的前提下，《行政處罰法》針對(duì)罰款所設(shè)定的包括加處罰款在內(nèi)的三種強(qiáng)制執(zhí)行措施就失去了啟動(dòng)和適用的必要性。同時(shí)，在這些案件中，大凡有能力繳納罰款或者自愿繳納罰款的行政相對(duì)人，往往在處罰決定作出之前就向公安機(jī)關(guān)表明了自己愿意被罰款的意愿，而最后對(duì)其是否作出罰款決定，關(guān)鍵取決于辦案人員對(duì)法律規(guī)定、案件事實(shí)、行政相對(duì)人經(jīng)濟(jì)狀況等諸多因素的考量和權(quán)衡。從某種角度而言，有法制室民警曾這樣坦言：相對(duì)于行政拘留，對(duì)行政相對(duì)人最終決定罰款，是行政相對(duì)人的一種榮幸。此話內(nèi)含的意味可謂深沉。
　　問題分析到這里，一個(gè)疑問勢(shì)必產(chǎn)生，面對(duì)拒不履行罰款繳納義務(wù)的行政相對(duì)人，在《行政處罰法》規(guī)定的三種法定強(qiáng)制執(zhí)行措施都不好用甚至棄而不用的情況下，已經(jīng)作出的罰款決定究竟怎樣才能得到執(zhí)行呢？在尋求疑問解答的過程中，盡管筆者的調(diào)研對(duì)象存在于不同的區(qū)域，但他們的回答卻驚人的一致：“罰款決定執(zhí)行不了，那就不執(zhí)行了”。此時(shí)，貌似權(quán)威的行政處罰決定成為不具有任何拘束力和執(zhí)行力的一紙空文。
　　綜上調(diào)查，治安罰款的執(zhí)行情況可歸納為以下兩種，一是要么不罰款，沒有先前罰款決定的存在就不會(huì)有罰款的后續(xù)執(zhí)行問題；二是已作出的罰款決定實(shí)在執(zhí)行不了，就干脆不執(zhí)行。這些有關(guān)治安罰款的執(zhí)行情況，再次凸顯了我國(guó)行政管理執(zhí)行難的現(xiàn)實(shí)困境。
　　三、我國(guó)學(xué)界對(duì)執(zhí)行罰實(shí)效性的批判
　　（一）執(zhí)行罰數(shù)額受限并不能徹底化解執(zhí)行罰面臨的執(zhí)行難困境
　　對(duì)執(zhí)行罰的數(shù)額做進(jìn)一步的限制，應(yīng)該承認(rèn)，這種限制，對(duì)于規(guī)范執(zhí)行罰的數(shù)額、計(jì)算期限，尤其對(duì)于遏制以“天價(jià)滯納金”和“天價(jià)加處罰款”為代表的“天價(jià)執(zhí)行罰”現(xiàn)象具有積極意義。但是，這種限制是否有違人們創(chuàng)制和運(yùn)用執(zhí)行罰進(jìn)行行政管理的初衷？執(zhí)行罰的實(shí)效性究竟如何？我國(guó)學(xué)界對(duì)此采取了批判的態(tài)度。
　?。ǘ┪覈?guó)學(xué)界對(duì)執(zhí)行罰實(shí)效性的批判
　　一種觀點(diǎn)認(rèn)為，執(zhí)行罰的實(shí)效性發(fā)揮與立法預(yù)期相去甚遠(yuǎn)，對(duì)執(zhí)行罰的實(shí)效性表示出擔(dān)憂。
　　另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，執(zhí)行罰數(shù)額可以不受行政法義務(wù)本身數(shù)額的限制，對(duì)執(zhí)行罰的實(shí)效性相對(duì)認(rèn)同。
　　從理論上而言，“可反復(fù)適用性”既是執(zhí)行罰區(qū)別于代執(zhí)行、直接強(qiáng)制等行政強(qiáng)制執(zhí)行制度的主要特征所在，也是執(zhí)行罰能夠在確保不作為義務(wù)和不可由他人代履行的作為義務(wù)得以有效實(shí)現(xiàn)的重要作用所在。
　　楊建順教授在研究日本行政執(zhí)行制度時(shí)談到：“尤其值得指出的是，由于執(zhí)行罰可以反復(fù)課處，直至義務(wù)得以履行，其數(shù)額甚至可以超過罰金的數(shù)額，對(duì)于督促義務(wù)人履行義務(wù)，具有較大的威懾效果。因此，最近日本學(xué)界出現(xiàn)了主張?jiān)诠σ?guī)制等領(lǐng)域積極運(yùn)用執(zhí)行罰這一手段的觀點(diǎn)?！?br/>　　其實(shí)，作為一種可以反復(fù)適用的行政強(qiáng)制執(zhí)行措施，執(zhí)行罰的數(shù)額是否應(yīng)當(dāng)受到行政相對(duì)人本來應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的金錢給付義務(wù)的限制？這確實(shí)是一個(gè)眾說紛紜的問題，難以一概而論。相反，當(dāng)我們?cè)陬l頻指出執(zhí)行罰的實(shí)效性不足，在感嘆其好看不好用時(shí)，我們不難發(fā)現(xiàn)，這些問題的存在與執(zhí)行罰的數(shù)額是否受限其實(shí)不盡相關(guān)，導(dǎo)致執(zhí)行罰執(zhí)行難的原因在很大程度上與當(dāng)前我國(guó)立法對(duì)執(zhí)行罰的規(guī)范尚不完善有關(guān)。
　　四、執(zhí)行罰的執(zhí)行難之原因探析
　?。ㄒ唬┤藗儗?duì)執(zhí)行罰制度存有的正當(dāng)性疑問影響了執(zhí)行罰實(shí)效性的正常發(fā)揮
　　執(zhí)行罰的作用主要是通過對(duì)行政相對(duì)人科以其先前應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政法義務(wù)以外的新的金錢給付義務(wù)，借助于由此可能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和精神上的強(qiáng)制力而敦促行政相對(duì)人盡快履行義務(wù)，最終確保行政管理目的的實(shí)現(xiàn)。
　　筆者認(rèn)為，依附于先前行政法義務(wù)而存在的執(zhí)行罰的最大價(jià)值和意義在于事前對(duì)行政相對(duì)人心理可能產(chǎn)生的敦促和警示作用，到了執(zhí)行罰決定作出后，如果行政相對(duì)人對(duì)此抱著無(wú)所謂的心態(tài)，對(duì)執(zhí)行罰不予理會(huì)，同時(shí)，在法律對(duì)執(zhí)行罰的執(zhí)行缺乏必要措施加以保障時(shí)，已經(jīng)做出的執(zhí)行罰決定往往難以實(shí)現(xiàn)。
　　當(dāng)執(zhí)行罰不能產(chǎn)生立法預(yù)期的強(qiáng)制效果時(shí)，應(yīng)該采用何種手段來彌補(bǔ)因執(zhí)行罰的實(shí)效不足而導(dǎo)致的先前行政法義務(wù)依然得不到實(shí)現(xiàn)的狀況？新的手段在確保先前行政法義務(wù)履行的同時(shí)，是否也要確保執(zhí)行罰這一附加義務(wù)的履行？以加處罰款為例，在加處罰款是否可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的問題上，理論和實(shí)務(wù)界的觀點(diǎn)和做法歷來不同，其中“肯定”論者認(rèn)為：“作為間接執(zhí)行的執(zhí)行罰，必須以直接強(qiáng)制為保障。而且，被科以的新的金錢給付義務(wù)是否與法定義務(wù)或者具體行政行為所確定的義務(wù)一起作為直接強(qiáng)制的內(nèi)容，有待于法律作出明確規(guī)定。”“否定”論者則主張：“加處罰款與申請(qǐng)法院執(zhí)行同為強(qiáng)制執(zhí)行方法，它本身不是執(zhí)行內(nèi)容，因此不能成為申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容?！?br/>　　正反兩種觀點(diǎn)和做法的紛爭(zhēng)，反映出來的深層次問題在于：如果對(duì)執(zhí)行罰申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，將會(huì)出現(xiàn)行政強(qiáng)制的強(qiáng)制執(zhí)行問題，在法理上，人們能否運(yùn)用一種強(qiáng)制執(zhí)行手段來確保另外一種行政強(qiáng)制執(zhí)行手段的實(shí)現(xiàn)？質(zhì)言之，當(dāng)一種強(qiáng)制執(zhí)行手段在自身實(shí)效性發(fā)揮失靈，而需要借助于另一種手段來確保時(shí)，該種強(qiáng)制手段存在的正當(dāng)性何在？而在執(zhí)行罰自身存在的正當(dāng)性尚且存有疑問時(shí)，執(zhí)行罰的實(shí)效性勢(shì)必難以得到有效發(fā)揮。
　?。ǘ┝⒎▽?duì)執(zhí)行罰程序規(guī)定的不明確導(dǎo)致其在適用時(shí)缺乏可操作性
　　程序正當(dāng)原則是我國(guó)行政法的一項(xiàng)基本原則，是指行政機(jī)關(guān)作出影響行政相對(duì)人權(quán)益的行政行為，必須遵循正當(dāng)法律程序。執(zhí)行罰作為確保行政法義務(wù)得以實(shí)現(xiàn)的行強(qiáng)制執(zhí)行措施，對(duì)于行政相對(duì)人而言具有一定的侵益性，屬于侵益行政行為的范疇。根據(jù)程序正當(dāng)原則，任何人在受到懲罰或其他不利處分之前，應(yīng)當(dāng)為之提供公正的聽證或其他聽取意見的機(jī)會(huì)，事后應(yīng)當(dāng)允許其尋求法律救濟(jì)，這種事前的陳述、申辯權(quán)的告知以及事后的法律救濟(jì)權(quán)的告知，于行政相對(duì)人而言是一種權(quán)利，于行政機(jī)關(guān)而言則是一種職責(zé)和義務(wù)。
　　但是，在我國(guó)當(dāng)前的治安管理中，有關(guān)執(zhí)行罰的告知程序通常被省略了。在對(duì)“加處罰款制度在治安管理中的適用現(xiàn)狀”進(jìn)行的調(diào)查中，筆者注意到，在《治安處罰決定書》中，其中一項(xiàng)是履行方式，在涉及到罰款決定的履行方式的表述上，公安機(jī)關(guān)填寫的內(nèi)容為：“罰款自接到處罰決定書之日起15以內(nèi)到xx銀行去繳納?！睂?duì)法律規(guī)定的拒不繳納情形“可以按罰款數(shù)額的3%加處罰款”的事項(xiàng)在此未做任何告知。不難理解，這種做法的理由主要在于：一方面，加處罰款只是《行政處罰法》第五十一條規(guī)定的確保罰款義務(wù)得以實(shí)現(xiàn)的三種強(qiáng)制執(zhí)行方式之一，對(duì)此，公安機(jī)關(guān)可視情況選擇適用；另一方面，加處罰款的實(shí)效性在現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮并不理想，加處罰款自然難以成為治安管理的理想選擇。
　　
　　筆者認(rèn)為，上述做法在一定程度上說明了加處罰款這一看似理想的行政強(qiáng)制執(zhí)行制度在具體適用中因?yàn)槿狈εc之相應(yīng)的適用環(huán)境而遭遇現(xiàn)實(shí)的擱淺；同時(shí)，也暴露出行政機(jī)關(guān)行政程序意識(shí)的不足。然而這種程序意識(shí)的不足似乎不能簡(jiǎn)單地歸咎于行政機(jī)關(guān)，客觀地說，我國(guó)立法并沒有對(duì)執(zhí)行罰的程序作出具體的規(guī)范和要求。以《行政處罰法》為例，對(duì)加處罰款的規(guī)定僅限于兩個(gè)方面，一是加處罰款的適用前提——超過15日不履行罰款繳納義務(wù)，二是加處罰款的計(jì)算比例——每逾期一日按應(yīng)繳罰款數(shù)額的3%加處罰款。又如《行政強(qiáng)制法（草案第三稿）》也只是對(duì)滯納金和加處罰款的數(shù)額做了不得超過金錢給付義務(wù)數(shù)額的限制，至于在適用執(zhí)行罰時(shí)是否需要事前告知、在何時(shí)告知、是否需要單獨(dú)制作《執(zhí)行罰決定書》等問題并未作出具體規(guī)定。
　　由于立法對(duì)執(zhí)行罰程序規(guī)定的不明確，在涉及到稅費(fèi)事項(xiàng)的《行政征收決定書》以及罰款事項(xiàng)的《行政處罰決定書》中，行政機(jī)關(guān)時(shí)常會(huì)對(duì)有關(guān)的告知事項(xiàng)進(jìn)行有意的省略，這種隨著稅費(fèi)、罰款繳納等先前行政法義務(wù)期限屆滿不另行告知也不另行制作《執(zhí)行罰決定書》的做法，一方面剝奪了行政相對(duì)人的知情權(quán)、救濟(jì)權(quán)等合法權(quán)益，與程序正當(dāng)原則相悖；另一方面，由于行政相對(duì)人不了解自己拒不履行先前行政法義務(wù)的行為將要面臨何種法律評(píng)價(jià)和處理，面對(duì)各種可能將至的強(qiáng)制執(zhí)行決定（例如征收滯納金、加處罰款）通常會(huì)不知所措，難以接受，極大影響了執(zhí)行罰決定的實(shí)效性發(fā)揮。
　　在執(zhí)行罰的適用中，無(wú)論是把執(zhí)行罰作為告知權(quán)利義務(wù)的一項(xiàng)內(nèi)容，表述在相應(yīng)的《行政征收決定書》或《行政處罰決定書》上，還是在決定對(duì)行政相對(duì)人采用執(zhí)行罰后，進(jìn)而要求行政機(jī)關(guān)單獨(dú)制作并送達(dá)《執(zhí)行罰決定書》，在《執(zhí)行罰決定書》中載明執(zhí)行罰的事由、法律依據(jù)和計(jì)算方法，并且告知法律救濟(jì)的期限和渠道，都是程序正當(dāng)原則對(duì)執(zhí)行罰的必然要求。其核心在于強(qiáng)調(diào)：執(zhí)行罰作為具體行政行為，與其他具體行政行為一樣，必須符合具體行政行為在主體、權(quán)限、內(nèi)容、形式以及程序等方面的合法性要件和要求。綜觀我國(guó)現(xiàn)行執(zhí)行罰的相關(guān)法律規(guī)定，對(duì)加處罰款的程序規(guī)定語(yǔ)焉不詳，在法律規(guī)定缺失的前提下，執(zhí)行罰從何開始計(jì)算？在復(fù)議、訴訟期間應(yīng)否計(jì)算等問題的出現(xiàn)就在所難免，而在非訴執(zhí)行中，執(zhí)行罰是否可以一并申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行？如果可以，法院對(duì)執(zhí)行罰部分將如何進(jìn)行司法審查等問題又將接踵而至?，F(xiàn)行與執(zhí)行罰相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章以及《行政強(qiáng)制法（草案第三稿）》對(duì)執(zhí)行罰的規(guī)定重在實(shí)體問題的規(guī)范，程序性的規(guī)定則鮮有提及，這不能不說是執(zhí)行罰現(xiàn)有法律規(guī)定的不足，必須在未來的行政強(qiáng)制立法工作中引起重視。
　　綜上所述，執(zhí)行罰的數(shù)額受限對(duì)于保障行政相對(duì)人合法權(quán)益，規(guī)范行政強(qiáng)制權(quán)的設(shè)定和運(yùn)用，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政具有積極意義，但是立法對(duì)包括加處罰款在內(nèi)的所有關(guān)于執(zhí)行罰的規(guī)定卻不應(yīng)當(dāng)僅僅止于數(shù)額的限制，還應(yīng)當(dāng)對(duì)執(zhí)行罰作用發(fā)揮失靈情況下的相應(yīng)替代措施的選擇、程序的具體設(shè)計(jì)等問題作出進(jìn)一步規(guī)定。立法對(duì)這些問題規(guī)定的不明確甚至缺失，將難以真正解決執(zhí)行罰面臨的執(zhí)行難問題。
　　[本文為2009年四川省教育廳課題《從“天價(jià)滯納金”受限談執(zhí)行罰的立法完善》階段性研究成果，課題編號(hào)：09SB034。]
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　1.胡建淼主編.行政強(qiáng)制法律制度.法律